「內(nèi)容提要」非稅收入是政府收入體系的一個有機組成部分。我國非稅收入管理的突出問題是數(shù)額大、征收主體多元化、管理規(guī)范性差，帶來嚴重負面效應。本文在分析上述問題形成原因的基礎上，提出改革和規(guī)范我國非稅收入管理的思路，即對非稅收入的不同種類區(qū)別對待，分流歸位，依法立項，建立和完善規(guī)范化征管體系，并以治本為目的實施財政、行政、法制、投融資等方面的配套改革，文中還就此提出了一系列具體措施建議。

　　「關鍵詞」非稅收入，改革，管理，規(guī)范化

　　非稅收入是政府收入體系的一個組成部分，但其超常規(guī)增長和無序膨脹卻是我國在體制轉(zhuǎn)軌時期出現(xiàn)的一種特殊現(xiàn)象。適應市場經(jīng)濟的要求，加強對非稅收入的規(guī)范化管理，建立合理的非稅收入秩序，是構建公共財政框架的重要內(nèi)容之一，同時也是整頓和規(guī)范財經(jīng)秩序，從源頭上、制度上防治腐敗的重要舉措。

　　一、非稅收入概念的提出

　　非稅收入是政府參與國民收入初次分配和再分配的一種形式，屬于財政資金范疇。廣義地說，非稅收入是指政府通過合法程序獲得的除稅收以外的一切收入，具體來看，主要包括行政事業(yè)性收費、政府性基金、社會保障繳款、財產(chǎn)經(jīng)營收入、出售商品及服務收入、罰款和罰沒收入、贈與收入、特許收入、主管部門集中收入及其它收入等。

　　長期以來，我國一直使用“預算外資金”的概念和口徑。在國家正式文件里，最早出現(xiàn)“非稅收入”一詞是在《財政部、中國人民銀行關于印發(fā)財政國庫管理制度改革試點方案的通知》即財庫[2001]24號文件中。其后，《關于2002年中央和地方預算執(zhí)行情況及2003年中央和地方預算草案的報告》提出要“確實加強各種非稅收入的征收管理”，2003年5月發(fā)布的《財政部、國家發(fā)展和改革委員會、監(jiān)察部、審計署關于加強中央部門和單位行政事業(yè)性收費等收入“收支兩條線”管理的通知》的（財綜[2003]29號）文件中，第一次對 “非稅收入”概念提出了一個較明確的界定：“中央部門和單位按照國家有關規(guī)定收取或取得的行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發(fā)行費、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入等屬于政府非稅收入�！� 這種從“預算外資金”到“非稅收入”的轉(zhuǎn)變，標志著我國在建立公共財政體系、規(guī)范政府收入機制上認識的深化。

　　非稅收入與預算外資金相比，既有區(qū)別又有聯(lián)系。非稅收入是按照收入形式對政府收入進行的分類；預算外資金則是對政府收入按照資金管理方式進行的分類�，F(xiàn)在提非稅收入概念，表明隨著預算管理制度改革（部門預算和綜合預算的實施）和政府收入機制的規(guī)范，可以逐漸淡化預算外資金概念。目前非稅收入的主體還是預算外資金，但有相當一部分非稅收入已經(jīng)被納入預算內(nèi)管理，今后的改革目標是要隨著部門預算和綜合預算的深入推進，將預算外資金全部納入預算管理。

　　二、我國非稅收入的現(xiàn)狀、管理存在的問題及原因分析

　�。ㄒ唬� 基本情況和存在的問題——非稅收入數(shù)額大、征收主體多元化、管理欠規(guī)范

　　建國初期，我國預算外資金主要是為數(shù)較少的稅收附加和零星的收費收入。1953年，預算外資金只有 8.91億元 ，相當于預算內(nèi)收入的 4.2 %.改革開放前的1978年全國預算外資金為347億元，相當于預算內(nèi)收入的 30.6 %；在體制轉(zhuǎn)軌和財政分權改革的過程中，我國預算外資金迅速膨脹，非稅收入在整個政府收入體系中的地位由“拾遺補缺”，演變?yōu)檎紦?jù)“半壁河山”，成為與預算內(nèi)收入、稅收收入并駕齊驅(qū)的財力資源。1992年預算外資金為 3855億元 ，相當于當年預算內(nèi)收入的 97.7% .1993年調(diào)整口徑后，預算外資金收縮到相當于預算內(nèi)1/3左右，但增長仍迅速， 1996年預算外資金決算數(shù)為 3893億元 ，仍相當于財政收入的一半。

　　根據(jù)下表反映的情況，我國非稅收入由1978年的960.09億元增長到2000年的4640.15億元，增長了4.83倍。 由于轉(zhuǎn)軌過程中，還存在大量的既非預算內(nèi)也非預算外的灰色財力（制度外收入），但是考慮到其法律地位的不合理性，此估算結果中并未將其納入“非稅收入”規(guī)模。

