2006-06-01 10:33 來源：
一、財政稅收政策與節(jié)能的關系
�。ㄒ唬┕�(jié)約能源和提高能源效率是我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展面臨的重要任務。
能源作為國民經(jīng)濟增長的基礎和動力之源，對現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展的影響越來越大。從一定程度上說，能源供求狀況及其價格水平，甚至影響到一國經(jīng)濟發(fā)展進程以及全球經(jīng)濟形勢。
從我國能源儲量方面看，我國是能源比較豐富的國家，其中水能資源的理論儲藏量6.67億KW，居世界第一位，煤的儲藏量達6000億噸，居世界第三位，石油的儲藏量居世界第八位。但由于我國人口眾多，使得幾乎所有能源資源的人均占有量都不到世界平均水平的一半。近年來，我國石油生產(chǎn)增長趕不上消費增長，缺口逐步擴大，進口迅速增加，是石油供不應求的一個信號。隨著我國社會主義現(xiàn)代化建設步伐的加快，未來我國工業(yè)化和城市化將進入快速發(fā)展階段。國際經(jīng)驗表明，這一階段也是能源消費增長最快的時期，我國能源的供需缺口將更大。在我國人均能源占有量非常低、能源供求十分緊張的情況下，我國能源利用率卻并不高。
針對我國能源供求矛盾加劇和利用效率低下的情況，中國政府明確提出了要走出一條科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化路子。這既對節(jié)能提出了明確要求，也是大力推進節(jié)能工作的重要歷史機遇。我們必須改變傳統(tǒng)的發(fā)展模式，通過節(jié)能降耗和資源綜合利用，提高資源利用效率，減少污染物排放，增加企業(yè)經(jīng)濟效益，實現(xiàn)經(jīng)濟與資源、環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。可以說，提高能源利用率，有效解決能源問題，不僅有助于我國社會經(jīng)濟持續(xù)、協(xié)調、全面發(fā)展，也是實現(xiàn)科學發(fā)展觀的客觀要求。加快建立節(jié)能型社會，實現(xiàn)能源的永續(xù)利用，將是我國經(jīng)濟長期可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略核心。
進一步看，節(jié)能還可以提高企業(yè)競爭力。由于能源是產(chǎn)品成本的一部分，有時占很大的比例。產(chǎn)品的能耗越大，成本越高，價格上的競爭優(yōu)勢也就越小，其道理顯而易見。節(jié)能除了對社會經(jīng)濟的平穩(wěn)、協(xié)調發(fā)展產(chǎn)生重要影響外，還事關一國政府的形象，承擔起與發(fā)展水平相適應的節(jié)能義務，是一個負責任的大國遲早要作出的選擇。
（二）政府在節(jié)能事業(yè)中的特殊地位和作用。
在現(xiàn)代社會經(jīng)濟中，如何正確認識和處理政府與市場之間的關系，充分發(fā)揮兩者在資源配置方面的特點和優(yōu)勢，是各國面臨的共同主題。就節(jié)能方面來看，以市場定價為目標的能源價格改革，如煤價放開、油價與國際接軌，新建電廠還本付息定價等，對促進市場競爭、改善企業(yè)經(jīng)營、抑制能源需求增長產(chǎn)生了積極作用。市場競爭促使企業(yè)自覺節(jié)能，特別是那些能耗占成本比重較高的企業(yè)大都積極采用節(jié)能新技術，加強節(jié)能管理，降低消耗，降低生產(chǎn)成本，提高效益和效率，以增強競爭能力。市場競爭也優(yōu)化了能源質量。但按照現(xiàn)代經(jīng)濟學觀點，節(jié)能、提高能效作為減少溫室氣體排放的重要措施，依靠市場調節(jié)作用有限，常常存在“市場失靈”現(xiàn)象。一方面，能源生產(chǎn)和消費中的環(huán)境污染沒有納入成本，是國際性的問題；另一方面，私人公司對具有公共性質的研究開發(fā)投資不足，不愿投資于潔凈煤技術的開發(fā)利用，使煤炭背著“骯臟能源”這一不應有的名聲。而且節(jié)能產(chǎn)品在市場中往往存在“信息不對稱”現(xiàn)象，消費者缺乏對相關信息（如產(chǎn)品性能、能源效率、節(jié)能量等）的正確了解，妨礙節(jié)能產(chǎn)品的推廣使用，使之缺乏競爭力。從解決“市場失靈”和“信息不對稱”的角度看，有必要大力加強政府在節(jié)能工作中的地位和作用。
能源安全和環(huán)境保護，不是單靠市場機制就能解決的問題，已經(jīng)越來越引起政府的高度重視。政府在節(jié)能事業(yè)中的特殊地位，首先表現(xiàn)在政府作為社會公共利益的代表，能夠突破單個市場主體追求經(jīng)濟利益的局限，從社會整體和長遠發(fā)展的角度，制定出相應的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略和衡量標準。其次，政府可以充分、靈活地運用經(jīng)濟、法律和行政手段，對社會市場主體各種帶有外部性的經(jīng)濟活動進行有效協(xié)調和調控，為市場機制充分、有效地發(fā)揮作用創(chuàng)造出一個良好的社會和法制環(huán)境。節(jié)能作為能源資源的合理利用，不僅滿足當代人的需要，也能滿足子孫后代的發(fā)展對能源的需要。資源永續(xù)利用關系到代際公平，市場不能解決資源利用上的代際公平問題，因為市場配置資源的原則決定了市場主體必須追求經(jīng)濟效益最優(yōu)。這兩方面的原因，正好體現(xiàn)了對政府在節(jié)能管理活動中的要求，以及政府在節(jié)能工作當中能夠充分發(fā)揮特殊作用。
�。ㄈ┴敹愓咴谡�(jié)能政策中的地位和作用。
財稅政策作為國家實行宏觀經(jīng)濟調控的重要政策手段之一，對社會經(jīng)濟的綜合、協(xié)調發(fā)展有著重要影響。自從庇古在《福利經(jīng)濟學》中分析并提出用征稅與補貼方式，實行“庇古稅”以解決環(huán)境污染以來，財稅政策在解決外部性方面的積極作用就越來越引起人們的重視。由于節(jié)能作為減少溫室氣體排放，有效解決環(huán)境污染的手段之一。節(jié)能所產(chǎn)生的效果具有明顯的正外部性。為了更好地規(guī)范市場經(jīng)濟主體在能源使用和節(jié)能行為中的外部效應，促進節(jié)能事業(yè)的順利、協(xié)調發(fā)展，需要政府在節(jié)能事業(yè)中采取一系列經(jīng)濟、法律以及必要的行政手段來對此進行干預和調控，而財稅政策將是政府節(jié)能事業(yè)管理和調控中最靈活、有效和重要的政策措施。
