財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革是一項(xiàng)涉及整個(gè)財(cái)政管理的基礎(chǔ)性、綜合性改革。從財(cái)政預(yù)算管理的全過(guò)程來(lái)看，預(yù)算編制在經(jīng)過(guò)人大審批以后，預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程控制以及最終效果就幾乎完全依賴(lài)于是否有一個(gè)良好的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度。廈門(mén)市從2002年開(kāi)始研究和探索國(guó)庫(kù)集中支付改革，當(dāng)年出臺(tái)了《廈門(mén)市財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》，在2004年4月1日正式啟動(dòng)改革試點(diǎn)。一年多來(lái)，按照“總體規(guī)劃、規(guī)范操作、分步實(shí)施、試點(diǎn)推廣”的原則，已先后分四批在50個(gè)部門(mén)（140個(gè)預(yù)算單位）開(kāi)展國(guó)庫(kù)集中支付改革試點(diǎn)，累計(jì)集中支付資金近5億，取得較好的成效。

　　一、國(guó)庫(kù)集中支付改革的主要內(nèi)容

　　1、改變預(yù)算單位的銀行賬戶(hù)設(shè)置方式，建立市級(jí)國(guó)庫(kù)單一帳戶(hù)體系。除財(cái)政部門(mén)本身開(kāi)設(shè)的“國(guó)庫(kù)存款帳戶(hù)”、“預(yù)算財(cái)政支出專(zhuān)戶(hù)”、“財(cái)政零余額帳戶(hù)”外，各預(yù)算單位分別開(kāi)設(shè)一個(gè)“單位零余額帳戶(hù)”。該帳戶(hù)可辦理轉(zhuǎn)帳支付，也可提取現(xiàn)金，其每日發(fā)生的支付按資金性質(zhì)分別與國(guó)庫(kù)存款帳戶(hù)、預(yù)算外財(cái)政支出專(zhuān)戶(hù)進(jìn)行資金清算，日終余額為零。

　　2、改變財(cái)政資金的撥付方式。根據(jù)財(cái)政資金的性質(zhì)，對(duì)財(cái)政支出分別實(shí)行財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付。財(cái)政直接支付由財(cái)政部門(mén)根據(jù)預(yù)算單位提出的支付申請(qǐng)，將資金直接支付到商品勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位，這種支付方式主要適用于大宗物品和服務(wù)采購(gòu)、大型修繕、大中型基本建設(shè)項(xiàng)目和其它專(zhuān)項(xiàng)資金。財(cái)政授權(quán)支付由預(yù)算單位根據(jù)財(cái)政部門(mén)的授權(quán)，自行開(kāi)具支付指令，代理銀行根據(jù)支付指令撥付資金，這種支付方式適用于單位的小額零星支出。

　　3、實(shí)行財(cái)政資金銀行清算方式。無(wú)論是財(cái)政直接支付資金，還是財(cái)政授權(quán)支付資金，都是由代理銀行先行代墊資金支付到商品勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位，再與在人民銀行開(kāi)設(shè)的“國(guó)庫(kù)存款帳戶(hù)”或“預(yù)算財(cái)政支出專(zhuān)戶(hù)”進(jìn)行清算，將資金劃歸代理銀行。

　　4、實(shí)行財(cái)政資金分月用款計(jì)劃管理。預(yù)算單位要根據(jù)預(yù)算和支出進(jìn)度，按月分基本支出和項(xiàng)目支出編制用款計(jì)劃�；�本支出按年度均衡性原則編制，項(xiàng)目支出根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度編制。

　　5、按照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則處理試點(diǎn)單位年終預(yù)算結(jié)余資金，對(duì)當(dāng)年預(yù)算單位未使用完的預(yù)算指標(biāo)，經(jīng)財(cái)政核定后，可結(jié)轉(zhuǎn)下年由預(yù)算單位繼續(xù)使用。

　　6、在改革過(guò)程中，始終堅(jiān)持“三個(gè)不變”原則，即不改變預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行主體地位，不改變預(yù)算單位的資金使用權(quán)，不改變預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理權(quán)和會(huì)計(jì)核算權(quán)。

