三、完普我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的對策建議

　　思路一：我國現(xiàn)階段政府轉(zhuǎn)移支付的具體政策目標(biāo)

　　1.調(diào)節(jié)過渡期中央與地方之間的財(cái)政縱向平衡。當(dāng)前我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的具體目標(biāo)之一，就是在增強(qiáng)中央可支配財(cái)力的前提下充分利用轉(zhuǎn)移支付來調(diào)節(jié)中央與地方之間的財(cái)政平衡。

　　2.縮小區(qū)域財(cái)政能力差異，保證各轄區(qū)最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)提供。在實(shí)施當(dāng)前過渡期轉(zhuǎn)移支付過程中，保證各轄區(qū)能提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)成為直接目標(biāo)之一。通過中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，使那些貧困轄區(qū)有能力完成最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)：一般行政管理、基礎(chǔ)教育、基本衛(wèi)生保健和社會(huì)安全網(wǎng)（最低收入水平）等等成為政府轉(zhuǎn)移支付的直接橫向目標(biāo)。

　　3.加大對西部大開發(fā)的轉(zhuǎn)移支付力度，為西部大開發(fā)和長遠(yuǎn)發(fā)展創(chuàng)造條件。在西部大開發(fā)的前期，政府轉(zhuǎn)移支付的主要任務(wù)是，通過轉(zhuǎn)移支付制度，使西部地區(qū)公民能夠享受到與其他地區(qū)大致相同的公共服務(wù)，消除在教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、公共設(shè)施方面與發(fā)達(dá)地區(qū)的巨大差距，為平等參與市場競爭創(chuàng)造條件：優(yōu)化公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)，在諸多公共產(chǎn)品供給中，在西部開發(fā)的前期需要優(yōu)先保證科教興國、基礎(chǔ)設(shè)施及生態(tài)環(huán)境方面的公共需要，特別是教育和科技進(jìn)步方面的需要，為西部開發(fā)和長遠(yuǎn)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　4.支持東部發(fā)達(dá)地區(qū)科技創(chuàng)新。政府轉(zhuǎn)移支付應(yīng)支持東部地區(qū)優(yōu)先發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，支持東部地區(qū)發(fā)展高附加值工業(yè)，向中西部轉(zhuǎn)移本地區(qū)沒有優(yōu)勢的能源、原材料、運(yùn)輸?shù)犬a(chǎn)業(yè)；支持東部地區(qū)積極參與國際分工與合作，提高國際市場競爭力。

　　S.強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控能力，轉(zhuǎn)移支付必須為中央政府穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、公平分配、矯正外溢提供財(cái)力保證。中央政府作為宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職責(zé)的唯一合適的承擔(dān)者，對下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)具有宏觀經(jīng)濟(jì)的考慮：中央對地方的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)能夠在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期增加以鼓勵(lì)地方支出，在經(jīng)濟(jì)高漲時(shí)期減少以限制地方支出。中央對包括轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的公共支出決策應(yīng)有'相機(jī)抉擇'的一定靈活性，在轉(zhuǎn)移支付的總量、結(jié)構(gòu)及時(shí)間安排上作靈活調(diào)節(jié)。中央政府通過轉(zhuǎn)移支付宏觀調(diào)節(jié)的另一個(gè)重要方面是矯正外溢性，這在現(xiàn)階段存在區(qū)域間惡性竟?fàn)幍那闆r下，尤其重要。另外，對中央出于宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和社會(huì)公平考慮做出的收入分配政策調(diào)整給予支持也是轉(zhuǎn)移支付追求的目標(biāo)。

　　思路二：根據(jù)我國目前的實(shí)際情況，進(jìn)一步完善現(xiàn)行政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，可以從以下幾方面入手：

　　1.明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)�？茖W(xué)確定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)是規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的根本依據(jù)。目前，我國轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)應(yīng)定位于確保全國各地都能提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)，重點(diǎn)用于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和能源、交通、通訊、環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)以及教育科技、醫(yī)療保健、就業(yè)培訓(xùn)等公益事業(yè)和社會(huì)保障事業(yè)。

　　2.改革現(xiàn)有的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式，實(shí)行以縱向?yàn)橹鳌�橫向?yàn)檩o、縱橫交錯(cuò)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式。通過縱向轉(zhuǎn)移支付可以強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控能力。通過橫向轉(zhuǎn)移支付不僅可以減輕中央財(cái)政的壓力，而且可以均衡地方公共服務(wù)能力。

