內(nèi)容提要：從當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)分析和配合中央近期的宏觀調(diào)控政策，應(yīng)對(duì)積極財(cái)政政策加以調(diào)整。這不僅有利于鞏固當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好勢(shì)頭，而且對(duì)于把握機(jī)遇促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。在積極財(cái)政政策調(diào)整中要適當(dāng)調(diào)減財(cái)政政策擴(kuò)張力度，改進(jìn)原來(lái)以長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債為主的實(shí)施財(cái)政擴(kuò)張性政策的工具組合，根據(jù)公共財(cái)政要求調(diào)整支出投向和重點(diǎn)。特別是應(yīng)注重結(jié)合財(cái)政政策調(diào)整推進(jìn)財(cái)政改革，完善稅費(fèi)制度構(gòu)建內(nèi)需平穩(wěn)增長(zhǎng)機(jī)制，強(qiáng)化財(cái)政對(duì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的作用，并建全分稅分級(jí)的公共財(cái)政體制，在長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債規(guī)�？s小后，發(fā)展新的財(cái)政支出方式。

　　關(guān)鍵詞：積極財(cái)政政策 調(diào)整 財(cái)政改革

　　一、積極財(cái)政政策與長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債政策調(diào)整的原則與要點(diǎn)

　　我國(guó)實(shí)行的積極財(cái)政政策是相對(duì)1998年以前實(shí)行的適度從緊的財(cái)政政策而言的，主要內(nèi)容或代表性事項(xiàng)是以擴(kuò)大內(nèi)需、經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張為導(dǎo)向，通過(guò)長(zhǎng)期國(guó)債籌資增加財(cái)政支出及調(diào)整稅收政策，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。但從總體上看，積極財(cái)政政策是國(guó)債投資、稅收、收入分配、財(cái)政貼息補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付等多種手段的有機(jī)組合，并不僅限于發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債一種形式，不同年度各種政策手段組合方式和側(cè)重點(diǎn)也有所不同�！�從當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)看，雖然仍需考慮保持宏觀政策一定的穩(wěn)定性和連續(xù)性，但亟有必要配合中央近期采取的金融、投資等方面的宏觀調(diào)控措施，對(duì)積極財(cái)政政策加以調(diào)整。這不僅有利于適應(yīng)反周期操作新階段的新特點(diǎn)、新要求，鞏固我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好勢(shì)頭，而且對(duì)于把握機(jī)遇促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、注重結(jié)構(gòu)優(yōu)化的前提下，應(yīng)適當(dāng)調(diào)減財(cái)政政策的擴(kuò)張力度，改進(jìn)原來(lái)長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債為主的實(shí)施財(cái)政擴(kuò)張性政策的工具組合，根據(jù)公共財(cái)政要求調(diào)整支出投向和重點(diǎn)。

　�。ㄒ唬┓e極財(cái)政政策和長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債的調(diào)整要與建立公共財(cái)政框架相呼應(yīng)，政策重點(diǎn)應(yīng)符合國(guó)家發(fā)展規(guī)劃確立的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)和科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)籌兼顧的要求。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)判斷，經(jīng)濟(jì)內(nèi)在自主增長(zhǎng)能力明顯增強(qiáng)，并已穩(wěn)定在較高水平，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已開(kāi)始進(jìn)入新一輪快速增長(zhǎng)期。財(cái)政政策的擴(kuò)張力度應(yīng)當(dāng)適時(shí)調(diào)減，適當(dāng)控制和減少財(cái)政赤字和國(guó)債規(guī)模。這樣既有利于經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)，規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，保證財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，也為今后的財(cái)政宏觀調(diào)控留有余地。長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債政策調(diào)整必須符合國(guó)家發(fā)展規(guī)劃確立的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，要按照中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆三中全會(huì)公報(bào)的要求，“加強(qiáng)對(duì)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，積極推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)，有效發(fā)揮中部地區(qū)加快改革發(fā)展，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，鼓勵(lì)東部有條件地區(qū)率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化�！辈�按照公共財(cái)政的要求，著力解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的問(wèn)題。財(cái)政資金要加大對(duì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展支持力度，加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，引導(dǎo)和促進(jìn)社會(huì)投資、消費(fèi)增長(zhǎng)，促進(jìn)就業(yè)與再就業(yè)，支持公共衛(wèi)生、公共安全、社會(huì)保障體系的完善。

　　（二）積極財(cái)政政策應(yīng)退出一般競(jìng)爭(zhēng)性、盈利性領(lǐng)域，盡可能發(fā)揮市場(chǎng)在這些領(lǐng)域中配置資源的優(yōu)勢(shì)。首先需要將政府通過(guò)財(cái)政手段的經(jīng)濟(jì)參與，保持在合理的范圍內(nèi)，積極財(cái)政政策應(yīng)退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和贏利領(lǐng)域，注意最大可能地發(fā)揮這些領(lǐng)域中市場(chǎng)配置資源的優(yōu)勢(shì)，更好地實(shí)現(xiàn)政府宏觀調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制的互補(bǔ)和有機(jī)結(jié)合。其次，積極財(cái)政政策應(yīng)該逐步從應(yīng)急性的、以解決短期問(wèn)題為主要目的、較為單一的目標(biāo)選擇中淡出，逐步轉(zhuǎn)向以健全經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長(zhǎng)長(zhǎng)效機(jī)制為主、兼顧解決短期和中長(zhǎng)期發(fā)展的政策方面，著力點(diǎn)應(yīng)進(jìn)一步聚攏在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重大問(wèn)題上。要注重通過(guò)各種政策手段的實(shí)施，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長(zhǎng)，提高微觀主體的自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

　�。ㄈ�）近年長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債資金投入的重心應(yīng)繼續(xù)予以關(guān)注，以保持必要的政策連續(xù)性。長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債應(yīng)繼續(xù)支持社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保重大項(xiàng)目的投入和建設(shè)。要優(yōu)先保證在建項(xiàng)目的收尾，防止出現(xiàn)“半拉子工程”。要嚴(yán)格控制新開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目，堅(jiān)決制止低水平重復(fù)建設(shè)和過(guò)度超前建設(shè)。要擴(kuò)大國(guó)債資金實(shí)行工程招標(biāo)采購(gòu)、集中支付的范圍，提高國(guó)債資金的使用效益，保證工程質(zhì)量。