　　二、改革主要成效

　　國(guó)庫(kù)集中支付改革是一項(xiàng)涉及面廣、操作性強(qiáng)的系統(tǒng)工程。改革試點(diǎn)以來(lái)，我們圍繞著建立規(guī)范、高效的財(cái)政資金運(yùn)行新機(jī)制這一改革目標(biāo)，不斷規(guī)范和完善改革的相關(guān)制度、措施和操作流程，建立了聯(lián)接財(cái)政、人行、代理銀行和預(yù)算單位的國(guó)庫(kù)集中支付信息系統(tǒng)平臺(tái)，成立了國(guó)庫(kù)集中支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)，精心組織改革實(shí)施工作，及時(shí)研究和解決改革過(guò)程中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，目前已基本完成國(guó)庫(kù)集中支付改革的制度框架和運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)工作。國(guó)庫(kù)集中支付改革給財(cái)政資金管理和預(yù)算執(zhí)行帶來(lái)前所未有的改變，國(guó)庫(kù)集中支付的優(yōu)越性日益顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：

　　1、提高財(cái)政資金運(yùn)作效率和效益。國(guó)庫(kù)集中支付簡(jiǎn)化了財(cái)政撥款程序，縮短資金在途時(shí)間，有效解決了財(cái)政資金多環(huán)節(jié)撥付和多戶(hù)頭存放的問(wèn)題。財(cái)政資金在實(shí)際支付之前，都集中在國(guó)庫(kù)單一帳戶(hù)體系統(tǒng)一管理，有利于財(cái)政資金的統(tǒng)一調(diào)度和宏觀管理，充分發(fā)揮財(cái)政資金效益。

　　2、規(guī)范了財(cái)政預(yù)算執(zhí)行。

　　財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付以部門(mén)預(yù)算為基礎(chǔ)，遵循“指標(biāo)控制計(jì)劃，計(jì)劃控制支付”操作原則，將原來(lái)對(duì)支出預(yù)算的總額控制變?yōu)閷?duì)每個(gè)預(yù)算項(xiàng)目的精細(xì)控制，確保財(cái)政支出能?chē)?yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，強(qiáng)化預(yù)算的約束力，減少預(yù)算執(zhí)行的隨意性。

　　3、促進(jìn)預(yù)算編制水平的提高。國(guó)庫(kù)集中支付強(qiáng)化了財(cái)政資金監(jiān)控管理，從機(jī)制上杜絕無(wú)預(yù)算指標(biāo)的撥款，約束預(yù)算單位自行調(diào)劑項(xiàng)目資金，維護(hù)了預(yù)算的嚴(yán)肅性，從而促使各預(yù)算單位重視和加強(qiáng)預(yù)算編制工作，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和有效性。

　　4、增強(qiáng)了財(cái)政資金運(yùn)作的安全性。國(guó)庫(kù)集中支付軟件準(zhǔn)確記錄了各個(gè)試點(diǎn)單位預(yù)算指標(biāo)及財(cái)政支出信息，支出透明度大大提高，實(shí)現(xiàn)了對(duì)財(cái)政資金支付全過(guò)程的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和疑點(diǎn)，能夠及時(shí)進(jìn)行有針對(duì)性的核查，有效保障了財(cái)政資金的安全運(yùn)行，杜絕不合理支出發(fā)生。

　　5、提高了預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理意識(shí)和管理水平。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付管理后，無(wú)論是財(cái)政直接支付或是財(cái)政授權(quán)支付，都必須先有用款額度，在預(yù)算指標(biāo)內(nèi)根據(jù)用款進(jìn)度申報(bào)用款計(jì)劃，同時(shí)，要按項(xiàng)目用途辦理支付，克服了過(guò)去預(yù)算單位在用款方面的盲目性和隨意性，有利于單位精打細(xì)算、增收節(jié)支，促使預(yù)算單位提高財(cái)務(wù)管理水平。

　　三、存在的主要問(wèn)題

　　1、相關(guān)法規(guī)建設(shè)仍相對(duì)滯后。作為改革后的主要支付憑證，目前使用的財(cái)政授權(quán)支付憑證沒(méi)有法律依據(jù)，不能作為空白支票使用，無(wú)法滿(mǎn)足單位實(shí)時(shí)結(jié)算和支票質(zhì)押的需要。同時(shí)，國(guó)庫(kù)支票及其管理辦法遲遲沒(méi)有出臺(tái)，也給資金使用帶來(lái)了諸多不便。