正確運用財稅政策，可以充分體現(xiàn)政府的政策意圖和戰(zhàn)略導向。促進能源資源使用效率的提高、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、加快建立現(xiàn)代節(jié)能型社會、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要和長遠選擇。實現(xiàn)這種戰(zhàn)略轉變，需要社會市場主體的經(jīng)濟行為有相應地轉變并與之相適應，這其中必然牽涉到市場經(jīng)濟主體的利益界定和調整等問題。社會市場主體作為獨立的經(jīng)濟利益體，在追求自身經(jīng)濟利益最大化的過程中，市場經(jīng)濟主體對能源使用及節(jié)能方面所產(chǎn)生的社會成本和收益與其自身所承擔的經(jīng)濟成本和收益存在不一致的情況。個人和企業(yè)的行為并不是始終都是經(jīng)濟合理的，企業(yè)對能源相關的投資并不是始終都會獲得最大凈現(xiàn)值，個人在使用能源時也不一定確保個人福利的最大化，這都將影響到整個社會經(jīng)濟效益水平。通過運用適當?shù)呢敹愓�，盡可能使社會效益與市場主體自身的經(jīng)濟效益相一致，將有可能促進市場經(jīng)濟主體更加注重能源使用效率和節(jié)約使用能源。合理的財稅政策，將能很好地規(guī)范、引導和調節(jié)市場主體的經(jīng)濟行為，使之朝著有利于整個社會效益改善和提高方面發(fā)展，實現(xiàn)政府的宏觀調控意圖和發(fā)展戰(zhàn)略目標。
節(jié)能技術的研究開發(fā)，既是一項基礎性研究，也是應用性的科技推廣活動。特別是有一些節(jié)能項目，由于涉及面非常廣，需要各方面的通力合作和協(xié)調。同時存在著初始投資大，即期經(jīng)濟效益不確定和社會效益的長期性，使得節(jié)能技術研究開發(fā)方面的投資存在一定的風險性，這都將影響到企業(yè)和個人對節(jié)能技術研究開發(fā)方面的投資能力和熱情。因此，需要政府靈活運用財稅政策，對節(jié)能技術研究開發(fā)提供必要的、適當?shù)恼邇?yōu)惠與扶持，充分發(fā)揮公共財政“四兩撥千斤”的作用，將能更好地促進節(jié)能技術的改進和普及推廣，加快政府節(jié)能政策措施的實現(xiàn)和有效發(fā)揮作用。
充分發(fā)揮財稅政策在政府節(jié)能管理方面的積極作用和效率，還需要協(xié)調與其他政策措施和手段之間的關系。因為有關加強能源開發(fā)利用的管理和促進能源使用效率提高方面的政策措施是一個綜合的、長期的系統(tǒng)工程，相互之間需要進行協(xié)調與配合。財稅政策需要有一定的法律、法規(guī)及行政手段相配合，因為財稅政策措施本身就體現(xiàn)在一系列的法律、法規(guī)及行政手段當中。同時，法律、法規(guī)及行政手段需要綜合運用和體現(xiàn)適當?shù)呢敹愓叽胧┖驼{控意圖，只有這樣才能充分發(fā)揮財稅政策在節(jié)能事業(yè)中的積極作用，提高節(jié)能政策措施的整體效益。具體到產(chǎn)品生命不同環(huán)節(jié)可以采用的能源效率政策措施來看，可以分為采取含有政治和行政成分的“技術推動”措施手段，以及提高高效產(chǎn)品市場份額的“市場拉動”措施，這些政策措施共同對節(jié)能事業(yè)產(chǎn)生影響。
財稅政策作為經(jīng)濟、法律和必要的行政手段的、綜合運用與協(xié)調，其本身也是一個復雜、綜合的體系。其中有稅收減免、抵押貸款、政府采購、現(xiàn)金回扣補貼、加速折舊、科研資助、開征能源稅、收費以及中介機構扶持等。這些政策措施從不同側面對節(jié)約能源、促進能源使用效率的提高產(chǎn)生作用�？梢哉f，這些政策措施構成了政府節(jié)能財稅政策的一個整體，相互之間既有相近的一面，也有不同的一面。針對不同的節(jié)能項目和能源耗費行為，應該采取不同的、行之有效的財稅政策。同時，注意各種財稅政策的相互協(xié)調和配合。
開征能源稅 對不同能耗產(chǎn)業(yè)和耗能行為開征能源稅，通過征稅或差異稅率來加大高能耗產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)成本，促使企業(yè)改進耗能技術設備，提高能源使用效率，控制能源消費的快速增長，引導能源結構升級，達到環(huán)境保護的目的。
低息貸款 通過政策性銀行或給予財政貼息的方式，促進節(jié)能事業(yè)發(fā)展。
現(xiàn)金回扣補貼 對購買使用節(jié)能產(chǎn)品和設備的用戶直接給予財政補貼，影響節(jié)能產(chǎn)品價格，吸引用戶購買節(jié)能產(chǎn)品。
政府采購 通過直接購買的方式，引導和示范節(jié)能產(chǎn)品的使用，促進技術商業(yè)化和快速普及，為節(jié)能產(chǎn)品提供一定的市場，通過擴大生產(chǎn)規(guī)模和降低產(chǎn)品流通和營銷成本，降低能效技術的成本。
抵押貸款 對購買和使用大型、符合一定認證標準的節(jié)能設備時，購買者可向有關機構申請抵押貸款服務，鼓勵節(jié)能設備的推廣使用。
科研資助 對節(jié)能技術的研究開發(fā)與推廣使用給予一定的資金支持與政策優(yōu)惠，分擔一定的技術研究與推廣方面的風險，引導節(jié)能技術的發(fā)展方向。
收費 提高生產(chǎn)成本，促使外部成本內部化，促進能源效率投資，改善生產(chǎn)和消費。
中介機構扶持 對咨詢、服務、信息處理與傳播以及產(chǎn)品能效標準認證等有關節(jié)能的中介機構，提供一定的經(jīng)費資助或稅收優(yōu)惠，以促進節(jié)能技術和意識和信息的規(guī)范化與普及，推動政府節(jié)能工作的順利開展。
自愿協(xié)議 指工業(yè)界整體或單個企業(yè)在自愿的基礎上，為提高能效與政府簽訂的一種協(xié)議，政府給予承諾方以某種形式的激勵。
二、中國運用財稅政策支持節(jié)能的現(xiàn)狀和問題
（一）歷史簡要回顧。
1、計劃經(jīng)濟階段。在這一段時期內，政府管理機構制定和實施的節(jié)能管理手段具有明顯的計劃經(jīng)濟特征，國家相繼制定了一系列節(jié)能政策和法規(guī)，在計劃經(jīng)濟軌道上，依靠強制的行政手段，結合必要的經(jīng)濟刺激，促進了節(jié)能工作的開展，緩和了我國的能源供需緊張?zhí)貏e是改革初期經(jīng)濟起飛時的供需矛盾。八十年代我國節(jié)能工作重點前后發(fā)生了一些調整，這一時期政府節(jié)能管理的工作重心是，促進國有企業(yè)（主要是工業(yè)企業(yè)）的能源節(jié)約，彌補全國能源（特別是電力）供應短缺，支撐國民經(jīng)濟快速發(fā)展。為此，政府制定和實施了相應的節(jié)能管理手段和措施，包括制定 “開發(fā)與節(jié)約并重，近期把節(jié)約放在優(yōu)先地位”的能源方針，實施能源定量供應、企業(yè)能源定額管理制度等。
上世紀80年代后期和90年代初，政府節(jié)能管理的工作重點是：促進國有企業(yè)開展節(jié)能技術改造和節(jié)能管理，進一步緩解國內能源供應緊缺，保障國民經(jīng)濟發(fā)展。1986年國務院發(fā)布《節(jié)約能源管理暫行條例》，并制定和實施了一些重要的節(jié)能管理措施。
