財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建立是保證政府職能正常運(yùn)作的需要，也是實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)政能力均等化的需要。目前我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在著一系列問題，需要進(jìn)行改革和完善。

　　一、我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度概述

　　第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付的模式包括：（1）縱向轉(zhuǎn)移支付，即上下級政府間自上而下的縱向財(cái)政平衡模式，也稱'父子資助式'，是中央政府依據(jù)特定的財(cái)政管理體制，把地方政府財(cái)政收入的一部分集中起來，再根據(jù)各地方財(cái)政平衡狀況和中央宏觀調(diào)控目標(biāo)的需要，把集中起來的財(cái)政收入再數(shù)量不等的分配給各地方，以達(dá)到均衡各地財(cái)力的目的。（2）橫向轉(zhuǎn)移支付，即各同級地方政府之間的橫向財(cái)政平衡，也稱'兄弟互助式'.這種模式是同級的各地方政府之間的平行轉(zhuǎn)移，一般是財(cái)力富裕地區(qū)向財(cái)力不足地區(qū)轉(zhuǎn)移。此種模式一般是作為縱向轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充，與縱向轉(zhuǎn)移支付配合使用。（3）縱橫交叉轉(zhuǎn)移支付，即以縱向轉(zhuǎn)移為主，橫向轉(zhuǎn)移為輔，縱橫交叉，相互配合。中央政府的縱向轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于實(shí)現(xiàn)國家的宏觀調(diào)控目標(biāo)，地方政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付主要用于補(bǔ)充經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)力不足。

　　財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可以分為兩種類型：無條件撥款和有條件撥款。無條件撥款也稱一般轉(zhuǎn)移支付，主要是對方的財(cái)力補(bǔ)助，不指定用途，地方可自主安排支出。這主要是解決中央與地方財(cái)力分配縱向不平衡問題，彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口，是促進(jìn)公平、實(shí)現(xiàn)各地區(qū)均衡發(fā)展，縮小差異的主要轉(zhuǎn)移支付形式。有條件撥款也稱專向轉(zhuǎn)移支付，主要服務(wù)于中央的特定政策目標(biāo)，地方政府應(yīng)當(dāng)按照中央政府規(guī)定的用途使用資金，包括中央對地方實(shí)行的工資、社會保障、環(huán)保等方面的轉(zhuǎn)移支付，具有調(diào)整國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資源配置、提高公共福利、補(bǔ)償災(zāi)害損失的作用。

　　第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，目前我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀

　　1.中央對地方的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額己有相當(dāng)規(guī)模。從1994年我國實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制以來，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額逐步增大。1995年中央對地方的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額為2534.06億元，占中央財(cái)政支出的55.9%； 1999年為4086.61億元，占中央財(cái)政支出的49.6%；2000年為4665.31億元，占中央財(cái)政支出的45.8%； 2001年為6001.95億元，占中央財(cái)政支出的51%； 2002年為7351.77億元，占中央財(cái)政支出的52%.中央對地方轉(zhuǎn)移支付力度的增加，保證了地方各級政府正常地履行其職能的需要。

　　2.轉(zhuǎn)移支付形式多樣化。目前我國政府間轉(zhuǎn)移支付的形式主要有：（1）體制補(bǔ)助（或上解）。這是從分稅制財(cái)政管理體制改革以前的分級包干體制中保留下來的，這是一種無條件的轉(zhuǎn)移支付，目的是保證地方政府的財(cái)力，以保證其財(cái)政收支平衡。（2）專項(xiàng)補(bǔ)助。這是中央政府對地方政府的專項(xiàng)撥款，地方政府必須把這部分資金用于中央政府所指定的項(xiàng)目上。（3）結(jié)算補(bǔ)助（或上解）。這是在一個財(cái)政年度終了時(shí)，由于在該財(cái)政年度中，企業(yè)或事業(yè)單位隸屬關(guān)系的變化，以及在預(yù)算執(zhí)行過程中，因新出臺政策措施的影響，需要中央政府給予地方政府的補(bǔ)助。（4）稅收返還。這是在1994年年全國推行分稅制財(cái)政體制后，為了保證地方政府的既得利益，實(shí)行了中央政府對地方政府的稅收返還。這是屬于一種一般性補(bǔ)助，不指定特定用途，主要補(bǔ)充各地財(cái)力的不足。（5）公式化補(bǔ)助。從1995年開始，中央財(cái)政根據(jù)其財(cái)政狀況，每年從中央財(cái)政收入增量中拿出一部分資金，選擇一些對地方收支影響較大的客觀性因素及主觀性因素，采用相對規(guī)范化的計(jì)算方法，實(shí)施對各地的轉(zhuǎn)移支付。

　　3.轉(zhuǎn)移支付額的確定開始走向規(guī)范化。目前我國中央對地方過渡期的轉(zhuǎn)移支付額是由客觀因素轉(zhuǎn)移支付額和政策性轉(zhuǎn)移支付額構(gòu)成的。以上兩種轉(zhuǎn)移支付額都是根據(jù)各地的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支差額以及相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，并采用公式化的方式計(jì)算出來的。雖然這一部分轉(zhuǎn)移支付額占整個轉(zhuǎn)移支付額的比重不大，但為我國實(shí)施比較規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度打下了良好的基礎(chǔ)。