　　3.以'因素法'取代傳統(tǒng)的'基數(shù)法'，統(tǒng)一和規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)。因素法的基本原理是：選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數(shù)量、城市化程度、人均GDP，人口密集等來確定各地的轉(zhuǎn)移支付額。

　　4.建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付評價(jià)、監(jiān)督和考核機(jī)制。一方面，設(shè)計(jì)一套科學(xué)合理的效益評價(jià)與考核指標(biāo)，據(jù)此對 轉(zhuǎn)移支付資金的使用和效益情況進(jìn)行評價(jià)和考核；另一方面，建立一套行之有效的監(jiān)督制約體系，對財(cái)政轉(zhuǎn)移支 付資金的分配程序、使用過程、經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行跟蹤反饋，確保資金使用效益的最大化。

　　5.加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的法制建設(shè)。盡快修訂《中華人民共和國預(yù)算法》，在《預(yù)算法》中增加有關(guān)財(cái)政 轉(zhuǎn)移支付的條款，賦予財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相應(yīng)的法律地位，增強(qiáng)人們對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重視程度。

　　思路三：完善我國轉(zhuǎn)移支付法律制度的建議

　　1、進(jìn)一步明確劃分各級(jí)政府之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)。應(yīng)該以法律形式合理界定中央政府和地方政府的事權(quán)范圍。 市場經(jīng)濟(jì)體制卜，中央政府的事權(quán)方向主要是維護(hù)國家政權(quán)穩(wěn)定和履行中央政府職責(zé)，基礎(chǔ)設(shè)施和一般性社會(huì)公 共服務(wù)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，實(shí)施宏觀調(diào)控以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出等；地方政 府的事權(quán)主要是履行地方政府職能和發(fā)展地區(qū)教育、文化事業(yè)、社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展以及其他不屬于中央政府管理體制的事權(quán)。應(yīng)根據(jù)這一原則，重新調(diào)整中央和地方政府的支出結(jié)構(gòu)，對原由中央政府委托地方政府代管的事權(quán)支出上劃中央本級(jí)支出；對應(yīng)由地方政府支出事權(quán)，中央政府不再安排專項(xiàng)撥款，為建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)造條件。對于財(cái)權(quán)的劃分，要兼顧效率和公平原則。即凡是對流動(dòng)性生產(chǎn)要素所課征的稅、適用累進(jìn)稅率的、具有再分配功能和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定功能的稅收歸入中央稅；屬于地方稅的則是一些對不流動(dòng)的生產(chǎn)要素所征收的稅和在經(jīng)濟(jì)循環(huán)中比較穩(wěn)定的稅收；受益稅和使用費(fèi)則可根據(jù)受益范圍分屬于各級(jí)政府。在此基礎(chǔ)上建立和完善我國的政府間轉(zhuǎn)移支付制度。

　　2、簡化我國轉(zhuǎn)移支付種類，實(shí)行規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付形式。首先，解決辦法是分類處理，將具有一般目的轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的資金納入過渡期轉(zhuǎn)移支付，以確保資金的公平合理分配。對具有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的資金，應(yīng)納入專項(xiàng)撥款的范圍，根據(jù)成本補(bǔ)償或其他原則，針對特殊政策目標(biāo)進(jìn)行分配。同樣，決算補(bǔ)助也要根據(jù)情況，能進(jìn)體制基數(shù)的進(jìn)基數(shù)，對其中具有財(cái)力補(bǔ)助性質(zhì)的資金要納入過渡期轉(zhuǎn)移支付中。其次，應(yīng)根據(jù)我國的情況，確定合理的轉(zhuǎn)移支付形式。轉(zhuǎn)移支付形式的選擇主要依據(jù)兩條原則：一是在近期如何有利于新舊體制的銜接；二是我國現(xiàn)階段的實(shí)際情況。建議，我國的轉(zhuǎn)移支付可分為如下四種類型：（1）稅收返還。為了保持制度的延續(xù)性和穩(wěn)定性，不對地方財(cái)政情況造成劇烈的沖擊，從目前的情況看，還必須在一定時(shí)期內(nèi)保留稅收返還這種形式，等它的比重逐漸下降到一定程度時(shí)，再予以取消。（2）一般性的轉(zhuǎn)移支付或稱均等化撥款。在分配方法上，采用因素法，根據(jù)各地的客觀差異，確定不同的參數(shù)變量，再按照有關(guān)法定公式對各地區(qū)的補(bǔ)助額進(jìn)行測算。在擴(kuò)大'過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法'規(guī)模，逐漸完善計(jì)算方法的基礎(chǔ)上，以之為主體形成我國的均等化撥款。（3）專項(xiàng)撥款。應(yīng)該大力規(guī)�，F(xiàn)有的專項(xiàng)撥款，使之成為國家在環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等各個(gè)方面對地方政府加以引導(dǎo)，進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段。 （4）分類撥款。建議設(shè)立分類撥款來貫徹國家的宏觀產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，主要是對地方的農(nóng)業(yè)開發(fā)、交通運(yùn)輸、通信、能源、原材料和教育、科技等方面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)事業(yè)特定項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)助。