　　即使這樣，根據(jù)上表數(shù)據(jù)，我國非稅收入占財政性資金的比重在1985年為42％，1990年達到了50％，世紀之交也在接近40%的水平。

　　我國非稅收入超常規(guī)膨脹的問題，突出表現(xiàn)在地方層次。例如湖南省2002年非稅收入總額達到278億元，相當于同期地方財政收入的1.36倍；而且從增長速度也超過地方財政收入，1998－2001年，該省非稅收入分別較上年增長15.25%、9.22%、13.22%，比同期地方財政收入的增幅分別高出5.33、3.01和6.89個百分點，比同期各項稅收的增幅分別高出10.55、4.76和6.46個百分點。廣東省2002年預算外資金收入達499.42億元 ，比上年增長36.6%，占一般預算收入的41.56%，但考慮到非稅收入的口徑比預算外資金的概念要大，其非稅收入所占的比重要也要超過50%.非稅收入大于稅收的情況，在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)一般要平緩一些，這可能是因為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)政府地方稅源相對充裕，不必像欠發(fā)達地區(qū)的政府那樣，要更大程度上依賴非稅的途徑籌資。

　　地方非稅收入的過度膨脹和無序混亂有其直接的體制背景。收費主體多元化、管理政出多門。現(xiàn)行地方收費主體主要有地方財政部門、交通部門、國土管理部門、工商部門、衛(wèi)生監(jiān)督部門、公安、司法、檢查、城建、環(huán)保、教育等管理部門，每個部門都有收費名目，而且一個部門收取多種費，同時管理上職權分散，亂收費的現(xiàn)象較為嚴重。盡管經(jīng)過多年對收費項目的清理、減并、撤銷，根據(jù)財政部綜合司的有關數(shù)據(jù)，2000年全國性的收費項目仍有200多項，2002年為335項，地方每個省的收費項目平均在100多項目以上，其中仍不乏有不合理和欠規(guī)范的收費項目。此外，更嚴重的是，盡管中央三令五申，向企業(yè)和居民的亂收費、亂罰款和亂攤派仍然屢禁不止，秩序混亂，有的地方和部門的收費罰款甚至沒有基本的標準，由具體執(zhí)行人員掌握，收多收少、收與不收彈性大，隨意性強。再有，盡管有關收費規(guī)定對收入的用途有明確規(guī)定，但由于監(jiān)管上的疏松薄弱，許多費用存在收用不符。

　�。ǘ�） 原因分析

　　體制轉(zhuǎn)軌是我國非稅收入膨脹的大背景。非稅收入（尤其是預算外非稅收入）的產(chǎn)生以是以統(tǒng)收統(tǒng)支財政管理體制的打破為背景，其發(fā)展則以體制轉(zhuǎn)型時期各類經(jīng)濟主體釋放其長期受到抑制的自主性與創(chuàng)造性的強烈需求為依托，其無序膨脹則是以轉(zhuǎn)軌時期監(jiān)督和約束機制薄弱為基本條件。

　　在轉(zhuǎn)軌過程中我國政府收入來源渠道多元化、非稅收入迅速增長的原因相當復雜，其中既有體制性因素，也有非體制性壓力。歸納起來，成因主要有以下幾點：

　　第一，分權式改革連帶出了事權財權化意識，激活了原先受壓抑的局部利益，中央各部門和地方各級政府機構總是試圖通過多渠道籌資來落實自己擴展了的事權。改革過程中自上而下逐步把經(jīng)濟管理權分散給各級政府和主管部門，其目的在于充分調(diào)動地方政府及有關部門促進發(fā)展的積極性并加快實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟結構的升級優(yōu)化。與此同時，政府各部門也強化了自己的事權。中央政府在向地方、部門分散事權的同時，相應大大降低了自己的資金分配能力。一方面，由于預算內(nèi)稱之為收入上解或支出補助的轉(zhuǎn)移支付存在較嚴重的非客觀性而苦樂不均、“鞭打快�！�，因而地方政府就不再把更多的希望寄托在預算內(nèi)資金的轉(zhuǎn)移支付上，而是走“自力更生”的道路，擴張預算外資金和非預算外資金，走非規(guī)范之路來落實資金以履行職能（職能合理與否姑且不論）。另一方面，由于各部門并不愿僅通過政策的制定、調(diào)整權來樹立自己的威望，而是希望利用實實在在的資金分配權來強化自己的地位，因此，各部門的預算外資金和非預算外資金也快速膨脹。事權趨向于演變?yōu)樨敊�，財權反過來又支撐事權擴大。

　　第二，各級政府間彼此戒備，盡可能擴大不納入體制約束的資金。轉(zhuǎn)軌時期，我國先后進行過四次較大的財政體制改革（1980、1985、1988、1994年），每次改革的目的都包括規(guī)范政府間財政資金分配原則并強化各級政府的協(xié)調(diào)。應當看到，改革效應是遞增的，初始目的的實現(xiàn)程度逐步加深，但也必須承認，各級政府間的彼此戒備和算計從未消除。其根源在于，“一級政府、一級事權”規(guī)則的存在勢必促使各級政府維護本級利益并盡可能擴張收入，而已有的制度規(guī)范遠不足以保證上下雙方利益邊界的清晰和穩(wěn)定。在確定政府間財力分配時，決策中往往是上級說了算，下級只能提建議，并沒有實際決策權。這樣，下級政府干脆就把資金劃到預算外乃至制度外。正是因為政府之間的資金分配尚未走入法治化和客觀、公正、合理的道路，各級政府盡可能通過擴張預算外收入和非預算收入來不斷加大自己的可支配財力。當然，這種情況在經(jīng)歷了1994年比較徹底、具有突破性的財稅改革之后，已有所改變。