　　國(guó)債資金規(guī)模壓縮之后，在具體的國(guó)債資金投向上，首先要確保國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目的投入和建設(shè)。國(guó)債投資需支持青藏鐵路、西氣東輸、西電東送、南水北調(diào)以及一批水電樞紐工程進(jìn)入和完成全面建設(shè)。二是改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。國(guó)家應(yīng)增加對(duì)農(nóng)村公共品投資，解決農(nóng)村公共投資、基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足的問(wèn)題以利全面建設(shè)小康社會(huì)。三是積極促進(jìn)特大型骨干企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和技術(shù)改造基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。四是繼續(xù)為加快西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件。在西部開(kāi)發(fā)中，國(guó)債資金的投入重點(diǎn)應(yīng)以基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主，側(cè)重于解決西部開(kāi)發(fā)中面臨的交通、能源、通訊、國(guó)土整治、水利等方面重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資不足的問(wèn)題，優(yōu)化投資硬環(huán)境，扭轉(zhuǎn)與化解區(qū)位劣勢(shì)。五是加快實(shí)施生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

　�。ㄋ模╅L(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債的政策調(diào)整應(yīng)當(dāng)和稅收政策的調(diào)整相互呼應(yīng)，協(xié)同配合。在1999年以后，我國(guó)實(shí)際上已經(jīng)陸續(xù)推出了一些局部減稅的措施，雖然在總體上不把減稅作為重點(diǎn)，但是在結(jié)構(gòu)性的減稅這方面已有一系列具體安排。今后一段時(shí)間，在前面的局部減稅基礎(chǔ)上，也存在尚可用的一些減稅空間，應(yīng)以其與今后必然要大力推進(jìn)的稅制改革相結(jié)合，來(lái)審時(shí)度勢(shì)、水到渠成地發(fā)揮減稅的效應(yīng)。黨的十六屆三中全會(huì)非常明確地提出了稅制改革的一些重大事項(xiàng)，比如增值稅的轉(zhuǎn)型，內(nèi)外資企業(yè)所得稅的并軌，等等。實(shí)際上操作起來(lái)，增值稅的轉(zhuǎn)型等價(jià)于一個(gè)比較普遍的減稅舉措，內(nèi)外資企業(yè)所得稅的并軌按照邏輯來(lái)說(shuō)，也很可能在現(xiàn)在外資比較普遍享受的15%左右的優(yōu)惠稅率和現(xiàn)在內(nèi)資企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的33%的稅率之間，求得一個(gè)可行的、可操作的稅率水平，那么實(shí)際上對(duì)于廣大的內(nèi)資企業(yè)來(lái)說(shuō)，也是一個(gè)減稅的安排。由于近期對(duì)于通貨膨脹壓力和經(jīng)濟(jì)過(guò)熱可能性的關(guān)注，這些措施的出臺(tái)時(shí)機(jī)、力度和操作方案，有必要作審慎斟酌。

　�。ㄎ澹┖侠戆l(fā)揮多種財(cái)政政策手段的有機(jī)組合，培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)自主增長(zhǎng)能力。長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債應(yīng)與其他財(cái)政政策和宏觀政策相結(jié)合，積極促使政府直接投資引導(dǎo)和拉動(dòng)民間投資增長(zhǎng)，并服務(wù)于培養(yǎng)財(cái)源、“做大蛋糕”和配套解決長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性、體制性難題。

　　在新形勢(shì)下，財(cái)政政策要調(diào)整著力點(diǎn)，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。根據(jù)財(cái)政部相關(guān)報(bào)告分析，近年來(lái)，財(cái)政政策擴(kuò)張的力度沒(méi)有增加，實(shí)際上“淡出”早已開(kāi)始：首先，可以從財(cái)政赤字和增發(fā)國(guó)債規(guī)�；�本未變來(lái)看。1999——2001年，中央財(cái)政總赤字（包括利息支出）年均約為2500億元左右（三年分別為：2409.8億、2596.9億、2598.0億），基本赤字（不包括利息支出）年均約為1800億元左右（三年分別為：1791.6億、1866.0億、1797.3億）。其次，財(cái)政部對(duì)央行的凈債權(quán)基本穩(wěn)定略有增加。據(jù)以上兩點(diǎn)判斷，在GDP連續(xù)幾年增幅保持7%以上的情況下，財(cái)政政策的擴(kuò)張力度已是平穩(wěn)的和相對(duì)收斂的。2000-2002三年間長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債籌資規(guī)模在1500億元上面“按兵不動(dòng)”，也可認(rèn)為是“淡出”的先聲。所以，近兩年我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍達(dá)到8%以上，應(yīng)主要得益于經(jīng)濟(jì)自主性增長(zhǎng)，例如：國(guó)債投資較少的房地產(chǎn)行業(yè)近年已成為拉動(dòng)投資增長(zhǎng)的主要力量之一，利用國(guó)債資金較少的東部地區(qū)也是全國(guó)投資增長(zhǎng)的主要區(qū)域。在這種情況下，財(cái)政政策應(yīng)更多地注重如何有效地維護(hù)和改進(jìn)啟動(dòng)企業(yè)、民間投資的良好外部環(huán)境，支持從根本上建立經(jīng)濟(jì)自主增長(zhǎng)的機(jī)制。由于目前財(cái)政投資體制改革沒(méi)有到位，國(guó)債資金的行政配置中，項(xiàng)目審批權(quán)力和責(zé)任不對(duì)稱，難以從制度上很有效地保證投資項(xiàng)目質(zhì)量和資金使用效益，并客觀上助長(zhǎng)了地方政府對(duì)中央財(cái)政的依賴心理和一些部門(mén)“政府萬(wàn)能”思維模式，不利于發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。今后應(yīng)逐步減少政府直接投資規(guī)模，而注重啟動(dòng)民間投資和提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量。財(cái)政政策調(diào)整要與調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、深化體制改革、增加就業(yè)崗位、改善人民生活和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，充分發(fā)揮國(guó)債、稅收政策、收入分配政策、財(cái)政貼息等政策的組合效應(yīng)。

　　簡(jiǎn)而言之，從當(dāng)前看，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，我國(guó)的財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)在總量適當(dāng)收縮的同時(shí)，努力實(shí)現(xiàn)以下四個(gè)方面的調(diào)整。第一，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，改善制度環(huán)境，為市場(chǎng)主體——企業(yè)的發(fā)展和公平競(jìng)爭(zhēng)提供政策平臺(tái)。第二，調(diào)節(jié)收入分配，改善社會(huì)經(jīng)濟(jì)預(yù)期，鼓勵(lì)消費(fèi)。第三，調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系，并為解決“三農(nóng)”問(wèn)題和全面建設(shè)小康社會(huì)逐步創(chuàng)造條件。第四、積極服務(wù)于公共需要和管理創(chuàng)新，做大“蛋糕”發(fā)展經(jīng)濟(jì)，主要從“大環(huán)境”層面發(fā)揮政府特定作用，以豐裕財(cái)源壯大財(cái)政實(shí)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。需要強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前財(cái)政政策的著力點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從財(cái)政直接投資引導(dǎo)投資需求增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變到以綜合性政策手段解決長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性、體制性難題上來(lái)。

