新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)有效地把“供給一需求”分析拓展到制度分析領(lǐng)域?？扑颊J(rèn)為，制度是在變化所得利益超過變化所需成本時(shí)改變的，從而確立了交易成本在影響制度安排的選擇中的重要性。根據(jù)立法學(xué)原理，立法對(duì)國(guó)情具有依賴性。各國(guó)立法不僅沒有固定模式，而且應(yīng)當(dāng)和必須有自己的特色。這種特色正是一國(guó)國(guó)情的反映。從我國(guó)現(xiàn)有情況看，經(jīng)濟(jì)和政治形勢(shì)的發(fā)展對(duì)稅收立法產(chǎn)生需求。只有滿足這些需求，稅收立法才是科學(xué)有效的立法。

　　一、稅收立法的需求分析

　?。ㄒ唬┥鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，稅收原則被確立為公平原則和效率原則，這就要求稅收立法必須體現(xiàn)出效率和公平，具體而言：第一，稅收立法應(yīng)突出稅收中性原則，盡量不影響私人部門原有的資源配置，提高市場(chǎng)效率。如果政府征稅改變了市場(chǎng)活動(dòng)中以獲取最大效用為目的的消費(fèi)者的消費(fèi)行為，或以獲取最大利潤(rùn)為目的的生產(chǎn)者的生產(chǎn)行為，就會(huì)改變私人部門原有的資源配置狀況。如增值稅，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求實(shí)行徹底的增值稅，而非我國(guó)現(xiàn)行的生產(chǎn)型增值稅。第二，體現(xiàn)稅收的制度效率。具體包括稅收立法要有效，要可以執(zhí)行，執(zhí)行要配套。第三，稅收立法在體現(xiàn)效率的前提下，要兼顧體現(xiàn)公平原則，通過制定稅法體現(xiàn)稅收的公平原則，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行奠定良好的外部環(huán)境。在稅收立法的形式要求上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又是法治經(jīng)濟(jì)，稅收立法必須提高層次。只有以法律形式體現(xiàn)的稅法，才能體現(xiàn)稅收法定主義原則，人們?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下才有穩(wěn)定的行為預(yù)期，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。

　?。ǘ￤TO規(guī)則的履行

　　WTO協(xié)議規(guī)定了成員國(guó)之間從事貿(mào)易的具體規(guī)則和要求，還規(guī)定了成員國(guó)之間從事貿(mào)易的一般原則和共同準(zhǔn)則。其中最惠國(guó)待遇原則、國(guó)民待遇原則和透明度原則不但對(duì)于規(guī)范貿(mào)易活動(dòng)有重要作用，而且對(duì)我國(guó)稅收立法有巨大的影響。在完善稅法體系方面，為了充分發(fā)揮稅法的調(diào)控作用以及與國(guó)際稅法接軌，加入世貿(mào)組織后，我國(guó)必然會(huì)頒布一些新稅種和稅法。反傾銷和反補(bǔ)貼稅法將是因加入世貿(mào)組織而頒布的一部極其重要的稅法，允許我國(guó)對(duì)傾銷產(chǎn)品和補(bǔ)貼產(chǎn)品依法征收反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅，這是世貿(mào)組織允許的稅收手段。而隨著外企大量產(chǎn)生，外企職工大量增加的基本經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)以及社會(huì)保障在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的重要作用和突出功能，我國(guó)社會(huì)保障稅法的出臺(tái)也提上了日程。此外，為盡快與國(guó)際稅法接軌，并借鑒別國(guó)先進(jìn)的稅收法律制度，我國(guó)需要出臺(tái)一些新稅種稅法，如環(huán)境保護(hù)稅法、教育稅法、證券交易稅法、遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅法等。調(diào)整現(xiàn)行增值稅、消費(fèi)稅和所得稅。進(jìn)一步完善財(cái)產(chǎn)稅，使其充分發(fā)揮作為地方稅收體系主體稅種的作用。