　　第三，“正稅”的稅源流失較嚴重，導致預算內(nèi)資金增長乏力，迫使各級政府通過非規(guī)范之策籌措預算外、體制外資金。我國的名義稅率始終遠遠高于實際稅率，各種納稅主體都在通過多種辦法規(guī)避稅收，稅收征管機構依法治稅水平和努力程度也低于合理標準，因而偷漏稅和越權、濫行減免稅普遍存在，預算內(nèi)收入難以隨經(jīng)濟發(fā)展同步增長。這也使各部門、地方政府傾向于通過收費和自主政策來籌措所需資金來緩解收支矛盾。

　　第四，政府系統(tǒng)各部門、各權利環(huán)節(jié)在本位利益驅(qū)動下，通過擴張可供他們掌握支配的預算外收入和非預算收入，來尋求其福利最大化。在市場經(jīng)濟大潮沖擊下，政府系統(tǒng)及財政供養(yǎng)的事業(yè)單位幾度出現(xiàn)“創(chuàng)收”高潮，其方式手段五花八門，除創(chuàng)辦出來的經(jīng)濟實體要以種種方式對政府部門的權力環(huán)節(jié)上交部分收入之外（這種情況即使在名義上雙方“脫鉤”之后，仍普遍存在），也包括巧立名目直接收取各種“費”，以“辦公（辦案、辦事等）需要”為名索要錢物，等等。所有這些政府系統(tǒng)創(chuàng)收而來的收入，一部分歸入預算外，另外相當可觀的一部分，曾歸入“制度外”。在非稅收入在部門、單位收支掛鉤的情況下，利益驅(qū)動尤甚。收費資金收支掛鉤大致有兩種形式：一是差額返還。收費單位將收費資金實行專戶儲存之后，財政部門扣除10%一30%的比例，分批返還給收費主體，收得越多，返還的越多；二是全額返還。財政部門根據(jù)收費單位編制用款計劃將專戶儲存的收費資金分批撥付給收費主體。近年在推行“收支兩條線”改革之后，還有不少暗中的“掛鉤”關系。這種收支掛鉤的收費體制，使收費的多少與單位的福利水平、個人收入息息相關，這是收費過多過濫、膨脹不止、企業(yè)和居民不堪重負的重要動因。

　　第五，在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌變型時期市場、技術和體制諸條件發(fā)生較大變化的情況下，必然發(fā)生某些公共產(chǎn)品向“半公共產(chǎn)品”乃至私人產(chǎn)品的轉(zhuǎn)變，使公共產(chǎn)品邊界模糊漂移，進而公共服務與商業(yè)性服務邊界相應模糊漂移，不同性質(zhì)的收費魚龍混雜，于是原本就具有擴張非規(guī)范收入動機的政府部門及權力環(huán)節(jié)，更借勢巧立名目增加收費，擴張這類收入。

　　第六，根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定，行政事業(yè)性收費實行中央和省級兩級管理，按隸屬關系分別由國務院和省級物價、財政部門組織實施。其中項目管理以財政部門為主會同物價部門；征收標準以物價部門為主會同財政部門；涉及到農(nóng)民利益的重點收費項目需報經(jīng)國務院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府同意；政府基金則由財政部門會同有關部門管理。在一些相關文件中還賦予了地方政府審批附加費、建設費的職權。這種相互交叉、多頭控制的運行機制，在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中執(zhí)行起來漏洞很多：一是把收費項目和標準管理分開，收費管理和政府性基金分開，人為地割裂了收費管理的內(nèi)在聯(lián)系；二是行政性收費和事業(yè)性收費按同一原則進行調(diào)控，不利于區(qū)別對待加以合理化；三是管理收費的不同部門，由于所處地位不同，認識和處理問題的出發(fā)點存在差異，加之法律約束乏力，導致一些在中央得不到審批的收費項目就分散到地方審批，在一個部門得不到批準就轉(zhuǎn)移到另一個部門審批，以某種名目得不到批準就換個名目審批，因而成為導致非稅收入無序擴張的一種體制性因素。

　　第七，政出多門競相收費的機制，與行政體制改革的長期滯后有關。政府行使職能上“缺位”與“越位”并存，政府與市場得分工界定模糊不清，各級政府的事權劃而不清，界而不定，政府部門之間職責交叉嚴重。因而在體制轉(zhuǎn)軌和政府職能轉(zhuǎn)換的過程中，每次體制變革都容易衍生出一些靠收費“吃飯”的部門，行政機構陷入精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的惡性循環(huán)之中。預算內(nèi)財力無法滿足政府規(guī)模龐大的日益增長的開支需要，于是非規(guī)范的非稅收入就成了支撐政府運轉(zhuǎn)的一種選擇。

　　第八，國家某些重大基本建設項目預留資金缺口是某些收費和基金等非稅收入項目出臺的重要原因。大規(guī)模的基礎設施和重大工程建設需要巨大的資金投入，政府財力在這種巨大的資金需求面前往往不足，而這些重大的、影響經(jīng)濟社會發(fā)展全局的、戰(zhàn)略性工程的開工建設又時不待我，這種建設資金缺口就往往通過開征新的基金或收費等非稅收入的方式來彌補。例如，為支持三峽工程建設，國務院決定自1992年開始在全國電網(wǎng)就按0.3 分／度的標準征收三峽工程建設基金（扶貧地區(qū)及農(nóng)業(yè)排灌用電除外），1994年起征收標準改為0.4 分／度，1996年起，在原征收基金的基礎上，對三峽工程直接受益地區(qū)及經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，將征收標準提高到0.7 分／度。截止1995年底，三峽建設基金為工程提供的建設資金占整個工程建設資金總需量的一半左右，成為三峽工程建設最主要的資金來源�！澳纤�北調(diào)”工程中，中央財政（包括國債資金）直接投入也只占總投入的20％左右，40％通過銀行貸款籌集，余下的部分則要通過水費加價征收“南水北調(diào)工程基金”來補充 .