　　二、財(cái)政政策調(diào)整中財(cái)政改革的方向與主要內(nèi)容

　�。ㄒ唬┳プ≌�策調(diào)整機(jī)遇，推進(jìn)改革完善稅費(fèi)制度，構(gòu)建內(nèi)需平穩(wěn)增長(zhǎng)機(jī)制

　　我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行已開(kāi)始進(jìn)入新一輪高增長(zhǎng)時(shí)期，民間投資出現(xiàn)了較強(qiáng)的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資比重增長(zhǎng)速度加快，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和新興行業(yè)發(fā)展顯著，經(jīng)濟(jì)自主增長(zhǎng)的能力明顯增強(qiáng)。在國(guó)債政策調(diào)整過(guò)程中，應(yīng)抓住機(jī)遇推進(jìn)財(cái)稅制度和政府的審批制度改革，構(gòu)建鼓勵(lì)民間投資和內(nèi)需平穩(wěn)增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。

　　1.規(guī)范政府收入。

　　一是從清理整頓現(xiàn)行各種收費(fèi)項(xiàng)目入手，結(jié)合政府機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)，將那些明顯不合理的收費(fèi)取消。二是在優(yōu)化現(xiàn)行稅制的大原則下，覆蓋和替代原來(lái)具有合理性的政府與部分收費(fèi)的很大部分，從而以正稅形式籌集吸納必要的資金用于公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社區(qū)建設(shè)等。三是要通過(guò)稅收制度的完善、預(yù)算外資金管理改革、國(guó)庫(kù)集中收付改革以及強(qiáng)化稅收怔管等，將所有政府收入納入財(cái)政預(yù)算的控制范圍，重點(diǎn)解決財(cái)政收入體外循環(huán)和流失浪費(fèi)問(wèn)題。

　　2.調(diào)節(jié)稅制結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)稅收的“內(nèi)在穩(wěn)定器”功能。

　　在我國(guó)現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)中，流轉(zhuǎn)稅居于絕對(duì)主導(dǎo)地位，以增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅、關(guān)稅為主體的流轉(zhuǎn)稅收入占全部稅收收入的70%左右，而所得稅僅占20%左右。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度的加深，以及全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，過(guò)分依賴流轉(zhuǎn)稅的政府收入結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的消極作用已不容忽視：一是按比例稅率全額征收的流轉(zhuǎn)稅缺乏必要的收入彈性；二是過(guò)重的流轉(zhuǎn)稅在出口退稅制度下易對(duì)財(cái)政產(chǎn)生過(guò)大壓力；三是整體稅制對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的“內(nèi)在穩(wěn)定器”功能受到較大限制。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的進(jìn)一步提升，居民收入水平和人均GDP的提高，所得稅尤其是個(gè)人所得稅的發(fā)展將有廣闊的空間。因此，改善現(xiàn)行稅收結(jié)構(gòu)，適當(dāng)加大所得稅、財(cái)產(chǎn)稅的比重，尤其是加大個(gè)人所得稅的比重，構(gòu)建以流轉(zhuǎn)稅和所得稅“雙主體”稅種的稅制模式，具有十分重要的意義。它不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下提高資源配置效率、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的要求，而且也是調(diào)節(jié)收入分配、創(chuàng)建良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的需要。個(gè)人所得稅在加強(qiáng)征管合理調(diào)整起征點(diǎn)等措施之外，還亟需制定由分類征收向綜合與分類結(jié)合征收轉(zhuǎn)變的具體操作方案。

　　3.鼓勵(lì)民間投資，完善相應(yīng)的稅收制度，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)和可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境

　　——統(tǒng)一各類企業(yè)稅收制度和優(yōu)惠減免規(guī)定。應(yīng)按照世貿(mào)組織規(guī)則及對(duì)現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行清理規(guī)范，不再區(qū)分企業(yè)的所有制形式而實(shí)行統(tǒng)一的稅收政策。近期可考慮出臺(tái)統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅的舉措。

　　——完善增值稅制度，分步實(shí)行向消費(fèi)型增值稅的轉(zhuǎn)型。現(xiàn)行生產(chǎn)型增值稅存在的主要問(wèn)題：一是對(duì)擴(kuò)大投資、設(shè)備更新和技術(shù)進(jìn)步有抑制作用；二是造成基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)稅負(fù)重于其他產(chǎn)業(yè)，不利于相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；三是國(guó)內(nèi)產(chǎn)品稅負(fù)重于外國(guó)產(chǎn)品，不利于內(nèi)外產(chǎn)品平等競(jìng)爭(zhēng)。增值稅由生產(chǎn)型向消費(fèi)型轉(zhuǎn)變，可以進(jìn)一步消除重復(fù)征稅，有利于鼓勵(lì)投資，特別是民間投資，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；有利于生產(chǎn)專業(yè)化的發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)升級(jí)；也有利于提高國(guó)內(nèi)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。但同時(shí)還要看到，在維持現(xiàn)行稅率不變的情況下，改革后，幾乎所有企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)都有不同程度的降低，國(guó)家財(cái)政收入也要相應(yīng)減少。因此，具體方案的制定要考慮使減少的收入控制在財(cái)政承受的范圍內(nèi)，可從東北老工業(yè)基地和新增設(shè)備投資開(kāi)始，分步推行。