　?。ㄈ┟裰鞣ㄖ芜M(jìn)程

　　改革開放以來，我國(guó)民主法治進(jìn)程不斷加快，其中之一就是對(duì)行政權(quán)力的限制與約束。2001年新修訂的《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》在立法思想上也突出了從強(qiáng)調(diào)納稅人的義務(wù)和責(zé)任到注重保護(hù)納稅人的合法權(quán)益，直接涉及保護(hù)納稅人權(quán)益的條款近30條，占該法總條數(shù)的近1/3.對(duì)照這一民主法治進(jìn)程的發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)現(xiàn)行的稅收行政立法顯得層次太低、效力較差，有違稅收法定主義的要求。流轉(zhuǎn)稅主體稅種的各暫行條例，必須上升到法律層次，不能把太多的立法權(quán)授權(quán)給行政機(jī)關(guān)。

　　二、稅收立法的供給分析

　　國(guó)家是稅收立法的供給主體。國(guó)家利益、稅制狀況和稅收法治環(huán)境對(duì)稅收立法均有影響。

　?。ㄒ唬﹪?guó)家利益

　　從理論上講，國(guó)家應(yīng)當(dāng)提供規(guī)范的稅法，用以約束征納雙方的行為。但由于我國(guó)特殊的國(guó)情，特別是近年來實(shí)施積極的財(cái)政政策，使稅收立法工作受到冷落。由于中央政府需要大量的財(cái)政資金用以加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和宏觀調(diào)控，就要求稅收收入必須保持較快增長(zhǎng)。在眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的選擇中，國(guó)家實(shí)際上采取的是一系列增加收入的措施，在規(guī)范稅收、提高稅法層次上沒有太多的作為。據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)公布的2005年的立法計(jì)劃，確定年內(nèi)審議證券法修訂草案等13件法律草案，抓緊研究起草的法律草案30件，在這43件法律草案中，經(jīng)濟(jì)類的有13件，沒有一件涉及稅法?！镀髽I(yè)所得稅法》幾起幾落，原因是討論中的統(tǒng)一稅率低于內(nèi)資企業(yè)現(xiàn)行33％的稅率，內(nèi)、外資企業(yè)所得稅“兩法”合并將可能使所得稅收入減少，會(huì)削弱國(guó)家的財(cái)政實(shí)力?！皟煞ā焙喜⑦€要看財(cái)政能否承受減少稅收收入的壓力。關(guān)于增值稅轉(zhuǎn)型立法問題，有關(guān)專家認(rèn)為，在主張向消費(fèi)型增值稅轉(zhuǎn)型方面學(xué)術(shù)界沒有什么分歧，由于這種轉(zhuǎn)型將直接對(duì)財(cái)政收入造成較大影響，需要考慮財(cái)政的承受能力和國(guó)際國(guó)內(nèi)的環(huán)境因素。

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　　稅制內(nèi)容體現(xiàn)在稅法之中，稅法是稅制的形式化，稅收立法的供給受稅制的直接影響，我國(guó)現(xiàn)行稅制的不完善對(duì)稅收立法造成直接影響。1994年時(shí)的經(jīng)濟(jì)背景是高通貨膨脹和市場(chǎng)需求過旺，所以在設(shè)計(jì)秘制時(shí)也有“冷卻”過熱經(jīng)濟(jì)的目的。現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了本質(zhì)的變化，通貨膨脹變成了通貨緊縮，需求過旺也變成了需求不足，稅收政策理所當(dāng)然地要隧著經(jīng)濟(jì)的變化而調(diào)整。從總體來看，稅收政策與制度的調(diào)整及稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化還遠(yuǎn)未到位，并不能很好地滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。稅收制度不完善，導(dǎo)致稅收立法供給的缺失，如果在稅制沒有定型的情況下，只就現(xiàn)行稅制進(jìn)行立法，只能導(dǎo)致稅收立法的朝令夕改。