　　第九，諸多法律法規(guī)本身所規(guī)定的非稅收入項目過多、過雜。例如我國的《土地管理法》就規(guī)定了土地使用權出讓金、新菜地開發(fā)建設基金、土地補償費、安置補償費、耕地開墾費、土地復墾費等多項收費；《森林法》規(guī)定的有森林生態(tài)效益補償基金、森林植被恢復費等征費項目；《教育法》規(guī)定政府有權征收教育附加費、地方教育附加費、農(nóng)村教育費附加。此外《水法》、《礦產(chǎn)資源法》等諸多法律法規(guī)及其相應的實施條例或辦法，在界定行政管理權時都分別明確了相應的收費或基金開設權，甚至有些由不同法律法規(guī)所規(guī)定的征收項目，由于缺乏充分的協(xié)調(diào)而出現(xiàn)交叉或重復。這種由關于某些特定行業(yè)和專門領域的法律法規(guī)來直接設定征收項目也是形成我國非稅收入項目數(shù)量過多、規(guī)模增長迅速的原因之一。

　　三、改革我國非稅收入管理的思路

　　（一） 分流歸位

　　加強對非稅收入的規(guī)范化管理，需要對非稅收入正本清源，區(qū)別其不同項目的性質(zhì)，通過清理整頓實施分類改革，采取不同的處理方式，使之“分流歸位”。具體可分別考慮：

　　1、應取消的非稅收入項目。一是某些政府部門履行管理職能而對管理對象征收的行政管理費，原則上應予以取消。因為對某項工作進行管理是政府的職能，是政府有關部門代表政府行使權力的份內(nèi)之事，不應再對管理對象收取管理費。二是制度外收費，即通常所說的亂收費、亂罰款、亂攤派，應堅決予以取締。

　　2、應改為稅收的非稅項目。某些政府性基金和附加收入，可納入現(xiàn)有稅種之內(nèi)或開征新稅。如將交通方面的養(yǎng)路費、交通運輸管理費等合并后，統(tǒng)一開征燃油稅，在車輛用油環(huán)節(jié)征收；將環(huán)保部門的排污（廢水、廢汽、廢水、廢渣、噪聲） 費以及污水處理費等統(tǒng)一改為“環(huán)境保護稅”；將地方用于城市建設的收費、基金、附加等合并到“城市建設維護稅”之中；也可設想將教育方面的教育費附加、地方教育費附加、教育基金合并改設“教育稅”；將分散在勞動、民政、人事、衛(wèi)生等部門的社會保障基金與資金改為統(tǒng)一征收的“社會保障稅”。

　　3、繼存并加以規(guī)范的非稅收入項目。實行稅費改革后，繼續(xù)保留的收費大體包括四類：一是政府部門向法人或居民實施特定管理和提供特殊服務所收取的各種證照收費、注冊費，如企業(yè)注冊登記費、護照費、婚姻證書工本費等；二是政府機關為維護國家主權而實施的收費，如海關監(jiān)管手續(xù)費、外交部門的簽證費等；三是政府機關或政府授權機構，按照使用者付費原則，向國有資源使用者收取的管理費，如礦產(chǎn)資源補償費、城市道路占用費等；四是一些帶有懲罰性質(zhì)的收費（如排污費、海洋工程排污費等收費）以及罰沒收入。三是各級政府為發(fā)展某項事業(yè)而設立的基金、附加，如水利建設基金等；四是國有資產(chǎn)收益，主要包括國有企業(yè)上繳利潤、國有股權收益、國有資產(chǎn)變賣收入等。另外，還有少量暫不宜取消或規(guī)定征收期限未滿，且難以實行“費改稅”的政府性基金，如三峽工程建設基金、民航機場管理建設費等，經(jīng)國務院批準后，在一定時期內(nèi)可繼續(xù)征收。

　　4、有發(fā)展前景的非稅收入，具體包括國有資產(chǎn)經(jīng)營收入、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入、土地轉(zhuǎn)讓收入、彩票發(fā)行收入（公益金）、煙酒轉(zhuǎn)賣收入、特許權收入等。例如，特許權收入是個人或集團憑借政府賦予的特權在特定領域內(nèi)銷售商品或提供服務而取得的收入。從嚴格意義上講，特許權是國家的一項行政資源，也是國家的無形資產(chǎn)，國家理應參與其收入分配。特許權收入包括：中央銀行的鑄幣稅收入（貨幣發(fā)行收入）、證券、信托和保險的特許權收入、發(fā)行有價證券和郵票的特許收入、中央電視臺全國電視播放特許收入、使用國家無線電頻道資源的特許收入、電信號碼資源占用特許收入；特殊證照牌號拍賣收入；使用國家空中資源（航空或其他飛行）的特許收入；開采礦產(chǎn)資源的特許收入；經(jīng)營鹽業(yè)和免稅商品等特許權收入；以及行政收費中的各種許可證收費收入等。目前，我國大部分特許權收入并沒有開征，其中有些處于發(fā)展初期、規(guī)模小、開征條件尚未成熟，有的則是雖成熟但沒有具體實施。有些涉及特許經(jīng)營的業(yè)務范圍較廣，企業(yè)或部門自身的經(jīng)營成果與特許經(jīng)營收益交織在一起不容易區(qū)分。