　　——改革和完善出口退稅機(jī)制。按照中央業(yè)已確定的基本思路，從體制創(chuàng)新入手，按照“新賬不欠，老賬要還，完善機(jī)制，共同負(fù)擔(dān)，推動(dòng)改革，促進(jìn)發(fā)展”的原則，形成中央、地方、企業(yè)共同負(fù)擔(dān)的出口退稅新機(jī)制。改革的主要內(nèi)容，一是適當(dāng)降低現(xiàn)行出口貨物增值稅的平均退稅率水平。對(duì)出口退稅率進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整：對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)出口產(chǎn)品的退稅率不降或少降，對(duì)一般性出口產(chǎn)品的退稅率適當(dāng)降低，對(duì)國(guó)家限制出口的產(chǎn)品和資源性產(chǎn)品取消或多降退稅率。二是建立新的出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制。將進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅、消費(fèi)稅收入增量首先用于出口退稅，以加大中央財(cái)政對(duì)出口退稅的支持力度；將現(xiàn)行出口退稅全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，改為基數(shù)部分繼續(xù)全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，超過(guò)基數(shù)的增量部分由中央與地方按75：25的比例共同負(fù)擔(dān)。實(shí)行上述措施后，基本上可以保證出口退稅當(dāng)年不再發(fā)生新欠，對(duì)拖欠的出口退稅，由中央財(cái)政貼息的貸款資金逐步歸還。

　　——將環(huán)境稅收納入現(xiàn)行的國(guó)家稅收體系。環(huán)境作為可持續(xù)發(fā)展所必須的一種稀缺資源，具有獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。但市場(chǎng)機(jī)制并不能使從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的企業(yè)和個(gè)人自愿地對(duì)其濫用資源和污染環(huán)境支付相應(yīng)的成本。解決這個(gè)矛盾的最有效的辦法之一，就是采用稅收手段，把企業(yè)和個(gè)人對(duì)環(huán)境的污染計(jì)入成本，使濫用、污染的外部成本內(nèi)在化。環(huán)境稅收在國(guó)際上是一種通行的經(jīng)濟(jì)手段，其目的就是為實(shí)現(xiàn)特定的環(huán)保目標(biāo)，通過(guò)強(qiáng)化納稅人的環(huán)保行為，引導(dǎo)企業(yè)與個(gè)人放棄和收斂破壞環(huán)境的生產(chǎn)活動(dòng)和行為；籌集環(huán)保資金，用于環(huán)境和資源的保護(hù)，以利于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)考慮在現(xiàn)行稅制中，按照“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”的原則，建立獨(dú)立的資源環(huán)境稅稅種，其中既可包括已經(jīng)征收的與環(huán)保有關(guān)的稅費(fèi)，也可以增加新的稅種。

　　4.完善稅制體系強(qiáng)化調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)的功能，正確處理效率與公平的關(guān)系。

　　在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府職責(zé)、政府支出范圍一定的情況下，宏觀稅負(fù)水平應(yīng)體現(xiàn)稅收負(fù)擔(dān)適度原則，并將宏觀稅負(fù)在不同的納稅人、征稅環(huán)節(jié)、課稅對(duì)象之間進(jìn)行合理分?jǐn)�，適當(dāng)調(diào)節(jié)地區(qū)之間、居民個(gè)人之間的收入差距，以兼顧效率與公平。當(dāng)前需要綜合考慮我國(guó)目前加入WTO，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈；西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展；就業(yè)面臨的巨大壓力等因素，適當(dāng)調(diào)整稅負(fù)結(jié)構(gòu)。

　　具體可考慮優(yōu)化個(gè)人所得稅，調(diào)整消費(fèi)稅，建立社會(huì)保障稅，健全地方稅，改革農(nóng)業(yè)稅制等措施，增強(qiáng)稅收調(diào)節(jié)收入再分配的作用。

　　——在停征煙葉之外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和分步停征農(nóng)業(yè)稅、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的情況下，需創(chuàng)造條件逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制一體化。方向是用現(xiàn)代稅收制度覆蓋整個(gè)城鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制的統(tǒng)一。

　　——完善所得稅制度，使所得稅成為稅收收入新的增長(zhǎng)點(diǎn)。在內(nèi)外資企業(yè)所得稅并軌之外，重點(diǎn)是完善個(gè)人所得稅制，建立綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，特別是在制度中落實(shí)防止富裕階層稅源流失的技術(shù)性操作手段。

　　——改進(jìn)消費(fèi)稅。其主要內(nèi)容：一是適當(dāng)擴(kuò)大征收范圍。二是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化情況，對(duì)稅率明顯偏高的部分應(yīng)稅品目適當(dāng)降低稅率水平，對(duì)需要加大調(diào)節(jié)力度的應(yīng)稅品目適當(dāng)提高稅率水平，形成更為合理的稅目覆蓋面、稅率結(jié)構(gòu)和稅負(fù)水平。

　　——積極研討社會(huì)保障稅方案�，F(xiàn)行社會(huì)保障存在制度不健全，管理不規(guī)范的種種問(wèn)題，包括社會(huì)保障收費(fèi)制度效率低成本高，越來(lái)越難以滿足社會(huì)保障對(duì)資金的需求，大量單位和個(gè)人欠繳社會(huì)保障費(fèi)，威脅社會(huì)保障制度的可持續(xù)性。因此，國(guó)家應(yīng)結(jié)合提高社會(huì)保障資金“統(tǒng)籌”級(jí)次，盡早開(kāi)征社會(huì)保障稅，即將社會(huì)保障“費(fèi)”改為“稅”，以稅的形式強(qiáng)化社會(huì)保障基金的收繳，保障和配合社保統(tǒng)籌級(jí)次的順利提升和功能的增強(qiáng)。

　　總之，通過(guò)稅制改革的深化，應(yīng)逐步完善以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體、以財(cái)產(chǎn)稅及其它稅種為補(bǔ)充、對(duì)市場(chǎng)變化反映靈敏、對(duì)要素市場(chǎng)具有寬履蓋面的現(xiàn)代復(fù)合稅制體系，并按照公平、有序的原則，清理和規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，充分發(fā)揮稅收制度與政策在維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、內(nèi)需增長(zhǎng)和支持體制創(chuàng)新、促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及調(diào)節(jié)收入分配方面的積極作用。

　　5.建立統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系。改革政府對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目的管理制度，確立企業(yè)的投資主體地位，國(guó)家只審批關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全、影響環(huán)境資源和政府限制類投資項(xiàng)目，其他項(xiàng)目由審批制改為備案制，由投資主體自行決策。對(duì)不同所有制性質(zhì)的企業(yè)實(shí)行同等政策待遇，擴(kuò)大非國(guó)有經(jīng)濟(jì)投資主體的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入范圍，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)自主增長(zhǎng)能力。

　�。ǘ�）抓住政策調(diào)整機(jī)遇推進(jìn)改革，強(qiáng)化財(cái)政對(duì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的作用