2、經(jīng)濟轉軌階段。這一時期國內能源供需關系出現(xiàn)明顯變化，除石油外，煤、電都呈現(xiàn)供大于求的局面。能源消費和以煤炭為主的能源消費結構導致的環(huán)境污染問題開始突顯，引起全社會的關注和重視。1994年3月，中國政府公布了《中國21世紀議程》，提出實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。其中，把提高能源效率和節(jié)能列為實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的關鍵措施。這一時期政府節(jié)能管理的工作重心是：探索適應市場經(jīng)濟的節(jié)能管理方法，以節(jié)能促環(huán)保。相應地，政府對節(jié)能管理手段和措施進行了重大調整，取消了計劃經(jīng)濟體制時期建立的一些節(jié)能管理手段和措施。
3、市場經(jīng)濟體制初步完善階段。20世紀90年代后期以來，我國社會、經(jīng)濟發(fā)展形勢出現(xiàn)新的變化，社會主義市場經(jīng)濟秩序初步確立，市場開始發(fā)揮資源配置的基礎性作用。能源形勢方面，全國能源市場基本形成，能源價格基本上與國際接軌，供需關系總體上呈現(xiàn)供大于求的局面，煤炭和電力生產(chǎn)企業(yè)逐步轉變觀念，由“用戶求我”改為“我求用戶”，通過提高產(chǎn)品和服務質量來吸引用戶。石油進口逐年加大，2000年達到7000萬噸。能源結構性矛盾突顯，能源安全問題引起政府重視。能源消費企業(yè)為降低生產(chǎn)成本，“節(jié)能降耗”成為其自發(fā)要求，尤其能源費用占產(chǎn)品成本20%以上的生產(chǎn)企業(yè)，如鋼鐵、化工企業(yè)等，都十分重視節(jié)能工作。
基于上述背景，這一時期政府節(jié)能管理的工作重心是：引入、示范和推廣市場節(jié)能機制，加強節(jié)能法規(guī)建設和節(jié)能管理，引導和規(guī)范企業(yè)和全社會的能源消費行為，促進能源利用效率的提高，從節(jié)能的角度提升國民經(jīng)濟競爭力，有效緩解國內能源環(huán)境壓力，為國家能源安全提供重要保障，保障經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。1997年11月，全國人大常委會通過《中華人民共和國節(jié)約能源法》，節(jié)能工作開始步入法制化軌道。
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總的來看，20世紀90年代以來，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，在社會主義市場經(jīng)濟體制下的節(jié)能管理工作取得了較大進展。首先，1998年實施了《節(jié)能法》，并已經(jīng)制定或正在制定若干配套法規(guī)，節(jié)能初步納入了法制的軌道。其次，在改革節(jié)能管理體系和方法上取得進展，政府改變對企業(yè)節(jié)能直接管理和財政補貼的做法，引導和鼓勵企業(yè)節(jié)能，加強國內外節(jié)能信息交流，運用價格和市場手段引導用戶節(jié)能。國家在節(jié)能工作中所采用的財稅政策是作為政府整個節(jié)能工作體系與政策組合的一部分出現(xiàn)的，具有以下幾個特點：
1、所采用的財稅政策與經(jīng)濟體制改革的進程以及國家行政管理方式緊密相關。計劃經(jīng)濟體制時期，國家直接管理國有企業(yè)的各項微觀事務。相應地，財稅政策直接作用于國有企業(yè)，政策形式主要是財政直接出資建設具體項目實體、節(jié)能貸款稅前還貸、實行節(jié)能獎直接進入成本制定、節(jié)能產(chǎn)品減免產(chǎn)品稅和增值稅、引進節(jié)能設備和技術減免關稅以及對國有企業(yè)安排節(jié)能基建和技改資金等。隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，經(jīng)濟成分逐漸多元化，非公有體制成分越來越高，節(jié)能工作上再過多干預企業(yè)微觀事務，就有妨礙企業(yè)經(jīng)營行為之嫌，只給國有企業(yè)節(jié)能優(yōu)惠政策而忽略其它所有制企業(yè)已經(jīng)不能滿足全社會的發(fā)展要求，將節(jié)能工作僅僅局限在企業(yè)范圍內無法實現(xiàn)全社會的節(jié)能工作，節(jié)能政策需要有所突破。
2、原有的節(jié)能方面的財稅政策作用沒有成為獨立的激勵政策。1993年，我國的能源部門開始走向市場，接下來是1994年國家全面實行具有市場經(jīng)濟特色的價格、金融、財稅、投資、外貿體制改革，使得原來以定額管理為中心的節(jié)能管理體制的功能大為減弱，節(jié)獎超罰的激勵機制在市場經(jīng)濟的“效益原則”下蒼白無力。原有的財稅政策是依附在強有力的行政手段之上的輔助手段，沒有形成相對獨立的政策體系，當賴以發(fā)揮作用的行政手段不存在時，一時間財稅政策找不到了作用的著力點，大部分節(jié)能方面的財稅政策也隨之取消。
3、原來的財稅政策沒有形成完整的體系，“一事一議”類型居多，政策作用目標模糊。受以前粗放形式的行政管理模式限制，財稅政策在節(jié)能工作方面始終是跟在其它政策之后，當其它政策需要政府財力支持時才附帶想起財稅政策，財政部門始終不知道自己在國家節(jié)能工作方面應該主動干點什么，很多財稅政策缺乏事前的調研與論證，帶有明顯的“臨時動議”色彩，財稅政策的系統(tǒng)性很差，使得政策目標非常模糊。
4、1994年新財稅制度改革后，對國內企業(yè)的節(jié)能財稅優(yōu)惠政策幾近空白。由于1994年的財稅改革是在清理各項稅收優(yōu)惠政策，初步建立適應社會主義市場經(jīng)濟要求的稅制結構的背景下展開的，階段性目標是提高稅收收入占GDP比重以及提高中央收入占全部財政收入的比重，因此很多節(jié)能方面的稅收優(yōu)惠政策也相應取消。目前，國家對外國企業(yè)還有零星的優(yōu)惠政策。比如，對外國企業(yè)提供節(jié)約能源和防治環(huán)境污染方面的專有技術所取得的轉讓費收入，可減按10％的稅率征收預提所得稅，其中，對技術先進、條件優(yōu)惠的可給予免稅優(yōu)惠。但是，國內企業(yè)適用的優(yōu)惠政策幾乎沒有，顯示了國家對節(jié)能優(yōu)惠方面的政策失誤。
5、財稅政策手段單一，缺乏彈性。原來的財稅政策以鼓勵類為主，在限制低能效類產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面基本處于空白。政策作用時效上，沒有對臨時政策、短期政策、長期政策區(qū)別對待，出現(xiàn)了為了管理方便片面追求簡單劃一的傾向。政策手段單一，沒有利用政策的組合效果支持節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