　?。ㄈ┒愂辗ㄖ苇h(huán)境

　　我國(guó)稅收法治環(huán)境很不理想，主要是由歷史原因造成的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的收入機(jī)制下，財(cái)政收入是通過“暗稅”形式實(shí)現(xiàn)的，普通百姓與稅收沒有直接關(guān)系，公民納稅意識(shí)淡薄自然是情理之中的事。而政府方面，多年來在組織收入上由政府單方面決定，也沒有形成依法征稅的觀念，缺乏法律約束。雖然自改革開放以來，我國(guó)確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想，對(duì)稅收的地位和作用也有了新的認(rèn)識(shí)，但仍然沒有提到應(yīng)有的地位，尤其是沒有深入的實(shí)際行動(dòng)。在立法機(jī)關(guān)方面，人大對(duì)稅收立法工作重視程度不夠，將稅收立法授權(quán)給政府，大多數(shù)稅法是行政立法。2000年7月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定，稅收立法權(quán)不屬于法律絕對(duì)保留的事項(xiàng)。也就是說，國(guó)家立法機(jī)關(guān)雖然擁有專屬的立法權(quán)，但在特定情況下可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)立法。由此導(dǎo)致政府權(quán)力在稅收領(lǐng)域的過度行使，政府既是稅法的制定者，又是稅法的執(zhí)行者，而且在稅法制定過程中納稅人幾乎沒有參與的權(quán)利。納稅人事先根本不知道國(guó)家或政府在制定什么稅法，甚至一部稅法出臺(tái)很久，也不了解其具體內(nèi)容。

　　三、稅收立法的供求平衡

　　在前述分析的基礎(chǔ)上，我們提到影響稅收立法需求與供給的往往是同一個(gè)因素的兩個(gè)方面。如經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌既對(duì)稅收立法提出了需求，又因?yàn)椴环€(wěn)定因素較多而影響稅收立法的供給；稅收法治環(huán)境一方面對(duì)提升稅收立法層次提出要求；另一方面又從實(shí)際上制約著稅收立法的供給。立法供給是一種強(qiáng)制性的國(guó)家行為，我國(guó)也應(yīng)采取供給主導(dǎo)型稅收立法。即國(guó)家在考慮需求因素的前提下，積極創(chuàng)造條件，主動(dòng)、超前立法，使稅收立法在依法治稅中更好地發(fā)揮作用。

　　我國(guó)的稅收立法，對(duì)照稅收法定主義的要求相差較大，急需迎頭趕上；對(duì)照我國(guó)國(guó)情，分析稅收立法的供給與需求，稅收立法存在著不平衡的矛盾。當(dāng)前我國(guó)稅收立法的任務(wù)是如何在需要與可能、供給與需求之間找到平衡點(diǎn)。

　　立法學(xué)原理告訴我們，立法作為科學(xué)性很強(qiáng)的活動(dòng)，必須具備必要的條件。不具備就進(jìn)行立法，立法就沒有根基，法律就難以有效實(shí)施，甚至是有害的法律。立法條件分為客觀條件和主觀條件?？陀^條件既包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等對(duì)立法提出需求，又指社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等為立法提供可能性。立法的主觀條件包括立法者、執(zhí)法者意識(shí)到立法的重要作用，立法決策者已經(jīng)做出立法決策并對(duì)所立法律有了全面清楚的認(rèn)識(shí)，有時(shí)還需要具備一定的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)。稅收立法也是如此，必須具備主客觀條件，這是由稅收立法的科學(xué)性決定的。當(dāng)然，對(duì)“條件具備”不能做絕對(duì)的理解，在條件不完全具備時(shí)，應(yīng)善于促成條件的成熟，以積極的態(tài)度對(duì)待立法，而不能消極地坐等條件成熟，消極地對(duì)待立法。國(guó)家是惟一的立法供給者，應(yīng)當(dāng)有所作為。