　�。ǘ�） 建立和完善規(guī)范化的非稅收入征收和管理體系

　　因循非稅收入“分流歸位”的改革思路，對于那些合理繼存以及具有發(fā)展前景的非稅收入，需要納入綜合預算管理，實現(xiàn)規(guī)范化的收入收繳和實施“收支兩條線”管理方式。

　　1.強化部門預算、編制綜合預算，將非稅收入逐步納入預算管理（“三而二”，后“二而一”的思路）

　　按照市場經(jīng)濟發(fā)展、政府職能調(diào)整與規(guī)范的客觀要求，在近年已基本實現(xiàn)三大塊政府財力（預算內(nèi)、預算外和制度外財力）“三而二”的歸并（即不允許存在制度外財力和“小金庫”）之后，還要創(chuàng)造條件實行“二而一”的歸并，即在完善市場經(jīng)濟體制中實現(xiàn)政府預算完整性，相應將“預算外資金”也予以取消。應該在不斷改進和完善1994年分稅分級體制的前提下，積極推進這種歸并過程。今后應進一步提高對解決這一問題的認識和繼續(xù)對預算外資金和制度外資金進行清理，盡快將仍處于非預算地位的資金（如某些地區(qū)的土地收益）納入預算外，把所有預算外資金納入財政專戶。某些非預算資金還可直接轉(zhuǎn)入預算內(nèi)。在取消不合理收費項目的同時，對那些具有一定合理性的收費項目，要提高其法治化、規(guī)范化程度，納入“正稅”渠道，并隨著“分稅制”的完善，在構建地方稅體系過程中給予地方立法機構適當?shù)囊虻刂埔说亩惵收{(diào)整權與設稅權。某些具有合理性但不宜改為稅的收費，也應轉(zhuǎn)為預算內(nèi)的規(guī)費形式。地區(qū)、社區(qū)內(nèi)的一次性集資，原則上應經(jīng)過公共選擇程序決定。至于某些原政府單位“企業(yè)化”之后的經(jīng)營性收費，應與政府體系脫鉤，轉(zhuǎn)入商業(yè)性資金運作模式。全部預算外資金和非預算資金應以“綜合預算”進行覆蓋，全部進入財政預算管理的視野，發(fā)展統(tǒng)一完整、現(xiàn)代意義的政府預算。

　　2.繼續(xù)深化“收支兩條線”改革

　　“收支兩條線”是推進非稅收入規(guī)范化管理的重大改革舉措，改革涉及到的利益關系錯綜復雜，阻力較大，需要積極穩(wěn)妥推進和深化。

　　深化“收支兩條線”管理改革牽涉到各部門的利益調(diào)整，加上很多歷史遺留問題積弊很深，因此是一項內(nèi)容復雜、難度很大的工作。隨著改革推進，有兩個問題比較突出：一是各部門政策外待遇相差懸殊。這一問題由來已久，情況復雜，由于直接觸及部門和單位既得利益，因此調(diào)整的難度和遭遇的抵觸必然很大，但對這一問題勢必逐步加以規(guī)范。二是預算單位銀行賬戶過多過亂，易于轉(zhuǎn)移和隱匿資金，逃避監(jiān)督，成為深化“收支兩條線”改革的重要制約因素。因此，建立國庫單一賬戶體系和財政集中收付制度，是深化“收支兩條線”管理改革的重要環(huán)節(jié)和重要保證措施。

　　繼續(xù)深化“收支兩條線”改革，一是要將部門的預算外收入全部納入財政專戶管理，有條件的納入預算管理，任何部門和單位不得坐支、截留和挪用；二是部門預算要綜合反映部門及所屬單位預算內(nèi)外資金收支狀況，提高預算支出的透明度；三是財政部門要科學合理核定分類分檔支出標準，按標準足額提供經(jīng)費；四是要完善賬戶管理，清理和規(guī)范預算單位的銀行賬戶，保障各項預算外資金及時足額上繳財政，嚴防轉(zhuǎn)移截留預算外資金、“小金庫”和“賬外賬”等問題的發(fā)生。

　　此外，實行“收支兩條線”后，單位的所有支出經(jīng)由統(tǒng)一的預算安排，其財力的供給根據(jù)實際需要來核定，這樣執(zhí)收執(zhí)罰單位沒有了原來收支掛鉤時候直接利益的“激勵”，在法規(guī)和制度不完善、監(jiān)督不嚴密的情況下，有可能使執(zhí)收執(zhí)罰單位對非稅收入在征收前轉(zhuǎn)移或非法、違規(guī)減免。相對稅收來說，非稅收入非穩(wěn)定性、非普遍性和征收的靈活程度更大，從而使這種轉(zhuǎn)移收入和任意減免行為變得更加容易和不易被監(jiān)督。這樣，非稅收入部門和單位所掌握的減收和免收權就有可能轉(zhuǎn)化為一種權力租金，從而誘發(fā)尋租行為與權錢交易，導致非稅收入不能應收盡收。因此，實現(xiàn)收支兩條線后，不可避免地要考慮重新設計對執(zhí)收執(zhí)罰單位合理、規(guī)范的激勵機制，但應該是在預算內(nèi)來考慮，并與監(jiān)督和約束機制保持對稱性。

