內(nèi)容提要：美國擁有世界上比較先進(jìn)的預(yù)算編制制度。本文通過比較中美預(yù)算編制制度的主要差異，發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行預(yù)算編制存在著諸多缺陷與不足。因而，我們要借鑒和學(xué)習(xí)美國先進(jìn)的編制經(jīng)驗，改革和完善我國的預(yù)算編制制度，以促進(jìn)社會主義公共財政基本框架的早日建立。

　　關(guān)鍵詞：預(yù)算編制；中美差異；借鑒

　　預(yù)算編制是整個政府預(yù)算體制最基本、最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。構(gòu)建一個科學(xué)合理、規(guī)范透明、嚴(yán)謹(jǐn)嚴(yán)密、公平公正的預(yù)算編制制度對推動整個政府預(yù)算的改革至關(guān)重要。美國是當(dāng)今世界上經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國家，它在長期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中積累了較多的經(jīng)驗，逐漸形成了一套比較先進(jìn)、完整的預(yù)算編制制度。將我國預(yù)算編制制度與美國相比較，我們不難發(fā)現(xiàn)兩者間存在著巨大的差異與不同。具體分析中美預(yù)算編制的差異，借鑒學(xué)習(xí)美國先進(jìn)的編制經(jīng)驗，對促進(jìn)我國預(yù)算編制制度的改革和完善、促進(jìn)社會主義公共財政基本框架的建立有著很重要的現(xiàn)實意義。

　　一、中美預(yù)算編制的差異

　　（一）預(yù)算編制參與主體的差異

　　美國預(yù)算編制參與主體呈多元化。以美國聯(lián)邦預(yù)算為例，聯(lián)邦預(yù)算的編制由總統(tǒng)負(fù)全責(zé)，白宮所屬的管理與預(yù)算辦公室（OMB）負(fù)責(zé)具體編制工作。除此以外，還有許多機(jī)構(gòu)參與聯(lián)邦預(yù)算的編制策劃，如：美國總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會對經(jīng)濟(jì)形勢進(jìn)行分析和預(yù)測，財政部參與收入概算和稅收政策的策劃，聯(lián)邦儲備銀行則負(fù)責(zé)提供相關(guān)的貨幣金融資料等等。而我國的預(yù)算編制主體則比較單一，預(yù)算編制由政府全權(quán)負(fù)責(zé)，而且政府僅僅依賴財政部門具體負(fù)責(zé)預(yù)算收支的編制。因而， 相比較美國的預(yù)算編制而言，我國政府預(yù)算編制效率是偏低的。

　　另外，我國的預(yù)算編制主體和執(zhí)行主體之間界限模糊。財政部門既肩負(fù)組織支出預(yù)算執(zhí)行的重任，又負(fù)責(zé)政府預(yù)算編制的具體工作。這種“既是裁判員又是運(yùn)動員”的角色設(shè)置顯然是不合理的。而美國聯(lián)邦政府重視預(yù)算編制與執(zhí)行的分離。在美國聯(lián)邦預(yù)算中，OMB主要負(fù)責(zé)編制工作，具體的預(yù)算執(zhí)行由財政部負(fù)責(zé)。而且值得一提的是，OMB是直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)的，并非財政部下屬機(jī)構(gòu)。這種預(yù)算編制主體和執(zhí)行主體的分離，有利于加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的約束及合理配置預(yù)算管理權(quán)，增強(qiáng)預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的相互制約。

　�。ǘ�）預(yù)算編制范圍及收支科目的差異

　　1.預(yù)算編制范圍。西方發(fā)達(dá)國家普遍重視預(yù)算編制范圍的完整性。完整性原則要求政府預(yù)算所列示的各項收入和支出必須覆蓋政府收支的全部方面，不允許有預(yù)算外的資金活動。美國聯(lián)邦預(yù)算包括聯(lián)邦基金預(yù)算（預(yù)算內(nèi)）和信托基金預(yù)算（預(yù)算外）。聯(lián)邦基金包括普通基金和特殊基金。其中，普通基金收入幾乎含蓋了所有的所得稅、特種稅和借債，約占總收入的1/2；普通基金支出主要用于聯(lián)邦政府的日常開支，約占總支出的3/4.信托基金則是依法設(shè)計的特殊項目基金，其主要資金來源是各種專項稅收，支出包括社會保障、醫(yī)療保險、職員退休等方面�？梢�，美國聯(lián)邦預(yù)算具有很強(qiáng)的完整性，與政府活動相關(guān)的收入和支出都在聯(lián)邦預(yù)算中得以反映，都受到聯(lián)邦預(yù)算的約束。相比較而言，我國的預(yù)算編制則是不完整的，公共收支被人為地分為預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外及制度外收支，其中，只有預(yù)算內(nèi)收支真正受到預(yù)算的約束和監(jiān)督，大量的預(yù)算外和制度外資金游離于政府預(yù)算范圍之外。我國預(yù)算編制的不完整，不僅造成了財政資金管理的混亂，而且大大削弱了國家的宏觀調(diào)控能力。