　　二、現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題

　　1.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)的缺陷。首先是現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付方式有六種：即稅收返還、原體制補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助、過渡期轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、各項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助和其他補(bǔ)助。補(bǔ)助種類過多，結(jié)算復(fù)雜，多年沿襲的財(cái)政體制利益交錯，得不到很好的解決。二是原選定的收支測算基礎(chǔ)發(fā)生了重大變化，而'標(biāo)準(zhǔn)支出'測算的因素未作相應(yīng)調(diào)整，轉(zhuǎn)移財(cái)力支出仍按慣性補(bǔ)助下劃。三是標(biāo)準(zhǔn)收入用能力評估代替實(shí)績評估，使收入測算與不同經(jīng)濟(jì)水平地區(qū)的實(shí)際收入水平差距明顯。四是確定各地轉(zhuǎn)移支出的方法單一，不利于解決不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)間的均衡發(fā)展。

　　2.各級政府事權(quán)和財(cái)權(quán)范圍模糊。合理劃分各級政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)是政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行的重要依據(jù)。西方各國都對各級政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)作了明確的法律規(guī)定，各級政府的事權(quán)由法律來界定。而我國1994年分稅制財(cái)政體制改革恰恰是在沒有對政府事權(quán)進(jìn)行明確界定的情況下進(jìn)行的。因此在具體事務(wù)上，中央與地方政府之間、地方各級政府之間經(jīng)常會存在事權(quán)不清、交叉重疊的現(xiàn)象。由于財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，財(cái)政支出責(zé)任不清，上下級政府之間屢屢發(fā)生矛盾。

　　3.轉(zhuǎn)移支付的政策導(dǎo)向不明確，調(diào)節(jié)功能微弱。首先，從無條件轉(zhuǎn)移支付看，中央政府對地方的稅收返還和補(bǔ)助按'基數(shù)法'確定，不僅起不到調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)政經(jīng)濟(jì)能力差距的作用，而且因'基數(shù)'中包含了舊體制的不合理因素，在逐年的滾動過程中，不合理因素還有擴(kuò)大之勢。其次，從專項(xiàng)補(bǔ)助看，有相當(dāng)大部分的補(bǔ)助被用于救災(zāi)等特殊政策目標(biāo)，其在宏觀調(diào)控方面發(fā)揮的作用甚小。再次，對地方政府供應(yīng)公共產(chǎn)品和服務(wù)缺乏激勵機(jī)制，無法有效地促進(jìn)地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)。

　　4.轉(zhuǎn)移支付形式繁多，管理分散。我國轉(zhuǎn)移支付制度種類繁多，補(bǔ)助對象涉及各行業(yè)。掌握和分配這種補(bǔ)助撥款的單位主要是財(cái)政部的各專業(yè)司局，缺乏統(tǒng)一、嚴(yán)密的制度，資金分配的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)尚不夠具體和科學(xué)，造成�？畹姆峙溥^程不透明，資金零星分散，難以發(fā)揮財(cái)政資金的規(guī)模效應(yīng)。這種轉(zhuǎn)移支付制度，不可避免地出2.中央和地方各級政府所承擔(dān)的公共事務(wù)劃分不穩(wěn)定，省以下地方各級政府所承擔(dān)的公共事務(wù)與其財(cái)力不匹配。中、西部地區(qū)和農(nóng)業(yè)為主的縣鄉(xiāng)財(cái)力往往難以滿足其承擔(dān)的公共事務(wù)的需要。

　　3.公共財(cái)政的建立剛剛起步，許多新的財(cái)政管理制度正在建立過程中。龐大的預(yù)算外資金和各種政府基金既沒有全部納入預(yù)算管理，也沒有通過政府會計(jì)制度加以反映、管理和控制。在沒有全面考慮預(yù)算外資金的情況h，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量計(jì)算可能會存在一定的誤差。

　　4.政府間稅權(quán)劃分方面的改革尚沒有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，地方政府的稅收管理權(quán)限過小，不利于地方政府因地制宜地解決收入不足的矛盾。對于是否賦予地方政府的發(fā)債權(quán)存在較大爭議，認(rèn)識不統(tǒng)一。

　　5.統(tǒng)計(jì)和會計(jì)數(shù)據(jù)的不真實(shí)，增加了建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的技術(shù)難題。

　　6.政府間財(cái)政管理體制包括轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)不清晰。包括政府間財(cái)政關(guān)系和轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)和功能是什么？各級政府的事權(quán)劃分，中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的集中度是多少為合適等。如果改革的具體目標(biāo)是模糊的，起碼會帶來三方面的問題：一是政府間財(cái)政制度對各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的促進(jìn)力；二是中央財(cái)政集中財(cái)力的上限不明確，持續(xù)地提高中央財(cái)力，有可能使地方政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任隨著中央集中財(cái)力，逐步地潛移默化地轉(zhuǎn)移給中央政府，這樣既不利于調(diào)動地方政府的理財(cái)積極性，又增加了中央政府的負(fù)擔(dān)；三是由于目標(biāo)的不清晰，在中央與地方的矛盾和摩擦加劇時(shí)，不可避免地會使政府間財(cái)政體制處于不穩(wěn)定狀況。

　　7.轉(zhuǎn)移支付制度的改革缺乏法律的支撐和保證。在1994年頒布的《中華人民共和國預(yù)算法》中，對中央和地方收入體制和范圍劃分做了較為明確和原則的規(guī)定，但是體制具體設(shè)計(jì)的權(quán)力賦予了國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)，其法律效應(yīng)看來也十分有限。而對于支出的體制、范圍以及轉(zhuǎn)移支付制度沒有法律規(guī)定。這反映了當(dāng)時(shí)在中央和地方財(cái)政體制上認(rèn)識的不統(tǒng)一性和制度的不確定性，也使得目前的改革缺乏法律的支撐和保證。