　　1.優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展。

　　正確的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)政策是國(guó)家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的強(qiáng)大杠桿。建立公共財(cái)政支出體系，是通過(guò)政府理財(cái)與市場(chǎng)的分工與合作，充分發(fā)揮兩種機(jī)制各自的優(yōu)勢(shì)，盡可能提高全社會(huì)資源配置的效率，使政府從競(jìng)爭(zhēng)性投資領(lǐng)域退出，集中力量提供公共產(chǎn)品，更好地滿足全體社會(huì)成員不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要；通過(guò)調(diào)節(jié)地區(qū)間分配格局，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)均衡發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。這正是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的客觀需要。

　　優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的基本思路，是突出公共財(cái)政特征，全面履行政府的各項(xiàng)職能，有進(jìn)有退，有保有壓。一是收縮職能越位的方面，加快事業(yè)單位改革步伐。在區(qū)分事業(yè)單位“公益性”和“經(jīng)營(yíng)性”的前提下，對(duì)經(jīng)營(yíng)性的事業(yè)單位，一定要推向市場(chǎng)，停止財(cái)政供給；對(duì)具有經(jīng)營(yíng)性、公益性雙重性質(zhì)事業(yè)單位，考慮其收入條件和能力，逐步減撥部分事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)；對(duì)公益性事業(yè)支出，要加大支持力度。二是加大對(duì)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的保障力度。一方面，保證機(jī)關(guān)工作人員工資的按時(shí)足額發(fā)放，杜絕拖欠現(xiàn)象，在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)建立高效的三級(jí)實(shí)體政府（中央、省、市縣）和兩級(jí)派出機(jī)構(gòu)（地區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的方向上和嚴(yán)格控制人員編制的基礎(chǔ)上，逐步提高公務(wù)員的工資水平。另一方面，要控制公用經(jīng)費(fèi)中的浪費(fèi)現(xiàn)象，繼續(xù)探索推進(jìn)會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)和公車(chē)費(fèi)等重要支出項(xiàng)目管理的改革。三是保障重點(diǎn)支出的資金需要。財(cái)政投資應(yīng)以公益性和基礎(chǔ)性投資項(xiàng)目為重點(diǎn)，將財(cái)政資金用于滿足社會(huì)公共需要，努力保障科技教育、社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)保、公共衛(wèi)生等重點(diǎn)領(lǐng)域和項(xiàng)目支出的需要。

　　2.建立公共財(cái)政支出管理體系。

　　按照公共財(cái)政框架要求，財(cái)政支出管理制度必須實(shí)施一系列制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新。財(cái)政始終存在著聚財(cái)?shù)挠邢扌耘c用財(cái)?shù)臒o(wú)限性的矛盾，傳統(tǒng)預(yù)算管理方式其指導(dǎo)思想、編制方法的陳舊，更造成有限財(cái)力資源的不合理分布。目前財(cái)政支出面臨巨大的壓力，而同時(shí)支出中又存在著“越位”現(xiàn)象和資金浪費(fèi)。要切實(shí)改變這種狀況，出路在于實(shí)行公共財(cái)政框架下的預(yù)算改革，推進(jìn)依法理財(cái)、規(guī)范理財(cái)、科學(xué)理財(cái)，克服隨意性，規(guī)范政府、財(cái)政、部門(mén)的行為，使財(cái)政資金的分配和使用做到透明、公正、高效，避免財(cái)政資源的浪費(fèi)。改革的基本原則：一是體現(xiàn)政府職能的原則，正確界定支出預(yù)算的范圍，并根據(jù)政府的職能合理安排財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。二是依法理財(cái)?shù)脑瓌t。依法理財(cái)是依法治國(guó)、依法行政的重要內(nèi)容，所有預(yù)算環(huán)節(jié)都必須依法行事。三是公平與效率的原則。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的預(yù)算編制體系的核心原則就是統(tǒng)籌公平與效率。

　　具體而言，要繼續(xù)推進(jìn)和深化部門(mén)預(yù)算、“收支兩條線”管理、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)等支出管理制度改革。部門(mén)預(yù)算是以現(xiàn)代支出管理為主線建立公開(kāi)、透明、規(guī)范、科學(xué)并具強(qiáng)約束力的預(yù)算制度。政府預(yù)算效率包括兩個(gè)層面：一是財(cái)政資源的配置效率；二是財(cái)政資金的使用效率。深化部門(mén)預(yù)算、“收支兩條線”管理、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)等支出管理制度改革，才能從兩個(gè)層面相互呼應(yīng)，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的公平分配和高效配置。建立和健全績(jī)效考評(píng)制度，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程和完成結(jié)果實(shí)行全面的追蹤問(wèn)效，是不斷提高預(yù)算資金使用效益的必由之路。強(qiáng)化部門(mén)預(yù)算資金使用過(guò)程的監(jiān)督和使用效益的考核分析，是促使預(yù)算的資金安排由“重分配，輕管理”向“重分配，也重管理”轉(zhuǎn)變的制度保證。

　　當(dāng)前繼續(xù)深化部門(mén)預(yù)算改革的主要任務(wù)是：建立科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額；建立起完整的專項(xiàng)資金項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制；逐步實(shí)施中央部門(mén)預(yù)算的系統(tǒng)化，擴(kuò)大地方部門(mén)預(yù)算改革。

　　第一，基本支出預(yù)算規(guī)范化。

　　在部門(mén)預(yù)算中，公共支出可分解為“基本支出預(yù)算”和“項(xiàng)目支出預(yù)算”兩部分�；�本支出預(yù)算是部門(mén)行政事業(yè)單位為保障其機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)而編制的年度基本支出計(jì)劃，內(nèi)容包括人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)兩部分。其核心問(wèn)題是定員定額的制定，尤其是定額的制定要體現(xiàn)透明、公正、分類核定和量力而行的原則。在目前尚未健全科學(xué)的預(yù)算定額體系的條件下，一是定員定額范圍太窄，僅限于行政性經(jīng)費(fèi)，應(yīng)逐步拓寬至涵蓋全部經(jīng)費(fèi)；二是定額項(xiàng)目欠細(xì)，目前只是支出“目”級(jí)科目的簡(jiǎn)單分類歸并，今后應(yīng)細(xì)化到每一個(gè)“目”級(jí)科目；三是定額標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)停留于對(duì)實(shí)際預(yù)算撥款的簡(jiǎn)單平均，不能反映出各部門(mén)客觀需要和實(shí)際消耗的真實(shí)水平，難以擺脫傳統(tǒng)預(yù)算編制“基數(shù)加增長(zhǎng)”的方法，缺乏科學(xué)合理性，部門(mén)之間難以公平、公正。因此，現(xiàn)階段定額標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)既要考慮單位對(duì)資金的客觀需要和財(cái)力可能，又要兼顧單位的實(shí)際支出和目標(biāo)任務(wù)的調(diào)整，在今后發(fā)展完善的過(guò)程中，逐步增強(qiáng)其客觀性和嚴(yán)密性。