　　2.預(yù)算收支科目。美國預(yù)算收支科目比較精細(xì)，包括類、款、項、目等方面，預(yù)算編制精確到具體的人和物。如：美國聯(lián)邦每年提交國會審議的年度預(yù)算及相關(guān)資料多達(dá)8000頁，十分詳實。我國的預(yù)算收支科目相對簡單、粗糙，許多地區(qū)編制的預(yù)算草案只列到類級科目，沒有具體的款、項、目，甚至一些地方存在資金不作預(yù)算、隨用隨批、暗箱操作的現(xiàn)象。我國預(yù)算收支科目的簡單籠統(tǒng)，不利于增強(qiáng)預(yù)算的透明度，不利于預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督，從而軟化了預(yù)算約束。

　�。ㄈ�）預(yù)算編制程序的差異

　　我國預(yù)算編制程序與美國比較，簡單、隨意且不規(guī)范。具體差異表現(xiàn)在以下兩個方面：

　　1.預(yù)算編制時間。美國聯(lián)邦預(yù)算編制時間從10月1日到下一年的9月30日，長達(dá)12個月之久，預(yù)算編制審批時間充足。我國預(yù)算編制時間則過于倉促，時間較短，實際上只有3—4個月，僅為美國的1/4左右。由于預(yù)算編制倉促，留有缺口，在執(zhí)行中頻繁調(diào)整預(yù)算，出現(xiàn)了“一年預(yù)算、預(yù)算一年”的狀況，嚴(yán)重削弱了我國預(yù)算編制的嚴(yán)肅性。

　　2.預(yù)算編制過程。美國預(yù)算編制過程基本上是一個立法過程，程序相當(dāng)嚴(yán)格，這主要表現(xiàn)為預(yù)算審批過程中國會與總統(tǒng)的分權(quán)與制衡。美國總統(tǒng)將預(yù)算草案提交國會，國會審批后，總統(tǒng)仍有權(quán)對預(yù)算編制進(jìn)行部分否決。若國會仍堅持自己的審議方案，就必須重新審批預(yù)算草案。我國預(yù)算編制則缺乏法治性。我國預(yù)算法雖然明文規(guī)定預(yù)算編制必須按“兩上兩下”的程序進(jìn)行，但實際上，我國的財政預(yù)算是由財政部門直接編制的， 預(yù)算編制程序被隨意簡化，變“兩上兩下”為“一上一下”，甚至“只上不下”，從而客觀上造成了我國預(yù)算編制質(zhì)量不高的事實。

　　（四）預(yù)算編制技術(shù)的差異

　　美國預(yù)算編制技術(shù)比較細(xì)致復(fù)雜。在預(yù)算編制方法上采用零基預(yù)算法（Zero-baseBudgeting），以零為基數(shù)，對各個部門的收支項目進(jìn)行重新審核，并確定其收支數(shù)額；在預(yù)算編制形式上，美國主要采用復(fù)式預(yù)算，對預(yù)算收支進(jìn)行科學(xué)分類，實行分類管理；美國十幾年來還通過績效預(yù)算（PerformanceBudgeting）的方法對財政資金的使用進(jìn)行控制管理，以防止財政資金的浪費(fèi)和提高政府理財效率。我國預(yù)算編制則相對簡單粗糙。首先，我國多年來一直采用“基數(shù)加增長”的編制方法，預(yù)算支出“只上不下、只增不減”，從而導(dǎo)致了我國財政資源配置“剛性”和公共資金使用效率的低下；其次，我國雖從1992年就開始實施了復(fù)式預(yù)算，但該復(fù)式預(yù)算實際上還只是在原來收支規(guī)�；�礎(chǔ)上對預(yù)算收支科目按用途和性質(zhì)進(jìn)行簡單的調(diào)整和歸并，預(yù)算收支分類并不科學(xué)，無法全面反映政府的收支活動；最后，我國在支出控制方面主要是投入預(yù)算，重投入、輕效益，與美國的績效預(yù)算相比具有不合理性。

　�。ㄎ澹╊A(yù)算編制主動與被動的差異

　　我國現(xiàn)行預(yù)算是被動編制的預(yù)算，而美國預(yù)算編制卻是主動的。我國政府預(yù)算實際上是依靠部門來編制的，財政部門中的預(yù)算司、處、科、股等只是在對部門預(yù)算草案砍砍壓壓的基礎(chǔ)上編制財政總預(yù)算，財政部門根本無法全面掌握各部門的預(yù)算編制情況，客觀上造成了以部門意見為主的被動局面。而美國政府預(yù)算并非各部門支出要求的簡單加加減減，如：OMB在收到部門提交的部門預(yù)算后，會安排審查這些文件，并舉行部門代表聽證會。在這期間，審查人員通過電話、E-mail、傳真或親自和各部門聯(lián)系，以獲得有關(guān)這些部門的大量信息，從而準(zhǔn)確掌握各部門的預(yù)算編制情況和明確各部門所遞交的預(yù)算申請中的詳細(xì)條款。比較美國OMB和我國財政部門在預(yù)算編制中的能動性看，美國預(yù)算編制更具積極性和主動性。