　　3、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)。建議按照'新舊交替，以小吃大'的思路，對現(xiàn)行的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付均要進(jìn)行大幅度的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，逐步擴(kuò)大均等化轉(zhuǎn)移支付和與特定政策目標(biāo)相聯(lián)系的專項(xiàng)撥款的規(guī)模，消解非規(guī)范化的稅收返還等補(bǔ)助形式。改革稅收返還辦法可以采取這樣的思路：把稅收返還的一定百分比作為過渡期轉(zhuǎn)移支付的主要資金來源，這個(gè)比率，開始幾年可以設(shè)計(jì)得低一些，此后逐年遞增，這樣經(jīng)過若干年以后，稅收返還就可以被以現(xiàn)行過渡期轉(zhuǎn)移支付為雛形的均等化轉(zhuǎn)移支付制度最終取代。或者適當(dāng)降低稅收返還的遞增額，加快稅收返還在整個(gè)轉(zhuǎn)移支付中比例的下降，將削減部分的資金用于'過渡期轉(zhuǎn)移支付'，這種方法還可以考慮一下地區(qū)平衡，即對不同地區(qū)分別對待，對發(fā)達(dá)地區(qū)消減的幅度大一點(diǎn)，對其它地區(qū)少消減或維持原辦法。

　　對專項(xiàng)撥款來說，也存在著優(yōu)化結(jié)構(gòu)的問題�？偟膩砜矗�中央承擔(dān)的應(yīng)由地方負(fù)責(zé)的支出，大于地方承擔(dān)的應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的支出，應(yīng)采取措施逐步理順：對屬于中央政府事權(quán)以及中央事權(quán)委托地方承擔(dān)的專項(xiàng)撥款，今后繼續(xù)安排：對屬于中央和地方共同事權(quán)，按照各自負(fù)擔(dān)的比例分別承擔(dān)的專項(xiàng)撥款今后繼續(xù)安排；對屬于地方事權(quán)的，應(yīng)由地方安排支出的項(xiàng)目，中央財(cái)政不再安排專項(xiàng)撥款；對按照政策、制度規(guī)定已補(bǔ)到位或己到原定補(bǔ)助期限的專項(xiàng)撥款，堅(jiān)決取消，不再安排；對一次性的帶照顧性質(zhì)的支出，不利于中央和地方事權(quán)明確劃分的專項(xiàng)撥款，不再安排。對優(yōu)化專項(xiàng)撥款支出結(jié)構(gòu)節(jié)省下來的資金不宜直接歸入'過渡期轉(zhuǎn)移支付'，應(yīng)投入到國家重點(diǎn)支持和必保的項(xiàng)目，建議采取分類撥款的模式使用。

　　思路四：在建立規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度的改進(jìn)和完善中央專項(xiàng)補(bǔ)助制度中，應(yīng)突出'規(guī)范'二字。