　　2、業(yè)務(wù)模式還存在一定的缺陷。目前的業(yè)務(wù)模式還難于處理往來(lái)款收入款項(xiàng)，水電費(fèi)、通信費(fèi)等銀行代扣款業(yè)務(wù)也無(wú)法受理，致使預(yù)算單位的基本賬戶(hù)還需暫時(shí)保留。此外，在現(xiàn)金管理方面也存在一定漏洞，現(xiàn)金一旦領(lǐng)取即體現(xiàn)支出，存在預(yù)算單位以大額領(lǐng)取現(xiàn)金形式逃避財(cái)政監(jiān)管的隱患。

　　3、財(cái)政授權(quán)支付憑證的使用比較繁瑣。單位從零余額賬戶(hù)轉(zhuǎn)賬或提款時(shí)，不僅要使用原有的轉(zhuǎn)賬支票或現(xiàn)金支票，還需再填寫(xiě)一張授權(quán)憑證，增加了憑證出錯(cuò)的概率和核對(duì)的工作量，也容易出現(xiàn)單位因怕麻煩，而提取大量備用金現(xiàn)象。

　　4、支出進(jìn)度明顯放緩。由于國(guó)庫(kù)集中支付軟件實(shí)行嚴(yán)格的“指標(biāo)控制計(jì)劃、計(jì)劃控制撥款”制度，每年在人大通過(guò)部門(mén)預(yù)算之前，單位無(wú)預(yù)算指標(biāo)可用的難題還不能妥善解決。另一方面，國(guó)庫(kù)集中支付只有在資金實(shí)際使用時(shí)才實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出，與以前以撥列支方式相比，必然影響支出進(jìn)度。

　　5、預(yù)算編制還難以完全滿(mǎn)足集中支付的需要。目前預(yù)算編制仍存在項(xiàng)目過(guò)粗、事前項(xiàng)目論證不充分等問(wèn)題，致使執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)預(yù)算單位自行調(diào)劑資金、項(xiàng)目資金混用以及名義上的支出與實(shí)際用途不一致的現(xiàn)象。

　　四、下一步完善改革的工作思路

　　國(guó)庫(kù)集中支付制度作為財(cái)政管理的一項(xiàng)創(chuàng)新性基礎(chǔ)性工作，在實(shí)施過(guò)程中必然會(huì)出現(xiàn)許多新情況和新問(wèn)題，需要不斷加以規(guī)范和完善，同時(shí)要不失時(shí)機(jī)地?cái)U(kuò)大改革覆蓋范圍。要按照“規(guī)范操作、完善措施、全面推進(jìn)、強(qiáng)化監(jiān)督”的工作思路，扎扎實(shí)實(shí)地開(kāi)展以下幾方面工作：

　　1、進(jìn)一步規(guī)范業(yè)務(wù)流程和完善業(yè)務(wù)模式

　　一是規(guī)范操作層面的相關(guān)流程，強(qiáng)化時(shí)效管理，主要包括年初指標(biāo)控制數(shù)、指標(biāo)追加、用款計(jì)劃、直接支付等審批流程和時(shí)效控制。

　　二是進(jìn)一步規(guī)范直接支付和授權(quán)支付的劃分界限，適當(dāng)擴(kuò)大直接支付的范圍。

　　三是進(jìn)一步完善業(yè)務(wù)模式，適時(shí)引入公務(wù)卡結(jié)算方式，逐步取消改革初期一些過(guò)渡辦法，如暫時(shí)保留單位的基本賬戶(hù)、允許單位部分開(kāi)支仍通過(guò)原基本賬戶(hù)等行為，實(shí)行完全規(guī)范的國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)流程。

　　四是研究和規(guī)范單位原有基本賬戶(hù)結(jié)余資金的使用和管理，最終取消預(yù)算單位暫時(shí)保留的存款帳戶(hù)。

　　2、進(jìn)一步完善改革的各項(xiàng)配套措施

　　一是加強(qiáng)財(cái)政國(guó)庫(kù)信息系統(tǒng)建設(shè)。進(jìn)一步完善支付系統(tǒng)的功能，優(yōu)化信息運(yùn)行的工作流程，做好預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的相互銜接；改造和升級(jí)硬件設(shè)備，提高系統(tǒng)的安全性和穩(wěn)定性；擴(kuò)充與預(yù)算單位的連接線(xiàn)路，有條件的部門(mén)可考慮采取專(zhuān)線(xiàn)連接方式，提升與預(yù)算單位的聯(lián)網(wǎng)速度。