　　二、借鑒美國經(jīng)驗，改革和完善我國預(yù)算編制

　　借鑒美國成熟的預(yù)算編制經(jīng)驗，改革和完善我國預(yù)算編制做法，建立科學(xué)完備的預(yù)算編制體系，將有利于推動當(dāng)前正在進(jìn)行的政府預(yù)算制度改革，有利于促進(jìn)公共財政基本框架的成功建立。

　�。ㄒ唬└母镱A(yù)算編制機(jī)構(gòu)。

　　預(yù)算編制機(jī)構(gòu)即預(yù)算編制主體。我國目前預(yù)算編制任務(wù)的承擔(dān)者是財政部門，由于政府預(yù)算是一個龐大且復(fù)雜的內(nèi)容體系，僅靠財政部門一己之力，其行政效率是可想而知的。另外，我國財政部門既管編制又管執(zhí)行，無形中對財政資金的使用缺乏有效的約束。因此，有必要增加預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，并使支出預(yù)算編制權(quán)從現(xiàn)行財政部門中脫離出來，以提高預(yù)算編制的效率及效力。

　　（二）調(diào)整預(yù)算編制范圍和預(yù)算收支科目

　　1.預(yù)算編制范圍上應(yīng)堅持完整性原則。公共預(yù)算應(yīng)包括全部收支，反映全部財政資金活動。針對我國目前預(yù)算收支范圍過于狹窄、大量的預(yù)算外和制度外資金脫離政府預(yù)算管理范圍的現(xiàn)狀，我們必須抓住稅費(fèi)改革的契機(jī)，將原來分散在各部門、各單位的預(yù)算外及制度外資金通過稅收方式全部納入公共預(yù)算范圍。

　　2.調(diào)整預(yù)算收支科目。根據(jù)工作需要，設(shè)置分級科目，將部門支出分為基本支出和項目支出。其中，基本支出包括人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)；項目支出則是基本支出之外為完成特定行政工作和事業(yè)發(fā)展而發(fā)生的支出。在預(yù)算科目上應(yīng)將原來目級科目進(jìn)一步細(xì)化，從而加強(qiáng)財政資金的管理，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。

　�。ㄈ�）規(guī)范預(yù)算編制程序

　　1.延長預(yù)算編制時間。建議實行標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算，將預(yù)算編制時間從傳統(tǒng)的3至4個月，延長至12個月，從而保證我國預(yù)算編制具有比較充裕的時間，以提高我國預(yù)算編制質(zhì)量。

　　2.規(guī)范預(yù)算編制過程。重新界定國家機(jī)關(guān)和政府執(zhí)行機(jī)關(guān)、中央與地方、總預(yù)算與單位預(yù)算在預(yù)算編制作業(yè)流程中的權(quán)責(zé)關(guān)系和收支支配關(guān)系，以理順人大、政府、財政和部門之間的關(guān)系，從而達(dá)到規(guī)范預(yù)算編制程序、增強(qiáng)預(yù)算編制的透明度和法治性的效果。

　�。ㄋ模┨岣哳A(yù)算編制技術(shù)

　　1.改進(jìn)預(yù)算編制方法。我國應(yīng)摒棄“基數(shù)加增長”的方法，采用零基預(yù)算法、績效預(yù)算法和其他科學(xué)方法。同時，通過細(xì)化預(yù)算編制，引入數(shù)理統(tǒng)計方法，把預(yù)算偏重于定性分析轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄐ苑治雠c定量分析并重，不斷提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確度和財政資金的使用效益。

　　2.改變預(yù)算編制形式，實行規(guī)范的復(fù)式預(yù)算，建立以政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)預(yù)算和社會保障預(yù)算三位一體的預(yù)算框架。規(guī)范的復(fù)式預(yù)算將有利于以特定的收入保證特定的支出，使預(yù)算收入和支出之間建立起穩(wěn)定的對應(yīng)關(guān)系，也便于改善財政資金管理，健全財政職能。

　�。ㄎ澹└淖冾A(yù)算編制觀念，變被動為主動

　　我國預(yù)算編報人員編制預(yù)算時不應(yīng)只是對部門上報的預(yù)算進(jìn)行簡單的“砍砍壓壓”，而應(yīng)更多地注重經(jīng)濟(jì)預(yù)測與分析，建立起財政收入和支出預(yù)測模型，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)生活中的變化與當(dāng)時的政治經(jīng)濟(jì)形勢，對部門編制預(yù)算提出政策性指導(dǎo)。同時，預(yù)算編制部門應(yīng)大力開展調(diào)研，建立動態(tài)數(shù)據(jù)庫，不斷提高預(yù)算管理水平，從而使得預(yù)算編制部門在與預(yù)算編報部門的博弈中處于主動狀態(tài)。

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