　　1、規(guī)范一般轉(zhuǎn)移支付制度與規(guī)范專項(xiàng)補(bǔ)助齊頭并進(jìn)。首先，要清理和壓縮專項(xiàng)補(bǔ)助，使項(xiàng)目的設(shè)置更科學(xué)、合理。該項(xiàng)工作的重點(diǎn)為：規(guī)范政府行為，取消不合理的�？铐�(xiàng)目，如用于支持生產(chǎn)性企業(yè)的科技三項(xiàng)費(fèi)用等；將部分具有財(cái)力補(bǔ)助性質(zhì)、宏觀調(diào)控作用不明顯的專項(xiàng)補(bǔ)助改為一般財(cái)力補(bǔ)助，作為中央對地方一般轉(zhuǎn)移支付時(shí)考慮的調(diào)整因素。專項(xiàng)補(bǔ)助的清理和壓縮，不僅為中央財(cái)政加大一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模提供了財(cái)力支持，同時(shí)也提出了規(guī)范一般轉(zhuǎn)移支付的制度要求。也就是說，專項(xiàng)補(bǔ)助的清理和壓縮，必須同時(shí)廢止維持地方既得利益的、以'基數(shù)法'為依據(jù)的'稅收返還'制度，建立以'因素法'為依據(jù)的轉(zhuǎn)移支付制度。為了保證新增中央財(cái)政收入盡可能用于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，緩解地區(qū)間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不平衡的矛盾，保證地方政府有足夠的財(cái)力提供最基本公共服務(wù)；用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度保證地方基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展；用特殊轉(zhuǎn)移支付制度（專項(xiàng)補(bǔ)助）來實(shí)現(xiàn)中央的特定目標(biāo)，同時(shí)幫助地方實(shí)現(xiàn)特殊支出需要。

　　2、改革專項(xiàng)補(bǔ)助的預(yù)算監(jiān)督管理體制和運(yùn)作方式。'因素法'的轉(zhuǎn)移支付制度具有穩(wěn)定性和規(guī)范性，人為操作的可能性比較小，因此，具有一定隨意性的特殊轉(zhuǎn)移支付制度（專項(xiàng)補(bǔ)助）必然成為財(cái)政管理的重點(diǎn)。首先，建議全國人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)委成立專門的中央補(bǔ)助地方專項(xiàng)資金預(yù)算監(jiān)督委員會(huì)，負(fù)責(zé)審核中央專項(xiàng)補(bǔ)助地方支出的預(yù)算編制、監(jiān)督中央各部門分配下達(dá)專項(xiàng)補(bǔ)助情況和制定相關(guān)專項(xiàng)補(bǔ)助資金的管理辦法，財(cái)政部應(yīng)定期向該委員會(huì)匯報(bào)中央專項(xiàng)補(bǔ)助預(yù)算執(zhí)行情況。同時(shí)，建議修改《預(yù)算法》，將中央補(bǔ)助地方專項(xiàng)資金引起地方財(cái)政收支的變化納入預(yù)算調(diào)整范疇，便于地方人大對地方政府部門分配中央專項(xiàng)資金的過程進(jìn)行監(jiān)督。其次，應(yīng)規(guī)范專項(xiàng)補(bǔ)助的申報(bào)和撥付程序，明確財(cái)政部門和政府其他部門間的職責(zé)。各業(yè)務(wù)部門主要負(fù)責(zé)�？铐�(xiàng)目的立項(xiàng)、論證、中報(bào)、審批、技術(shù)指導(dǎo)、驗(yàn)收等工作，財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金的撥付和管理。在下達(dá)專項(xiàng)時(shí)應(yīng)由財(cái)政部門和業(yè)務(wù)部門聯(lián)合行文，改變業(yè)務(wù)部門既管事又管錢的狀況；資金在與項(xiàng)目單位同級(jí)的財(cái)政列支，明確各級(jí)政府的收支責(zé)任，保證各級(jí)財(cái)政支出數(shù)的完整性和客觀性。其三，增強(qiáng)專項(xiàng)補(bǔ)助的公開性，提高資金分配的透明度，確保各級(jí)政府和人民群眾的知情權(quán)。建立專項(xiàng)補(bǔ)助撥付分配公告制度，財(cái)政部門在下達(dá)指標(biāo)文件時(shí)應(yīng)將�？钤诜峙淝闆r作為附件予以公開，形成多層次的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，杜絕在資金分配過程中的'跑部錢進(jìn)'、拘私舞弊、討價(jià)還價(jià)等現(xiàn)象，減少人情款，確保有限的資金用在最需要的地方。

　　資料來源：

　　1、丁文等《我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度之反思與重構(gòu)》《財(cái)政與稅務(wù)》2005年第4期

　　2、宮曉霞《對我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的若干思考》《山東經(jīng)濟(jì)》2005年第3期

　　3、高萍等《對完善我國轉(zhuǎn)移支付制度的探討》《財(cái)政與發(fā)展》2005年第3期

　　4、吳丹波《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度須完善》《中國稅務(wù)報(bào)》2005年1月12日

　　5、宋超等《我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模問題研究》《地方財(cái)政研究》2005年第1期