　　二是進(jìn)一步做好國(guó)庫(kù)集中支付改革與部門(mén)預(yù)算編制和財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)改革的銜接，發(fā)揮財(cái)政改革的合力效應(yīng)。預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和支出績(jī)效評(píng)價(jià)是財(cái)政資金使用和管理全過(guò)程的三個(gè)環(huán)節(jié)，預(yù)算執(zhí)行既是對(duì)預(yù)算編制的落實(shí)和檢驗(yàn)，又為績(jī)效評(píng)價(jià)提供翔實(shí)的信息。要發(fā)揮集中支付提供具體翔實(shí)信息的優(yōu)勢(shì)，不斷檢驗(yàn)和修正預(yù)算編制，客觀評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行效果，使財(cái)政管理各環(huán)節(jié)能及時(shí)反饋、相互配合，發(fā)揮財(cái)政改革的整體效益。

　　三是加緊研究實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后產(chǎn)生的新情況、新問(wèn)題，如預(yù)算執(zhí)行支付進(jìn)度偏慢、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金沉淀較多、與現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度不完全適應(yīng)等問(wèn)題，采取措施妥善加以解決。

　　四是加強(qiáng)宣傳及配套服務(wù)工作。通過(guò)座談會(huì)、媒體宣傳等多種形式，提高社會(huì)對(duì)改革重要性和必要性的認(rèn)識(shí)，擴(kuò)大改革的影響和效果，為改革的推廣和深入創(chuàng)造良好的氛圍。重視對(duì)財(cái)政、銀行及試點(diǎn)單位業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，提高服務(wù)意識(shí)和服務(wù)水平。

　　3、在廣度和深度上全面推進(jìn)改革

　　一是2006年在所有市屬行政事業(yè)單位全面推行國(guó)庫(kù)集中支付改革，真正確立國(guó)庫(kù)集中支付在預(yù)算執(zhí)行管理中的基礎(chǔ)性地位。

　　二是擴(kuò)大改革的資金范圍和支付級(jí)次。將基層預(yù)算單位使用的各項(xiàng)財(cái)政資金，包括政府性基金及預(yù)算外資金，全部納入改革范圍，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付。

　　三是推進(jìn)區(qū)級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，重點(diǎn)是做好區(qū)級(jí)會(huì)計(jì)集中核算向國(guó)庫(kù)集中支付制度轉(zhuǎn)軌工作，用2——3年時(shí)間在區(qū)級(jí)全面推行改革。

　　4、加強(qiáng)集中支付的財(cái)政監(jiān)督力度

　　實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度后，隨著財(cái)政支出信息透明度和詳細(xì)度的增加，財(cái)政資金管理的廣度和深度也大大增加。財(cái)政部門(mén)必須創(chuàng)建新的資金監(jiān)管模式，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，確保財(cái)政資金使用的高效安全。

　　一是逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的實(shí)時(shí)監(jiān)控。要加快建立國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、在線(xiàn)監(jiān)控，從而將被動(dòng)監(jiān)督轉(zhuǎn)為主動(dòng)監(jiān)督，變事后監(jiān)督為事前、事中及事后監(jiān)督相結(jié)合，從總量控制為主轉(zhuǎn)為集約化全程監(jiān)控，提高監(jiān)控效率和管理水平。

　　二是建立健全資金支付的內(nèi)部控制機(jī)制。進(jìn)一步完善內(nèi)部崗位分工責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部崗位之間相互制衡和相互監(jiān)督；逐步建立財(cái)政資金撥付的分級(jí)控制機(jī)制，如對(duì)大額資金在撥款前要特別授權(quán)，對(duì)重要項(xiàng)目資金要指定專(zhuān)人跟蹤監(jiān)督等；建立和完善國(guó)庫(kù)內(nèi)部審計(jì)制度，定期對(duì)銀行賬戶(hù)和各項(xiàng)撥款實(shí)施內(nèi)部檢查。

　　三是完善財(cái)政外部監(jiān)督管理制度。要完善投訴機(jī)制，及時(shí)受理預(yù)算單位或收款人的投訴，及時(shí)處理和糾正違規(guī)問(wèn)題。