（三）當前面臨的主要問題。
1、節(jié)能工作尚未擺到國家財政應有的位置。我國政府的公共管理脫胎于計劃經(jīng)濟體制下，與市場經(jīng)濟體制相適應的管理模式遠沒有真正建立起來，政府公共管理的理念、方式、效率等與成熟市場經(jīng)濟國家還有相當大的差距，節(jié)能管理水平也不例外。其中，首要的是在節(jié)能重要性認識上的差距。主要表現(xiàn)是將節(jié)能視為彌補能源短缺的臨時措施和權宜之計，沒有認識到能源問題是關系國家現(xiàn)代化建設的長遠大計。在能源緊張的大背景下，社會各界才對節(jié)能問題有了切身體會，這種情況下決策層高度關注節(jié)能依然帶有已往行政管理中常見的“救火隊”角色——出了問題才想應對措施。在能源供應緊張情況下關注節(jié)能問題，既為節(jié)能工作發(fā)展帶來了新的機遇，同時也提醒我們，所有考慮的關于節(jié)能的財稅政策必須正視我國在能源認識上的現(xiàn)狀。
2、對節(jié)能產(chǎn)業(yè)的投入嚴重不足。對節(jié)能的投入不僅僅表現(xiàn)為以往政府習慣的財政出資建設幾個節(jié)能示范項目以及完成若干節(jié)能技改，或者對某些節(jié)能項目進行某種稅收優(yōu)惠。節(jié)能是一個動態(tài)發(fā)展的概念，應將其視為一個產(chǎn)業(yè)。要通過政府節(jié)能的優(yōu)化管理和政策引導，不斷提高社會各界的節(jié)能意識，不斷提高終端產(chǎn)品能效，形成節(jié)能產(chǎn)品的推陳出新和節(jié)能產(chǎn)業(yè)的研究、生產(chǎn)、銷售、使用、服務、回收、信息傳播等的良性循環(huán)。而財稅政策則體現(xiàn)在作用于各個環(huán)節(jié)。截至目前，國家還沒有建立獨立的節(jié)能發(fā)展專項資金，相關節(jié)能產(chǎn)業(yè)的投入分散在企業(yè)技改資金和高新技術發(fā)展創(chuàng)新項目資金中，使政府在節(jié)能投入上處于相當不穩(wěn)定的狀態(tài)。而且，政府的直接投入只局限于研發(fā)和生產(chǎn)（技改）領域，在節(jié)能產(chǎn)品銷售、使用、服務、回收、信息傳播等方面幾乎是一個空白。
3、節(jié)能方面的財稅政策手段單一。在財政支出方面，除了預算內的財政資金直接支持節(jié)能項目研發(fā)和技改外，缺少其它政策手段；在稅收優(yōu)惠政策上，目前節(jié)能政策與資源可持續(xù)利用以及環(huán)境保護政策混在一起，基本上只采用稅收減免這個單一措施，對投資抵免、加速折舊、延期納稅等其它政策手段沒有采用，這與我國當前的稅收征管水平低下不無關系。
4 、節(jié)能方面的財稅政策的效果不甚理想。由于財稅政策在節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的力度不足，調查中廠商反映沒有從政府的財稅政策方面感受到國家支持節(jié)能的有利條件，財稅政策似乎可有可無。消費者則認為節(jié)能產(chǎn)品價格太貴，質量也是良莠不齊，有可能花高價錢買不到真正的節(jié)能產(chǎn)品。
三、我國未來中長期鼓勵節(jié)能財稅政策的總體思路和主要建議
總體上講，未來我國政府對能源的管理應由能源供應轉向供應與終端消費并重，要從行政手段為主轉向經(jīng)濟政策調控手段為主。在操作層面上，政府應該通過采取有效的經(jīng)濟激勵政策，建立終端用能設備能效標準和標識體系，鼓勵生產(chǎn)和使用各類節(jié)能設備，以減少能源消費、促進市場競爭、減少污染物排放，從而逐步建立起有效的節(jié)能性社會。財稅政策是國家鼓勵節(jié)能經(jīng)濟政策的重要方面，我們將從稅收政策、政府預算政策、政府采購政策等方面提出相應的對策建議。
（一）鼓勵節(jié)能的稅收政策。
稅收政策是國家宏觀調控的重要工具，在促進能源節(jié)約及可持續(xù)開發(fā)和利用上具有其他經(jīng)濟手段難以替代的功能。參照國際慣例，結合我國實際，在調整和優(yōu)化節(jié)能稅收政策體系中，既要立足我國能源政策的目標導向和節(jié)能戰(zhàn)略的現(xiàn)實需求，同時也要考慮我國稅制的結構現(xiàn)狀和發(fā)展方向，既要有利于促進節(jié)能戰(zhàn)略的實施，又要符合稅制發(fā)展的整體要求，主要應遵循以下基本原則：
一是間接引導與直接激勵相結合的原則。稅收支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重心由直接型優(yōu)惠向間接型優(yōu)惠轉移，是當前國際上的通行做法，也是我國稅制的發(fā)展方向。在促進節(jié)能產(chǎn)業(yè)方展方面，稅收政策的制定和調整也應體現(xiàn)這一要求，堅持以間接優(yōu)惠為主，輔之以必要的直接優(yōu)惠手段。
二是鼓勵性政策與限制性政策相結合的原則。國家的能源政策一方面鼓勵節(jié)能型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，另一方面要求對高能耗產(chǎn)業(yè)加以限制。節(jié)能稅收政策的制定也應從這兩個方面加以考慮，鼓勵與限制并舉，更好地體現(xiàn)國家的政策導向。
三是全方位促進與多環(huán)節(jié)引導相結合的原則。發(fā)展節(jié)能產(chǎn)業(yè)是一項系統(tǒng)工程，既要求鼓勵節(jié)能投資，又要求引導節(jié)能消費，既要求扶持節(jié)能產(chǎn)品的生產(chǎn)，又要求促進節(jié)能技術的推廣，既要求加大與節(jié)能相關的設備和技術進口，又需要調節(jié)與節(jié)能相關的產(chǎn)品和資源的出口等等。不同的方面需要有不同的政策手段，需要體現(xiàn)不同的政策導向，稅收政策應該根據(jù)自身的特點，全面著眼，多方引導，通過構建科學、合理的政策體系，更好地發(fā)揮促進節(jié)能的政策效應。
根據(jù)上述原則，我們從促進節(jié)能投資、引導節(jié)能消費、調整節(jié)能產(chǎn)品進出口以及鼓勵節(jié)能技術推廣等方面提出以下具體政策建議：
1、關于促進節(jié)能投資的稅收政策
�。�1）關于所得稅方面
所得稅是引導社會投資方向，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構的重要政策工具。在促進節(jié)能投資上，對生產(chǎn)和制造節(jié)能設備和產(chǎn)品的企業(yè)，給予一定的企業(yè)所得稅間接優(yōu)惠政策。所得稅的政策重點可以從以下幾個方面給予傾斜：