　　第二，項(xiàng)目支出預(yù)算科學(xué)化。

　　項(xiàng)目支出預(yù)算是部門(mén)行政事業(yè)單位為完成其特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出預(yù)算之外編制的年度項(xiàng)目支出計(jì)劃。包括基本建設(shè)類項(xiàng)目、行政事業(yè)類項(xiàng)目和其他類項(xiàng)目。在目前的編制過(guò)程中，“項(xiàng)目”缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)，基本支出和項(xiàng)目支出相互混淆，項(xiàng)目支出管理辦法及操作程序不夠科學(xué)，對(duì)項(xiàng)目庫(kù)的管理過(guò)粗。今后為建立科學(xué)的項(xiàng)目支出預(yù)算，一是要對(duì)現(xiàn)行的項(xiàng)目支出分類辦法進(jìn)一步細(xì)化，量化“項(xiàng)目”審核標(biāo)準(zhǔn)，完善項(xiàng)目庫(kù)管理辦法；二是將基本建設(shè)支出、企業(yè)挖潛改造資金和科技三項(xiàng)費(fèi)用等財(cái)政資金安排的項(xiàng)目，逐步真正納入“項(xiàng)目支出預(yù)算”范圍；三是建立和發(fā)展、完善項(xiàng)目支出預(yù)算的績(jī)效考評(píng)制度，為逐步建立政府績(jī)效預(yù)算打下基礎(chǔ)。

　　第三，推進(jìn)政府收支分類與預(yù)算科目改革，在部門(mén)預(yù)算基礎(chǔ)上生成按不同分類的預(yù)算數(shù)據(jù)。

　　其目標(biāo)模式是，政府收支分類體系應(yīng)由部門(mén)分類、功能分類、經(jīng)濟(jì)分類三部分構(gòu)成。部門(mén)分類是指按政府機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和預(yù)算管理級(jí)次對(duì)支出進(jìn)行分類，明確資金管理責(zé)任者；功能分類是根據(jù)政府職能對(duì)支出進(jìn)行分類，體現(xiàn)政府一定時(shí)期內(nèi)的方針政策、支出結(jié)構(gòu)和資金使用方向，反映政府支出的功能；經(jīng)濟(jì)分類是按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)設(shè)置政府支出的分類，將支出充分細(xì)化，反映支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。在此模式下，預(yù)算編制分為四個(gè)層次：一是分部門(mén)；二是在部門(mén)下按功能分類、款、項(xiàng)；三是在功能分類的項(xiàng)級(jí)科目下具體設(shè)置活動(dòng)和項(xiàng)目；四是在活動(dòng)和項(xiàng)目下進(jìn)一步按經(jīng)濟(jì)分類科目細(xì)編。預(yù)算的編制及匯總應(yīng)采用統(tǒng)一的代碼體系，通過(guò)計(jì)算機(jī)處理能基于部門(mén)預(yù)算自動(dòng)生成按功能、按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)等不同分類方法顯示的預(yù)算數(shù)據(jù)，使財(cái)政預(yù)算便于進(jìn)行有關(guān)信息的報(bào)告與披露，方便對(duì)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的分析并對(duì)政府決策提供更清晰的多角度參考依據(jù)。這樣的分類和預(yù)算科目應(yīng)該具有較強(qiáng)的可操作性，顯著提高財(cái)政信息的透明度和可用度。

　　第四，完善國(guó)庫(kù)集中收付制度，推進(jìn)政府采購(gòu)制度改革。

　　提高財(cái)政資金的使用效率，還必須在預(yù)算執(zhí)行的環(huán)節(jié)和流程中體現(xiàn)預(yù)算的約束，保證預(yù)算不變形走樣，因此在部門(mén)預(yù)算的改革中，需要與財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)制度改革相結(jié)合。財(cái)政集中收付是部門(mén)預(yù)算能夠有效實(shí)施的配套措施，在各部門(mén)建立國(guó)庫(kù)統(tǒng)一賬戶，將財(cái)政性資金的收入和支出全部反映一個(gè)賬戶中，進(jìn)而包括在統(tǒng)一的預(yù)算中�，F(xiàn)階段可以分幾步走：首先，將行政機(jī)構(gòu)的全部財(cái)政性資金（財(cái)政撥款和各項(xiàng)收費(fèi)、基金）納入預(yù)算管理；第二步，將所有政府部門(mén)（包括事業(yè)單位）的全部財(cái)政性收入和支出納入預(yù)算管理；第三步，爭(zhēng)取將所有國(guó)有部門(mén)的資金（包括經(jīng)營(yíng)型資產(chǎn)）往來(lái)全部納入預(yù)算管理。財(cái)政集中支付制度也是實(shí)行政府采購(gòu)制度改革的配套安排。對(duì)政府大宗采購(gòu)事項(xiàng)采取公開(kāi)招投標(biāo)方式，可以使政府采購(gòu)行為得到與市場(chǎng)機(jī)制兼容的約束和優(yōu)化，改變以往采購(gòu)活動(dòng)的分散、自由狀態(tài)，提高資金使用效率，抑止腐敗行為和提高調(diào)控水平。中標(biāo)者產(chǎn)生后，可將政府的錢(qián)從國(guó)庫(kù)財(cái)政賬戶直接撥付到商品和服務(wù)供應(yīng)者的戶頭上，這是保障預(yù)算執(zhí)行、提高財(cái)政資金效益以及從源頭上防治腐敗的重要措施。

　　3.大力推進(jìn)財(cái)政資金使用績(jī)效評(píng)估工作，逐步建立一套科學(xué)有效的評(píng)價(jià)體系和機(jī)制。

　　建立和健全績(jī)效考評(píng)制度，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程和完成結(jié)果實(shí)行全面的追蹤問(wèn)效，是不斷提高預(yù)算資金使用效益的必由之路。在項(xiàng)目申報(bào)階段，要對(duì)其進(jìn)行可行性研究論證，做事前的考評(píng)，以保障項(xiàng)目確實(shí)可行；在項(xiàng)目執(zhí)行階段，要建立嚴(yán)格的內(nèi)部審核制度和重大項(xiàng)目建設(shè)成果報(bào)告制度，以對(duì)項(xiàng)目進(jìn)程和資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)階段性成果進(jìn)行事中的考核評(píng)價(jià)，要及時(shí)組織驗(yàn)收和總結(jié)，做事后考評(píng)，并匯總存檔，建立項(xiàng)目庫(kù)，以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、舉一反三。強(qiáng)化部門(mén)預(yù)算資金使用過(guò)程的監(jiān)督和使用效益的考核分析，是促使預(yù)算的資金安排由“重分配，輕管理”向“重分配，也重管理”轉(zhuǎn)變的制度保證。