　　3.擴大和完善非稅收入銀行代收

　　非稅收入銀行代收是貫徹實施“收支兩條線”的重要形式和手段。非稅收入實行銀行代收管理辦法的核心，就是執(zhí)收單位在向繳款人收費時，與現(xiàn)金實行徹底分離。具體操作辦法是取消執(zhí)收單位的收入過渡戶，執(zhí)收單位只能向繳款人開票，由繳費人持票到財政指定的銀行代收網(wǎng)點繳費，資金通過銀行代收網(wǎng)點直接繳入同級財政非稅收入歸集專戶。

　　發(fā)展和完善銀行代收，有助于實現(xiàn)非稅收入征管規(guī)范化、信息化的目標；有助于從制度和管理上扭轉(zhuǎn)隨意占壓、挪用財政性資金的現(xiàn)象；有利于構建財政部門、執(zhí)收單位規(guī)范、高效的收費票據(jù)領購、核銷管理體系；有利于遏制自立收費項目、自定收費標準等亂收費行為。；有利于實現(xiàn)主管部門和單位財務監(jiān)管的管理目標。

　　4.嚴格非稅收入票據(jù)管理

　　票據(jù)的管理是非稅收入征收管理的源頭，也是監(jiān)督執(zhí)收單位是否認真執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定的一個關鍵環(huán)節(jié)。加強票據(jù)管理總的原則，是要做到統(tǒng)一領發(fā)，統(tǒng)一使用，統(tǒng)一保管，統(tǒng)一核銷和統(tǒng)一監(jiān)督，力求票據(jù)與項目相結合、票據(jù)與收入相結合、票據(jù)與稽核相結合。

　　今后加強票據(jù)管理，首先，要統(tǒng)一規(guī)范并擴大票據(jù)覆蓋面，強化稽查工作，充分發(fā)揮票據(jù)的源頭控管作用，做到“以票管費、以票促收”，監(jiān)督單位收取的費款是否及時足額上繳財政專戶，并制止各種亂收費行為。其次，要改變財政票據(jù)種類繁多、混亂和管理不統(tǒng)一的狀況，減少或歸并，探索設計出更加精簡有效和管理嚴密的收入票據(jù)。目前在不少地方改革中出現(xiàn)的統(tǒng)一的“非稅收入一般繳款書”是一種很好的模式，值得借鑒。從實際運行來看，這一模式一方面有利于減輕執(zhí)收單位的收費成本和提高執(zhí)收單位開票、記賬、對帳的工作效率；另一方面可以通過代碼標準化的管理，使票據(jù)號碼進入計算機網(wǎng)絡管理，銀行代收發(fā)生的每一筆收（繳）費業(yè)務，財政計算機網(wǎng)絡都將自動核銷一個憑證號碼，使收費票據(jù)自始至終處于有效的監(jiān)控之下。

　　5.建立和完善非稅收入征繳管理信息系統(tǒng)

　　從某種意義上說，財政非稅收入收繳管理信息系統(tǒng)的建設水平，決定著非稅收入能否真正實現(xiàn)收支兩條線管理。目前，中央與地方的分成收入和地方代收中央收入，都是通過主管部門收取后再層層上繳，存在問題較多。一是由于缺乏有效的監(jiān)督機制，代收部門存在繳庫不及時、截留、占壓和挪用中央收入的問題；二是按照很多地方的收繳分離辦法，這部分收入首先要繳入同級財政專戶，然后通過返還的方式返還主管部門，再由主管部門層層上繳，不僅繳庫時間長，有些地方財政部門還要征收一定比例的政府調(diào)節(jié)基金；三是中央和地方重復計收入。解決這一問題的根本辦法，是中央和地方共用一套非稅收入收繳管理系統(tǒng)。但由于中央各部門以及中央和地方之間情況千差萬別，系統(tǒng)建設難度較大，并且隨著改革深化的需要，又對系統(tǒng)提出了更高的要求。

　　目前，非稅收入收繳管理信息系統(tǒng)亟需在財政綜合管理、公共信息查詢、執(zhí)收單位軟件、全國非稅收入收繳管理信息系統(tǒng)建設等方面進一步完善�，F(xiàn)代計算機數(shù)據(jù)交換、網(wǎng)絡技術和銀行資金清算體系，為實現(xiàn)非稅收入征繳、審核、統(tǒng)一監(jiān)管的一體化提供了有利的技術條件支撐。要結合“金財”工程的整體部署，特別是以 “金財”工程中的收入管理系統(tǒng)為依托，通過銀行代收和相關應用軟件的不斷完善，實現(xiàn)非稅收入管理信息化、科學化、智能化、網(wǎng)絡化的管理目標，控制執(zhí)收單位的收入項目、標準、賬戶設置、票據(jù)使用等，規(guī)范執(zhí)收行為，有效防止亂收費等問題的發(fā)生，并通過信息系統(tǒng)，對政府非稅收入的來源、結構、規(guī)模等動態(tài)變化情況進行監(jiān)管和分析，提高財政監(jiān)管能力。