一是加大對節(jié)能設備和產(chǎn)品研發(fā)費用的稅前抵扣比例，如可規(guī)定企業(yè)當年發(fā)生的用于節(jié)能設備、產(chǎn)品的研發(fā)費用可以在所得稅前據(jù)實列支，并可按已發(fā)生費用的一定比例（如50-100％）在所得稅前增列，建立研發(fā)專項基金，用于以后企業(yè)節(jié)能設備、產(chǎn)品的開發(fā)與研制；
二是對生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品的專用設備，可以實行加速折舊法計提折舊；
三是對購置生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品的設備，可以在一定額度內實行投資抵免企業(yè)當年新增所得稅優(yōu)惠政策。
上述考慮的依據(jù)：目前財稅部門正在醞釀的所得稅改革的總體方向是，由以往的降低所得稅率、減免所得稅或所得稅返還等直接減免向稅前抵扣、加速折舊等間接減免過渡。在這種背景下，單獨對節(jié)能設備、產(chǎn)品實行所得稅直接減免與我國所得稅改革的總體方向相悖。此外，當企業(yè)內部會計核算不十分規(guī)范時，幾乎無法分清節(jié)能產(chǎn)品與非節(jié)能產(chǎn)品所分別實現(xiàn)的所得稅。因此，對節(jié)能產(chǎn)品實現(xiàn)的所得稅進行直接減免政策的可操作性不強，也不利于稅收管理。
�。�2）增值稅方面
增值稅在我國當前的稅制結構中占有重要地位。其重要特點是一種“鏈條稅”——上游產(chǎn)品的銷項稅額恰恰是下游產(chǎn)品的進項稅額，通過銷項稅額與進項稅額的抵扣后的差額來標志在本企業(yè)環(huán)節(jié)中應繳納的實際稅額。這種稅制特點決定了對增值稅減免需要特別慎重，否則就會與其環(huán)環(huán)抵扣特點相違背。此外，增值稅是一種較為中性的稅種，除對個別產(chǎn)品實行零稅率以及少數(shù)產(chǎn)品實行低稅率（13%）外，絕大多數(shù)產(chǎn)品都采用統(tǒng)一的17％標準稅率，一般無法利用增值稅達到限制非節(jié)能產(chǎn)品發(fā)展的目的。在技術上無法決定只有節(jié)能產(chǎn)品才使用某種材料的情況下，對其實行優(yōu)惠稅率也是不現(xiàn)實的。
利用增值稅支持節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面可以借鑒國家支持資源綜合利用產(chǎn)品的相關政策。對關鍵性的、節(jié)能效益異常顯著且價格等因素制約其推廣的重大節(jié)能設備和產(chǎn)品，國家在一定期限內實行一定的增值稅減免優(yōu)惠政策。對個別節(jié)能效果非常明顯的產(chǎn)品，在一定期限內，可以實行增值稅即征即退措施。退還增值稅可以是全部，也可以是按一定比例，達到增加企業(yè)發(fā)展后勁的效果。
需要說明的是，在利用增值稅優(yōu)惠政策時要注意三個問題：
一要嚴格界定和限制優(yōu)惠范圍。由于增值稅的上述特點，利用增值稅的優(yōu)惠政策支持節(jié)能產(chǎn)品生產(chǎn)應該是當前在技術上節(jié)能效果確實非常明顯、同時市場占有率又很低的產(chǎn)品，政府利用稅收優(yōu)惠政策的意義是幫助其啟動市場。這就決定了優(yōu)惠的范圍必須限制在一個非常小的范圍，避免過多過濫�？上硎茉鲋刀悆�(yōu)惠政策的節(jié)能設備和產(chǎn)品的范圍不宜過寬，只限于少量節(jié)能效益顯著、受價格等因素影響較大，國家支持后有助于提高市場占有率的“關鍵性的節(jié)能設備和產(chǎn)品”。
二要嚴格限定優(yōu)惠時限。節(jié)能是一個動態(tài)的概念。隨著技術的發(fā)展，原來認定為節(jié)能產(chǎn)品，經(jīng)過一段時間以后很可能變?yōu)橐话惝a(chǎn)品，市場隨之出現(xiàn)了更新的節(jié)能產(chǎn)品。所以，政策的優(yōu)惠必須有一個時限，不能長期化。
三要客觀認識增值稅優(yōu)惠政策的效果。增值稅是一種價外稅，利用其優(yōu)惠政策除了能影響節(jié)能產(chǎn)品的生產(chǎn)外，短期內對最終產(chǎn)品的價格形成以及消費者的消費行為引導等方面效果并不明顯。
基于上述分析，利用增值稅的優(yōu)惠政策來鼓勵企業(yè)發(fā)展，政策的示范意義將大于實際上的財務意義，更多地體現(xiàn)為對企業(yè)生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品或消費者選用節(jié)能設備這一具有正外部性舉動的一種國家導向，效果更好的政策應該在其它稅種中尋找答案。
�。�3）其他稅收方面
可以考慮從如下幾個方面著手，選擇其他的稅收優(yōu)惠政策：
一是對符合一定標準的節(jié)能生產(chǎn)企業(yè)，在城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅方面可適當給予一定的減稅或免稅優(yōu)惠。
二是改革資源稅制度。將一些尚未納入資源稅征稅范圍的資源品，如水資源、森林資源等，納入資源稅征稅范圍；對于國家需要重點保護或限制開采的能源資源，適當提高資源稅的稅額，甚至可以采取從量定額征收與從價定率征收相結合的征稅辦法。
三是開征環(huán)境保護稅，將一些超過國家規(guī)定標準的高能耗產(chǎn)品納入征稅范圍，引導社會投資向節(jié)能型產(chǎn)品的生產(chǎn)轉移。
2、關于引導節(jié)能消費的稅收政策
稅收對節(jié)能消費的調節(jié)主要通過消費品的價格來體現(xiàn)。上述促進節(jié)能投資的稅收政策雖然也可以最終反映到產(chǎn)品的價格上，但是其調節(jié)的主要著力點還是生產(chǎn)企業(yè)的投資行為，其傳導政策信號到消費者方面需要有個過程，作用不很直接，從引導社會節(jié)能消費傾向的角度考慮，可以采取以下政策：
�。�1）調整現(xiàn)行的消費稅政策。一是將目前尚未納稅消費稅征收范圍不符合節(jié)能技術標準的高能耗產(chǎn)品、資源消耗品納入消費稅征稅范圍；二是適當調整現(xiàn)行一些應稅消費品的稅率水平，如提高大排氣量轎車的消費稅稅率，適當降低低排氣量汽車、摩托車稅率等；三是適當調整消費稅的優(yōu)惠政策，比照對達到低污染排放值的小轎車、越野車和小客車減征30％消費稅的政策，對符合一定節(jié)能標準的節(jié)能產(chǎn)品，允許按照一定比例享受消費稅減征的優(yōu)惠。將來在實施對達到歐-III標準的汽車減征消費稅政策時，將節(jié)能的要求考慮進去，以引導企業(yè)生產(chǎn)節(jié)能汽車。
�。�2）調整車輛購置稅、車船使用稅政策。一是對以清潔能源為動力，符合節(jié)能技術標準的車輛，可按適當比例給予減征車輛購置稅的優(yōu)惠；二是改革車船使用稅的計稅標準，對不同能耗水平的車船規(guī)定不同的征稅額度，實行差別征收。