　　4.建立高效有序的財(cái)政資金運(yùn)行監(jiān)督體系。

　　財(cái)政監(jiān)督是以財(cái)政資金運(yùn)行為中心的監(jiān)督，其目的就是實(shí)現(xiàn)依法行政、依法理財(cái)，保障法律、法規(guī)、政策、預(yù)算的實(shí)施，提高財(cái)政資金的使用效率。要建立一套有效的財(cái)政監(jiān)督體系，對(duì)財(cái)政運(yùn)行的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。一是對(duì)公共收入的監(jiān)督，包括對(duì)稅收收入的監(jiān)督、對(duì)各種公共收費(fèi)、預(yù)算外收入、債務(wù)收入以及其他收入的監(jiān)督；二是公共預(yù)算過(guò)程及執(zhí)行情況的監(jiān)督，包括對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整的監(jiān)督和對(duì)決算的監(jiān)督；三是對(duì)公共資產(chǎn)管理的監(jiān)督。今后幾年要應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，以“金財(cái)工程”為技術(shù)支撐，建立分級(jí)財(cái)政收支情況的互連網(wǎng)系統(tǒng)，這樣的系統(tǒng)，將可以詳細(xì)記錄和反映每一個(gè)預(yù)算單位、每一筆收支的來(lái)龍去脈，反映任意時(shí)點(diǎn)的財(cái)政收支狀況，做到隨時(shí)可以對(duì)被監(jiān)管單位的財(cái)經(jīng)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、監(jiān)督，以利及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題糾正。

　　（三）抓住政策調(diào)整機(jī)遇推進(jìn)改革，健全與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制配套的分稅分級(jí)公共財(cái)政框架

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系初步建立的條件下，有必要重點(diǎn)考慮推進(jìn)實(shí)質(zhì)意義的分稅分級(jí)的公共財(cái)政體制建設(shè)。這項(xiàng)改革的成功與否，不僅取決于現(xiàn)已形成的中央與省財(cái)政分配關(guān)系的進(jìn)一步調(diào)整和規(guī)范，更取決于省以下地方財(cái)政能否順利深化和逐步推進(jìn)改革。我國(guó)地方財(cái)政體制改革的大思路，應(yīng)是從1994年財(cái)稅配套改革的基本制度成果出發(fā)，按照建立公共財(cái)政框架的方向，在適度簡(jiǎn)化政府層級(jí)的前提下，按照“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”的原則構(gòu)造完整的分級(jí)財(cái)政，同時(shí)改進(jìn)和完善中央自上而下的財(cái)力轉(zhuǎn)移支付制度。在減少政府層級(jí)方面，可考慮逐步把鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)變?yōu)榭h政府的派出機(jī)構(gòu)和使市與縣在財(cái)政體制上同級(jí)，進(jìn)而可以實(shí)質(zhì)性地建立三級(jí)分稅制和分級(jí)財(cái)政，把政府的職能到位、效率提高、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和作風(fēng)轉(zhuǎn)變結(jié)合起來(lái)，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求有效地規(guī)范和完善公共財(cái)政收入制度和公共財(cái)政支出管理體系。

　　三、長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債規(guī)�？s小后，應(yīng)按照公共財(cái)政要求發(fā)展新的財(cái)政支出方式

　　應(yīng)該看到，我國(guó)還處在社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)實(shí)力并不十分雄厚，面對(duì)大量的支出需要國(guó)家財(cái)力十分有限。財(cái)政預(yù)算收入占GDP的比重雖回升到18%，仍遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家40%和發(fā)展中國(guó)家的25%左右的水平。從宏觀經(jīng)濟(jì)整體看，財(cái)政承擔(dān)的職責(zé)十分艱巨，未來(lái)財(cái)政收支矛盾仍十分突出。在長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債規(guī)�？s小后，如何更有效地使用財(cái)政資金，把錢(qián)用在刀刃上，使有限財(cái)力盡可能起到四兩撥千斤的杠桿作用，這是當(dāng)前迫切需要研究、解決的課題。黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的“決定”中指出“財(cái)政政策要在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和調(diào)節(jié)收入方面發(fā)揮重要功能，完善財(cái)政政策的有效實(shí)施方式�！蔽覀冋J(rèn)為，為放大財(cái)政資金的使用效率，財(cái)政支出方式的創(chuàng)新途徑可以從以下幾方面考慮：

　�。ㄒ唬└倪M(jìn)、完善財(cái)政貼息管理辦法，擴(kuò)大貼息規(guī)模，提高貼息資金的使用效率和資金放大倍數(shù)

　　財(cái)政貼息，即財(cái)政代為支付部分（特殊情況下也可以是全部）貸款利息，而由項(xiàng)目本身負(fù)責(zé)本金和其余利息的償還。從性質(zhì)上說(shuō)，財(cái)政貼息屬于財(cái)政補(bǔ)貼范疇，貼息資金來(lái)自預(yù)算內(nèi)資金。實(shí)踐證明，財(cái)政運(yùn)用貼息方式進(jìn)行政策性融資的效益是十分可觀的：其一，可行性強(qiáng)。它并未對(duì)原已十分緊張的預(yù)算內(nèi)財(cái)力施加更大壓力，只是將原有資金使用方式由直接投入變財(cái)政貼息；其二，時(shí)滯期限短，項(xiàng)目確立后可立刻付諸實(shí)施，對(duì)社會(huì)投資的拉動(dòng)作用近乎立竿見(jiàn)影；其三，杠桿作用明顯。其效用的放大倍數(shù)等于貼息率的倒數(shù)（1/貼息率）。據(jù)估計(jì)，我國(guó)目前約有10余萬(wàn)億元的社會(huì)資金，如何利用財(cái)政資金引導(dǎo)和啟動(dòng)這些資金的投資，需要有效的機(jī)制。應(yīng)當(dāng)積極探索運(yùn)用財(cái)政貼息方式支持政策性融資，引導(dǎo)社會(huì)資金流向國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，變直接投資為間接拉動(dòng)與協(xié)調(diào)引導(dǎo)，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用影響其他投資主體的行為，達(dá)到“四兩撥千斤”的效果。