　　6.強化對基金專戶、預算外資金財政匯繳專戶的監(jiān)督管理

　　我國非稅收入在管理方式上是采取部分納入政府預算管理，部分進入財政專戶，作為預算外資金進行管理。1996年國務院頒布《關于加強預算外資金管理的決定》，將13項政府性基金納入財政預算管理，納入預算管理的非稅收入資金所占比重不斷提高，據(jù)有關部門估計，目前這部分大概占到非稅收入總額的36～40％。但是，當前“專戶存儲”制度強制力度還不夠，預算外資金進入“專戶”的比例也不夠高，即使是進入了“專戶”，在使用時也往往只是報經(jīng)財政部門進行象征性的認可，資金使用隨意性仍然較大。

　　財政對非稅收入實行專戶管理，首先要對單位的銀行賬戶進行清理，取消多頭開戶，確立收支專戶。一個單位原則上只能開立一個收入專戶，一個支出專戶。收入專戶除財政劃解外只能收、不能支，支出專戶除財政核撥支出外，只能支、不能收。通過專戶管理，可以保證各項收入全額繳入財政專戶，監(jiān)督全部支出使用情況，提高資金使用效益。取消原對一些單位實行的預算外收入按一定比例留用、不上繳財政專戶的管理辦法。預算外資金財政匯繳專戶的收繳清算業(yè)務，由財政部門按規(guī)定程序委托代理銀行辦理。每日由代理銀行通過資金匯劃清算系統(tǒng)將繳入預算外資金財政匯繳專戶的資金，全部劃轉(zhuǎn)到預算外資金財政專戶，實行零余額管理。同時，代理銀行根據(jù)財政部門的規(guī)定，按照與財政部門簽訂的委托代理協(xié)議的要求，對收繳的收入按部門進行分賬核算，并及時向執(zhí)收單位及其主管部門、財政部門反饋有關信息。

　　7.合理整合分散的管理職能，形成牽頭的專門管理機構，并加強有關方面的協(xié)調(diào)

　　目前，我國不少地方財政部門都陸續(xù)成立了非稅收入管理處或非稅收入管理局。專職機構的成立，對加強和完善非稅收入的規(guī)范化管理提供了組織保障。但是在中央層次上，非稅收入管理職能在機構配置上卻屬于一種相對分散的管理模式。具體管理方式是，行政事業(yè)性收費、政府性基金項目的設立和標準核定以及預算外資金管理政策的制定，由財政綜合部門負責；收費票據(jù)的發(fā)放和監(jiān)管由財政票據(jù)監(jiān)管中心負責；非稅收入的核算和決算由國庫部門負責；非稅收入收支計劃由財政各歸口管理司局負責編制，預算部門負責審定。這種從收入、票據(jù)管理、標準制定、預算編制和預決算到支出管理相對分離的管理模式，雖然有利于各部門相互監(jiān)督和制衡，但其弊端也是比較明顯的，突出的問題是管理效率大為降低，表現(xiàn)在：一是各個管理環(huán)節(jié)相互脫節(jié)。在財政內(nèi)部，制定政策的部門對政策執(zhí)行情況難以完全了解，也不清楚單位所有非稅收入是否已及時足額上繳財政專戶；負責非稅收入核算和決算的部門對非稅收入的來源不清楚，無法對其增減變化情況做出準確的分析；負責部門預算編制的部門，在核定非稅收入計劃時，難以衡量各執(zhí)收部門上報的收入是否符合實際，容易出現(xiàn)執(zhí)收部門虛報收入的問題。二是導致非稅收入征收監(jiān)繳管理職能缺位。在財政內(nèi)部沒有一個職能部門具有非稅收入征收監(jiān)繳的職能，執(zhí)收部門應收不收、應繳不繳的問題得不到及時發(fā)現(xiàn)和解決，容易造成收入的流失。此外，沒有一個部門具體負責非稅收入的統(tǒng)計和分析，以至于最近幾年的非稅收入準確數(shù)據(jù)都無從取得，政府財力范圍究竟有多大，缺乏一個完整、確切的反映，不利于科學決策。

　　因此，有必要將分散的管理職能進行合理整合，形成牽頭的專職部門，并加強有關方面的協(xié)調(diào)，在管政策和立項的部門、賬戶管理部門、收入管理、統(tǒng)計部門之間形成協(xié)調(diào)機制。

　　（三） 規(guī)范非稅收入管理的治本措施與配套措施

　　1.進一步完善分級財政體制

　　我國地方各級政府非稅收入行為的不規(guī)范與財政體制的不完善和缺乏穩(wěn)定性有很大關系。因此，必須把規(guī)范非稅收入同深化財政體制改革結合起來。

　　1994年實行的財稅配套改革初步構建了中央與地方（主要以省級為代表）之間的分稅分級財政體制框架，調(diào)動了各級政府理財積極性，財政收入連年大幅度增長，但是這次改革還帶有明顯的過渡性，主要表現(xiàn)在：

　　其一，盡管財權關系初步明確，但是事權的劃分卻仍然不甚明晰。一些本來應由中央提供或參與提供的公共產(chǎn)品，如基礎教育、社會保障等大部分仍在由地方負擔，或名義上由中央負擔，事實上卻是“中央請客、地方買單”，在地方本級收入不足以應付的情況下，地方政府無奈只能自尋財源，默許一些政府職能機構以收費等形式來解決實際問題，客觀上造成非稅收入的無序擴張。