�。�3）開征燃油稅。國際經(jīng)驗表明，推行汽車燃油稅是推動節(jié)油事業(yè)發(fā)展的成功舉措，對推動汽車節(jié)油具有重要意義。建議國家擇機盡快推行燃油稅，以此推動節(jié)能汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對不同能耗的燃油或燃氣，規(guī)定不同的稅額予以征收。改革現(xiàn)行對原油征收資源稅的計稅辦法，改從量征收為從價征收，使國家能從原油價格上漲中分享部分收益。
�。�4）從長遠看，對消耗不可再生能源的產(chǎn)品，要設立一些新的稅種，如環(huán)境污染稅、碳稅、能源消耗稅等，對耗能大戶由目前的實行單一的行政處罰手段變?yōu)閷嵭薪?jīng)濟（稅收）調控與行政處罰相結合的組合政策措施，在抑制耗能大戶發(fā)展的同時，客觀上也是推動節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的另一個動力。
3、調節(jié)節(jié)能產(chǎn)品進出口的稅收政策
從進口稅收方面看，可以考慮如下措施：
——對境外捐贈人無償捐贈的直接用于節(jié)能產(chǎn)品生產(chǎn)的儀器、設備和圖書資料，免征進口關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。
——在合理數(shù)量范圍內，進口國內不能生產(chǎn)的直接用于生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品的設備，免征進口關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。
——對國內確實不能生產(chǎn)或技術上達不到要求、將用于節(jié)能產(chǎn)品生產(chǎn)、節(jié)能效益非常顯著的重大設備，可以免除關稅，以有效降低企業(yè)的生產(chǎn)成本，推動節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
從出口稅收方面看，應當考慮根據(jù)國家能源政策導向，調整出口貨物退稅率，對鼓勵類的出口產(chǎn)品，適當提高退稅率，對限制類出口產(chǎn)品的退稅率，適當予以降低甚至取消。
4、鼓勵節(jié)能技術推廣的稅收政策
促進節(jié)能的稅收政策，不僅應注重于節(jié)能產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費，同時還應注重于節(jié)能技術的推廣和應用，推動節(jié)能技術向商品的轉化：
一是對從事節(jié)能技術開發(fā)、技術轉讓業(yè)務和與之相關的技術咨詢、技術服務業(yè)務取得的收入，免征營業(yè)稅。
二是對單位和個人為生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品服務的技術轉讓、技術培訓、技術咨詢、技術服務、技術承包所取得的技術性服務收入，可予以免征或減征企業(yè)所得稅和個人所得稅。
�。ǘ┱A算投入政策
1、鼓勵節(jié)能應納入政府公共預算支持范圍
理論分析和國際經(jīng)驗表明，節(jié)能具有鮮明的公益性特征，由此決定政府必須予以扶持，而公共財政預算是政府推進節(jié)能事業(yè)發(fā)展的重要財力支柱。工業(yè)化國家一般通過預算投資、預算補貼、財政貼息、研究和開發(fā)投入等方式，著力深化節(jié)能投入。支持的重點包括法規(guī)制定、公眾宣傳、教育培訓、信息服務、課題研究，同時組織和引導企業(yè)對關鍵性、共性和前瞻性節(jié)能技術進行開發(fā)、示范，引導能源效率技術的推廣應用，以發(fā)揮公共財政“四兩撥千斤”的功效。從國外的實踐看，公共財政的強力介入，有效地推進了節(jié)能的技術進步，提高了能源效率，使節(jié)能、環(huán)保與經(jīng)濟發(fā)展步入良性循環(huán)的軌道。
中國過去長時期，為了改變能源短缺的狀況，政府預算的基本政策取向是加大財政投資力度，提高能源產(chǎn)出。甚至一度通過建立能源交通基金方式向能源投資傾斜，從而有效地緩解了能源“瓶頸”的約束，支持了國民經(jīng)濟發(fā)展。這在當時特定的歷史背景下有其一定的必然性和合理性。問題在于，國家節(jié)能發(fā)展戰(zhàn)略并未能夠得到切實有效的貫徹和實施，我們長期存在重能源供給、輕能源節(jié)約的偏頗，在政府預算的分配結構中，節(jié)能始終未能放到應有的位置，節(jié)能的預算投入微乎其微�？梢哉f，政府預算的缺位是中國節(jié)能及能源效率水平遠遠滯后于國外的一個重要原因，其教訓極為深刻。
當前中國經(jīng)濟發(fā)展已進入一個新階段，節(jié)能不僅僅是國際化的大趨勢，而且也是源于中國國情的一個正確選擇，是確保我國未來能源安全、促進中國經(jīng)濟社會長期可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略安排，應當成為國家的一項基本國策。公共財政預算反映和體現(xiàn)了政府的政策意圖，是國家宏觀調控的重要工具，在未來預算結構調整和改革中，應該從政策到財力重視節(jié)能投入，為逐步建立一個節(jié)能型社會做出應有的貢獻。
2、主要政策建議
�。�1）在經(jīng)常性預算中，設立節(jié)能支出科目，安排相應的節(jié)能支出預算。
這是確保政府預算予以重視和支持節(jié)能的一項重大改革措施。未來政府財政預算改革的基本取向是建立公共財政，預算資金安排要體現(xiàn)公共性、政策性的客觀要求。由于節(jié)能具有鮮明的公益性特征，屬于社會共同需要的范疇，因此，公共預算設立節(jié)能科目與公共預算的改革方面是吻合的。在我國財政經(jīng)濟實力不斷增強的背景下，加之必要的預算結構調整，我國的財政經(jīng)常性預算已具備支持節(jié)能支出的財力基礎。
在我國現(xiàn)有的預算支出結構中，已有環(huán)保支出科目，但無節(jié)能支出科目。實際上兩者的關系非常密切，搞好節(jié)能，提高能效，對環(huán)境保護具有至關重要的意義。因此，可考慮將兩者合并，設立“環(huán)保與節(jié)能”支出科目，也可增設節(jié)能支出項目。這純粹是一個技術性問題，關鍵是節(jié)能支出應作為經(jīng)常性支出預算得以確立，并保持一定增長比例。為此，一方面要把每年增加的一部分財政收入用于節(jié)能預算資金，另一方面還可以通過調整預算支出結構，壓縮或削減其它支出來解決一部分節(jié)能投入。
經(jīng)常性預算中的節(jié)能投入主要用于下述四方面：
一是節(jié)能科技的研究與開發(fā)�？萍佳邪l(fā)投入是衡量一國整體科技投入的重要指標，是推進科技進步、增強國家經(jīng)濟競爭力的關鍵所在。據(jù)聯(lián)合國教科文組織發(fā)表的《世界科學報告》，目前發(fā)展中國家的研發(fā)投入占GDP的比例一般在1%左右，而發(fā)達國家這一比重平均為2.9%.中國20世紀80年代以來，研發(fā)投入比重不斷下降，1997年僅為0.54%，近幾年有所上升，也不足1%.