　　實(shí)施財(cái)政貼息的同時(shí)，需要注意相關(guān)的配套措施。第一，財(cái)政貼息要加強(qiáng)選項(xiàng)、可行性論證和科學(xué)決策，堅(jiān)持政策性與效益性的統(tǒng)一，可考慮將貼息率按項(xiàng)目盈利能力和回收期限的不同加以區(qū)別對(duì)待。第二，建立嚴(yán)密的可行性研究、集體決策制度和內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)審計(jì)，嚴(yán)格抑制與利率雙軌制和政策性金融相關(guān)的尋租現(xiàn)象。第三，在運(yùn)用財(cái)政貼息方式引導(dǎo)社會(huì)資金的過(guò)程中，財(cái)政部門(mén)必須加強(qiáng)與有關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)，形成與發(fā)展改革委員會(huì)、中央銀行和已組建的政策性銀行的密切協(xié)同配合關(guān)系。

　　（二）進(jìn)一步理順財(cái)政與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)等政策性金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系，更積極、合理地發(fā)揮政策性金融體系的作用

　　國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等政策性銀行和政府為主出資建立的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，都是我國(guó)政策性金融體系的組成部分，建立的初衷是與商業(yè)性金融分軌運(yùn)行，發(fā)揮政策性金融獨(dú)特的、不可替代的作用。但其后由于種種原因，財(cái)政與政策性金融機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系并未很好理順，財(cái)政資金對(duì)這些機(jī)構(gòu)持續(xù)、規(guī)范的支持難以形成，這些機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)也往往陷入政策目標(biāo)與資金完整性難以兩全的窘境，今后在調(diào)整完善長(zhǎng)期國(guó)債政策的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合科學(xué)決策機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制和監(jiān)督審計(jì)機(jī)制的構(gòu)建，積極理順財(cái)政與政策性金融機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，使財(cái)政規(guī)范介入的補(bǔ)貼、貼息資金和擴(kuò)股資金支出，通過(guò)政策性金融體系，發(fā)揮強(qiáng)有力的幅射、拉動(dòng)、發(fā)大效應(yīng)，達(dá)到產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策、區(qū)域發(fā)展政策等等所設(shè)計(jì)的傾斜目標(biāo)。

　�。ㄈ�）進(jìn)一步深化和完善政府采購(gòu)制度改革，加強(qiáng)招標(biāo)管理和多樣化采購(gòu)規(guī)范

　　政府采購(gòu)制度本質(zhì)上是以法律形式強(qiáng)制并規(guī)范政府部門(mén)及其所屬事業(yè)的眾多貨物、服務(wù)、和工程的采購(gòu)行為。公開(kāi)、公平、公正，防止腐敗，堵塞漏洞，目的就是提高財(cái)政資金的支出效率。擴(kuò)大政府集中采購(gòu)范圍和規(guī)模，加快政府采購(gòu)的規(guī)范化和制度化建設(shè)，重點(diǎn)是要加強(qiáng)招標(biāo)管理和多樣化采購(gòu)規(guī)范，提高采購(gòu)資金的使用效益，有針對(duì)性地解決目前仍存在的“新瓶裝舊酒”和采購(gòu)辦事效率低下等問(wèn)題。

　　（四）積極開(kāi)拓BOT、TOT等調(diào)動(dòng)民間資金從事公用事業(yè)建設(shè)的新空間

　　長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債規(guī)模適當(dāng)調(diào)減之后，公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)還可更為積極地探索以BOT、TOT等方式調(diào)動(dòng)民間資本和非政府資金，使政府“少花錢(qián)多辦事”，并且在一定條件下“不花錢(qián)也辦事”，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)發(fā)育與政府職能的行使，兼容于新的方式，大大提高政府辦事和組織建設(shè)項(xiàng)目的效能。近年不僅在我國(guó)發(fā)達(dá)區(qū)域，欠發(fā)達(dá)區(qū)域的交通干道、公用基礎(chǔ)設(shè)施等，也出現(xiàn)了一些BOT、TOT項(xiàng)目，值得及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，積極開(kāi)拓這一新空間。

　�。ㄎ澹┙�立和發(fā)展財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)制度，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程和完成結(jié)果實(shí)行全面的追蹤問(wèn)效

　　公共財(cái)政的顯著特點(diǎn)是公共化、法制化、效益化，追求預(yù)算管理的績(jī)效性成為核心問(wèn)題。對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)估和考核應(yīng)著重于兩個(gè)方面，一是要逐步建立公共支出預(yù)算的評(píng)估體系，這個(gè)體系包括一個(gè)連續(xù)的過(guò)程：預(yù)算和支出計(jì)劃——預(yù)算執(zhí)行——績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)一致——執(zhí)行結(jié)果的檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)�？�(jī)效始終貫穿預(yù)算的全過(guò)程。對(duì)于基本支出預(yù)算，要建立一套績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是定性分析和定量分析相結(jié)合的，能夠量化的標(biāo)準(zhǔn)要盡量量化，對(duì)于不能量化的一些標(biāo)準(zhǔn)，可通過(guò)定性指標(biāo)的衡量，提供公共服務(wù)的滿意程度等等。績(jī)效評(píng)估中標(biāo)準(zhǔn)值的制訂非常重要，核心問(wèn)題是要考慮預(yù)算支出所要達(dá)到的基本目標(biāo)和財(cái)力的保障能力。二是要建立公共管理部門(mén)的績(jī)效考核制度。考核內(nèi)容包括：職能任務(wù)的完成情況，部門(mén)預(yù)算管理控制的程度以及對(duì)部門(mén)支出績(jī)效責(zé)任的履行能力等等。對(duì)部門(mén)績(jī)效的考核，既可以提高部門(mén)履行基本職能的責(zé)任心，又促使其積極理財(cái)，提高支出的使用效益。對(duì)公共管理部門(mén)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)——可設(shè)計(jì)一些共同性指標(biāo)，因?yàn)楣�共管理部門(mén)所擔(dān)負(fù)的基本職能具有同一性，也可根據(jù)各公共管理部門(mén)的特點(diǎn)設(shè)置一些特殊性標(biāo)準(zhǔn)，用以對(duì)單個(gè)部門(mén)進(jìn)行考核。績(jī)效考核結(jié)果可以成為下年度部門(mén)和項(xiàng)目滾動(dòng)預(yù)算的依據(jù)。

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