　　其二，財權劃分不盡合理。盡管稅制上設置了地方稅，但中央仍對包括地方稅在內(nèi)的所有稅目、稅基和稅率擁有最終決定權，更不用說開征新的地方稅種的權利。一旦中央調(diào)整稅基或稅率，甚至取消地方稅種（如2003年中央決定取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅），則勢必影響地方的利益，在地方?jīng)]有相應的可替代財力彌補的情況下，也將使地方政府打非稅收入的算盤。

　　其三，規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付還沒有到位，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付方法不僅構成復雜，幾個主要組成部分的目標不一致，而且體制設計上以保證既得利益為前提，在調(diào)節(jié)地區(qū)差異方面的功能還很弱，并且缺乏足夠的透明度和穩(wěn)定性。地方政府尤其是落后地區(qū)的政府難以把希望寄托在預算內(nèi)資金的轉(zhuǎn)移支付上，從而容易走上擴張預算外資金的道路。

　　以上這些問題客觀上為非稅收入的擴張留下了制度誘因，因此在這種情況下，深化非稅收入改革及規(guī)范其管理，也必須伴隨著深化財政體制改革尋求實質(zhì)性的進展。

　　深化和完善稅制的一個重要前提內(nèi)容就是創(chuàng)造條件使地方逐步擴大地方稅收選擇權和調(diào)整權，建立比較科學、合理的地方稅收體系，在長期看還要考慮賦予地方政府必要的因地制宜的設稅權。目前中央集中主要稅種的立法權是完全必要的，但是，對一個擁有13億人口的大國，經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結構、資源條件、稅源狀況各地差異懸殊，甚至相差很遠，由中央統(tǒng)一地方稅種立法，不可能照顧好千差萬別的各地實情，不利于各地因地制宜解決實際問題，規(guī)范政府的非稅行為也就難以徹底。因此，按照事權與財權相統(tǒng)一的原則，可考慮逐步適當下放稅收管理權限。從國外的經(jīng)驗看， 實行財政聯(lián)邦主義是規(guī)范制度外財政的制度保障（哈維。S. 羅森， 2000）。在中國當前的情況下，盡快完善分稅制，逐步賦予地方政府（首先是省級政府） 一定的稅收權，是很有必要的。

　　2.推進政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革

　　在我國“三亂”之所以屢禁不止，一個重要原因就是政府應當承辦的事沒有足夠的財力作保證。因此，從政府的角度講，應按照公共財政框架的要求，積極改變職能“越位”與“缺位”并存的狀況，把政府應做、必須做的事堅決做好，把政府不應做的事予以排除。各級財政部門要千方百計地保證政府職責范圍內(nèi)應辦事項的資金供應。這樣，才能從根本擺正客觀需求和財力不足這一永恒矛盾中政府的態(tài)度，也是根治非稅收入方面弊病的根本要領之一。

　　規(guī)范非稅收入還要與加快機構改革的步伐、合理分流安置現(xiàn)有收費人員結合起來。近些年來，有些機構成立伊始就明確用收費來解決經(jīng)費開支，每增加一個機構，總伴隨著新的收費項目出臺，導致機構、人員膨脹和收費變本加厲的惡性循環(huán)。因此，規(guī)范非稅收入必須同機構改革同步進行，對現(xiàn)有收費人員應結合機構改革妥善安置。對進入公務員序列的，經(jīng)費由各級財政負擔；一些收費項目轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費的，由經(jīng)營單位自行負擔；對符合離退休條件的，由離退休人員所在單位負擔或通過社會保障途徑加以解決。

　　3.加強法制建設和制度規(guī)范

　　當前，有關非稅收入管理的規(guī)章制度大多是一些政府部門分散或聯(lián)合發(fā)文的決定、辦法和通知，法律級次較低，不易協(xié)調(diào)，實際貫徹執(zhí)行難以得到充分保障。而且在這些政府文件中，基本上都是以“預算外資金”為管理對象，對非稅收入的范疇還沒有一個明晰的界定。此外，對違反非稅收入規(guī)則的事件缺乏明確的責任追究和相應處罰或懲治的制度規(guī)范，也使得非稅收入在征收征繳過程中存在執(zhí)行不力和違規(guī)行為的多發(fā)。

　　隨著非稅收入的概念逐漸得到厘清和普遍運用，建議在時機成熟時，研究起草專門的“非稅收入管理條例”，就非稅收入的性質(zhì)、范圍、分類、征收管理以及支出規(guī)范做出明確的規(guī)定。在實際操作層面，可考慮先行制訂《非稅收入征收管理條例》，并在“金財工程”的配套支持下，來制度化地解決非稅收入收繳過程中監(jiān)控不力、混亂無序的問題。

　　4.深化投融資體制改革

　　由前文的分析可知，我國有不少基金和收費項目的出臺與一些國家的一些（重大）基本建設投資的資金留缺口有著重要的關聯(lián)，某些收費和基金甚至就是直接為彌補這種資金缺口而開設的。因此，非稅收入的配套改革的一個重要方面就是要通過深化投融資體制改革，來尋求解決某些重大、戰(zhàn)略性基礎設施項目的資金來源問題，應更多的考慮通過規(guī)范化的債券融資、政策性金融支持、資產(chǎn)證券化，或者BOT、TOT等其他方式來解決，而不能再通過設立新的收費或基金項目的方式來籌集建設資金，特別是要嚴格防止由于項目概算不足、資金來源不落實和資金規(guī)模預留缺口等問題而形成對收費和基金的倒逼。

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