二是節(jié)能技術示范和推廣。這是將節(jié)能技術變成生產(chǎn)力、推動節(jié)能科技進步的重要一環(huán)，政府亦肩負著組織、協(xié)調和引導的作用。因此，政府預算需安排必要的資金，以引導能源效率技術的推廣應用。
三是節(jié)能教育和培訓。全國節(jié)能重點企業(yè)就有7500家，這是節(jié)能教育和培訓的重點。需要編印相關教材和舉辦培訓班，其基本費用應由預算予以安排。此外，我國的各類學校需開設不同層次的節(jié)能課程，還需充分運用電視、廣播、報刊等媒介進行節(jié)能方面的宣傳，政府預算應給予必要的經(jīng)費支持。這對于提高全社會的節(jié)能和環(huán)保意識，有效建立節(jié)能型社會，必將發(fā)揮重要作用。
四是節(jié)能管理監(jiān)督體系建設。20世紀80年代，我國建立了以節(jié)能服務中心為主體的節(jié)能服務體系，全國成立了200多個地方、行業(yè)節(jié)能服務中心和監(jiān)督中心，擁有數(shù)千人的技術服務隊伍，為企業(yè)提供節(jié)能方面的信息、咨詢和技術服務。節(jié)能服務中心是我國特有的一支節(jié)能服務隊伍，如何在市場經(jīng)濟下發(fā)揮這支隊伍的作用，需認真研究并妥善處理。對于一部分具備條件的節(jié)能服務中心，政府可支持其改組為能源服務公司，使其通過開展節(jié)能技術的商業(yè)化經(jīng)營，積極為企業(yè)提供優(yōu)質的能源管理和服務來求得生存和發(fā)展。對大多數(shù)節(jié)能服務中心，可給予適當?shù)念A算經(jīng)費支持，為其發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，一方面協(xié)助政府部門推進企業(yè)的節(jié)能工作，如協(xié)助政府部門貫徹落實節(jié)能法及其配套法規(guī)、節(jié)能政策，開展節(jié)能宣傳、教育和培訓；另一方面為企業(yè)提供能源審計、檢測、監(jiān)測、節(jié)能項目評估等多方面的、合格的節(jié)能服務，并將企業(yè)的聲音反映到政府，成為政府和企業(yè)之間聯(lián)系的橋梁和紐帶。
�。�2）在建設性預算中，加強財政的節(jié)能投資力度。
節(jié)能投資是指對能源使用單位的技術改造投資及其生產(chǎn)新型節(jié)能設備的投資，其投資來源一般以市場和企業(yè)為主體，但政府為了發(fā)揮支持節(jié)能的政策導向作用，也應安排必要的財政節(jié)能投資，以促進全社會節(jié)能事業(yè)發(fā)展和能效水平提高。
從中國的實際看，節(jié)能投資少，資金和節(jié)能任務不匹配，是長期以來我國節(jié)能工作面臨的一個主要問題。由于缺乏政府投資的有效支持，節(jié)能技術改造主要由企業(yè)承擔。企業(yè)作為節(jié)能投資的主體，投資能力較弱，也缺乏有效的融資途徑，大量節(jié)能技改項目難以及時實施，很多好的節(jié)能新技術、新工藝、新產(chǎn)品難以得到推廣和普及。這說明，投資缺失是我國節(jié)能技術進步緩慢的癥結所在。
目前從總體上看，我國主流生產(chǎn)和生活能力的能源技術和裝備水平仍然很低，多數(shù)技術相對落后，能源效率水平與國際上的差距為10-20年�，F(xiàn)在，技術進步的節(jié)能促進作用越來越明顯，不僅有助于推動結構調整和產(chǎn)業(yè)升級，而且有助于培育和提高企業(yè)核心競爭力。因此，加強政府預算的節(jié)能投資，顯得日益必要和迫切。
具體建議包括三方面：
一是逐步提高節(jié)能投資占預算內投資的比重。在未來的公共財政改革中，預算內投資規(guī)模并不會削弱，恰恰相反，它會隨著國家財力總規(guī)模的增長而相應擴大。此外，預算內投資將會改變過去投資范圍太寬、包攬?zhí)嗟母窬�，從一般競爭性領域的投資中逐步退出，對國家基礎性、公益性、戰(zhàn)略性的產(chǎn)業(yè)予以投資傾斜。顯然，強化節(jié)能投資符合國家預算內投資的改革趨向。
二是預算內節(jié)能投資要更多地利用貸款貼息方式。近年來中央一級和某些地方選擇一些節(jié)能項目，通過專項貼息貸款方式予以支持，深受企業(yè)歡迎，取得了明顯的投資效果，進而有力地推進了我國節(jié)能的發(fā)展。這一做法值得肯定并在今后予以進一步推行。
三是要選擇一些特殊重要的、投資數(shù)額巨大的國家級節(jié)能項目，國家財政可采取直接投資的方式予以支持。當然，這類項目并不是由預算內投資獨立承擔，而是與企業(yè)融資一道完成。預算內直接投資與貼息貸款比較，對節(jié)能項目的支持力度更大，有利于更好地解決投資來源，并減輕企業(yè)負擔和壓力。但受國家財力制約，節(jié)能的預算內直接投資項目不宜太多。
（3）完善政府間轉移支付制度，設立中央對地方的節(jié)能專項撥款。
政府間轉移支付制度是公共財政體系的一個重要內容，是市場經(jīng)濟國家的通行做法。通常包括兩種，一是無條件轉移支付，二是有條件轉移支付（亦稱專項撥款）�！坝袟l件”一般是指規(guī)定專門用途，要�？顚Ｓ茫涣硗庖话阋蟮胤揭嘤信涮踪Y金。因此，專項撥款的政策性導向十分明顯，是貫徹中央宏觀政策意圖的一個重要工具。
我國由于各地經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，區(qū)域間政府財力差距懸殊，特別是哪些以重化工業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)的省份往往是能耗大省，節(jié)能大省和財政窮省。因此，在未來政府間轉移支付制度改革中，為了有效地縮減區(qū)域之間節(jié)能的差距，推進全國的節(jié)能技術進步，設立中央對地方的節(jié)能專項撥款非常必要。
初步考慮提出三條建議：
一是中央的節(jié)能專項撥款主要是向中西部地區(qū)的能耗大省和節(jié)能大省傾斜，避免平均分配和撒“糊椒面”；
二是中央節(jié)能�？顟扇】茖W、規(guī)范、透明的方法進行分配，避免“暗箱操作”和撥“人情款”；
三是接受節(jié)能專項撥款的省份必須按照相關規(guī)定，從地方預算中安排相應的配套資金，與中央�？钜坏缹ｉT用于節(jié)能方面，不得挪作它用。要制訂周密的規(guī)劃，進行安排使用資金，要把錢花在最急需的節(jié)能項目上。
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1、我國政府采購的現(xiàn)狀
政府采購是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，它起源于西方市場化國家，經(jīng)過二百多年的發(fā)展而日趨完善。在借鑒國際經(jīng)驗的基礎上，中國政府采購最早于1996年開始試點，經(jīng)過近七、八年的時間，得到過速發(fā)展。一是制度框架業(yè)已建立起來。特別是從2003年開始實施的《政府采購法》，標志著我國政府采購已開始向法制化、規(guī)范化的方向邁進。二是政府采購規(guī)模不斷擴大。2003年全國政府采購規(guī)模已由試點初期的幾十億元，增加到1659億元。三是管理體制取得了突破性進展。按照政府采購管理與執(zhí)行分離、職責分清的原則，到2003年中央單位已完成了管理與執(zhí)行職能的分離，11個�。ㄊ校┑恼胁少彊C構脫離了財政部門，其它�。ㄊ校┒贾贫烁闹品桨�。四是政府采購透明度明顯增強，2004年全國公開招標的采購金額為950億元，占總規(guī)模的57.23%，基本確立了公開招標方式的主導地位。
2、政府采購是促進節(jié)能技術進步的重要政策工具
政府采購有助于節(jié)約財政支出，但節(jié)約支出，提高支出效率并不是建立政府采購制度的唯一出發(fā)點。因為政府采購是社會總需求的一個組成部分，它對社會經(jīng)濟的流通、生產(chǎn)、分配和消費環(huán)節(jié)均有重要影響。這個制度的建立和發(fā)展，直接反映政府介入社會經(jīng)濟的規(guī)模和深度，也反映著公共財政在經(jīng)濟生活和社會生活中的地位。因此，政府采購制度的實行不僅具有財政意義，更具有廣泛的社會意義和政治意義。
從國外經(jīng)驗看，良好的政府采購制度的主要功能之一是發(fā)揮宏觀調控作用。政府采購客觀上對于不同的產(chǎn)品和行業(yè)有一定的選擇余地，可以據(jù)此體現(xiàn)不同的政策傾向。于是市場化國家政府通常把環(huán)境保護、生態(tài)平衡、資源節(jié)約與合理開發(fā)利用等特定政策目標納入政府采購的通盤考慮。在我國，隨著國民經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，能源和環(huán)保問題日益突出，節(jié)能已成為國家未來中長期確保融資安全、改善環(huán)境質量、實現(xiàn)社會經(jīng)濟長期可持續(xù)發(fā)展的一個重大戰(zhàn)略問題。這就從客觀上決定了節(jié)能更應當成為我國宏觀調控的一個重要政策目標，也應當將節(jié)能納入政府采購范圍。
我國未來政府采購的空間很大。2004年我國GDP將突破12萬億元，按國際上政府采購規(guī)模一般占GDP10%計算，我國政府采購規(guī)模應在1.2萬億元以上。2004年全國財政支出計劃為26566億元，按照財政支出的30-40%計算，政府采購也有8000-11000億元。我國政府采購起步較晚，發(fā)展很快，近年來每年以40-60%的速度增長，2003年政府采購規(guī)模已達1600多億元，照上述增長速度發(fā)展下去，未來我國的政府采購規(guī)模將會不可抑制地大大擴張。
同時，我國未來節(jié)能和能效水平提高的潛力巨大。中國GDP目前居世界第六位，占世界總量的3.4%，但能耗卻居世界第二位，占世界能源消費總量的10.5%，主要產(chǎn)品消耗市場化比國際平均水平高46%.聯(lián)合國開發(fā)計劃署報告評價：“中國經(jīng)濟的能源強度用國際標準衡量，至今仍保持在較高水平，大約是主要發(fā)達國家的3-10倍”�！鞍茨壳暗内厔莅l(fā)展，中國的能源強度到2020年將達到每1000美元GDP消耗0.586t標準煤。雖與1985年相比（1.8t），降低到了三分之一，但仍比目前的美國水平高40%.由此可見，中國在降低能耗強度方面仍大有潛力”。
上述情況可以說明，面對未來巨大的政府采購規(guī)模和節(jié)能潛力，如能通過正確的政策和措施將二者加以結合，必將大大地推進我國節(jié)能事業(yè)的發(fā)展。
3、將節(jié)能納入政府采購的思路和建議
�。�1）加大節(jié)能產(chǎn)品認證力度，這是做好節(jié)能政府采購工作的前提和基礎。所謂節(jié)能產(chǎn)品是指符合與該種產(chǎn)品有關的質量、安全等方面的標準要求，在社會使用中與同類產(chǎn)品或完成相同功能的產(chǎn)品相比，它的效率或能耗指標相當于國際先進水平或達到近接國際水平的國內先進水平。根據(jù)《中華人民共和國節(jié)約能源做》的有關規(guī)定，我國于1998年11月正式推出了節(jié)能產(chǎn)品認證制度，經(jīng)過幾年努力，已確定了21種產(chǎn)品為節(jié)能產(chǎn)品。但總體看我國節(jié)能認證工作剛剛開始，參與節(jié)能產(chǎn)品認證的品種太少。美國“能源之星”認證產(chǎn)品覆蓋了31類消費產(chǎn)品中的3400多個品種，有超過1200家制造商生產(chǎn)有“能源之星”標識的產(chǎn)品。因此，我國今后必須加大節(jié)能產(chǎn)品認證工作的力度，擴大產(chǎn)品品種范圍，為規(guī)范節(jié)能產(chǎn)品市場和納入政府采購做好技術準備。
（2）積極穩(wěn)妥地推進節(jié)能政府采購工作。國務院辦公廳2004年30號文件明確要求“要將節(jié)能產(chǎn)品納入政府采購目錄”。根據(jù)此項精神，需要盡快啟動節(jié)能政府采購。鑒于節(jié)能產(chǎn)品的廣泛性和復雜性，以及節(jié)能政府采購是一項全新的工作，應該實行“先易后難，逐步推進”的原則。首先，中央政府機構要率先垂范，同時要選擇部分地方，從明年開始就要著手進行節(jié)能政府采購試點，以后隨著條件的成熟再逐步擴大到全國所有地方。其次，節(jié)能政府采購一開始不宜范圍太寬，先選擇哪些社會需求量大、節(jié)能效益顯著的產(chǎn)品納入政府采購范圍，以后再逐步拓寬范圍。
（3）節(jié)能政府采購要實行集中采購模式。政府采購既包括集中采購，又包括分散采購，但節(jié)能政府采購只能選擇前者而不是后者。因為集中采購是以采購產(chǎn)品目錄為標準，分散采購是以目錄以外的采購限額為標準，而研究節(jié)能政府采購的實質恰恰是應該將那些節(jié)能產(chǎn)品納入政府采購的目錄，以強制實行。節(jié)能產(chǎn)品的政府集中采購可分為兩種情況：一是政府集中采購機構的采購，它一般以通用節(jié)能產(chǎn)品采購為主，如照明產(chǎn)品、家用電器等；二是部門集中采購機構的采購，它一般以有關部門有特殊需要并且具有批量的節(jié)能產(chǎn)品采購為主，如風機、水泵、變壓器等。
（4）試行節(jié)能產(chǎn)品的協(xié)議供貨制度。所謂協(xié)議供貨制度是指通過一次招標為有共同需求的各單位確定中標供應商和中標產(chǎn)品，并在一定時間期限內有此需求的單位直接向中標供應商采購。這種采購方法已成為國際潮流，國外稱為“長期供貨合同”或者“協(xié)議合同”，我國叫做“協(xié)議供貨制度”。從2002年在中央單位試行，目前被地方廣泛使用，它既有利于選擇合適的產(chǎn)品和價格，也有利于提高政府采購效率。因此，節(jié)能政府采購也可以試行這種辦法。在具體實施時，可考慮把節(jié)能產(chǎn)品的中標價格作為最高限價，為解決協(xié)議期內價格變化問題，采購單位要在競爭基礎上，就價格進行再談判，確定具體中標產(chǎn)品。
