摘  要：興起于20世紀(jì)90年代的新一輪績效預(yù)算改革，在西方發(fā)達(dá)國家取得了較大的成功。我國在初步建立市場經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上，正致力于服務(wù)型政府和公共財(cái)政體制建設(shè)，績效預(yù)算改革已經(jīng)提上了議事日程。績效預(yù)算改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。我國推行績效預(yù)算改革，不但要面臨OECD國家改革中曾經(jīng)碰到過的問題，而且還要解決由于我國特殊國情所產(chǎn)生的問題。

　　關(guān)鍵詞：績效預(yù)算；政府；財(cái)政

　　預(yù)算是國家以法律形式對(duì)政府所掌握的公共資源進(jìn)行分配的過程，也是影響政府最為有力的工具。隨著政府管理理論及預(yù)算觀念的發(fā)展變化，預(yù)算制度改革一直是世界各國討論較多的焦點(diǎn)性問題。20世紀(jì)90年代以來，世界范圍內(nèi)將預(yù)算改革的焦點(diǎn)集中在能夠有效提高政府行政績效的績效預(yù)算（Performance－Based Budgeting） 上來。從發(fā)達(dá)國家推行績效預(yù)算改革的實(shí)踐來看，績效預(yù)算對(duì)提高公共資金使用效率、改進(jìn)政府部門績效等方面取得了明顯的效果。

　　近年來，我國正致力于服務(wù)型政府和公共財(cái)政的建設(shè)，在預(yù)算制度方面推行了以部門預(yù)算、收支兩條線、國庫集中收付、政府采購以及規(guī)范預(yù)算編制程序?yàn)橹鞯母母�。這些年來，我國的預(yù)算制度改革取得了較大成績，然而這些改革并沒有真正解決公共財(cái)政資金配置低效率的現(xiàn)狀。為改進(jìn)政府績效，提高公共財(cái)政資金的使用效率，我們應(yīng)借進(jìn)一步深化部門預(yù)算改革的東風(fēng)，借鑒西方發(fā)達(dá)國家實(shí)施績效預(yù)算改革的成功經(jīng)驗(yàn)，建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，為在我國最終建立績效預(yù)算體系夯實(shí)基礎(chǔ)。

　　一、對(duì)績效預(yù)算的基本認(rèn)識(shí)

　　績效預(yù)算理念萌芽于1907年紐約市政研究局提供的“改進(jìn)管理控制計(jì)劃”的報(bào)告中，該報(bào)告強(qiáng)調(diào)“通過對(duì)已批準(zhǔn)項(xiàng)目的管理，提高資源使用效率”。績效預(yù)算理念最早用于實(shí)踐則開始于20世紀(jì)30年代，田納西流域管理局和美國農(nóng)業(yè)部采納了績效預(yù)算，在一定程度上提高了部門運(yùn)作效率。到了20世紀(jì)40年代，美國的“重組政府”運(yùn)動(dòng)方興未艾，借此契機(jī)，第一屆胡佛委員會(huì)在1949年的報(bào)告中，完整地定義了績效預(yù)算，從而定下了績效預(yù)算改革的基調(diào)，此后，政府預(yù)算的“績效、效率”觀念開始深入人心。

　　遺憾的是，績效預(yù)算推行的成效并不盡如人意，政府行政績效大幅提高的情形并未出現(xiàn)。因此，從20世紀(jì)60年代中期開始，績效預(yù)算銷聲匿跡，代之而起的是計(jì)劃——項(xiàng)目——預(yù)算（PPBS）、零基預(yù)算（（ZBB）等。然而，隨后的這些預(yù)算改革也都沒有取得成功。

　　20世紀(jì)90年代，在繼承以往預(yù)算改革的一些有價(jià)值成分并進(jìn)行新的探索的基礎(chǔ)上，以美國、澳大利亞和新西蘭為代表的 OECD國家紛紛推行了以績效為基礎(chǔ)的“新績效預(yù)算”。其核心是主張政府預(yù)算必須與政府的中長期戰(zhàn)略計(jì)劃相結(jié)合， 強(qiáng)

　　調(diào)以政府職能的整體目標(biāo)為導(dǎo)向，用績效目標(biāo)作為約束手段，以績效責(zé)任換管理自由，在強(qiáng)調(diào)高層機(jī)構(gòu)對(duì)支出總量進(jìn)行控制的同時(shí)， 將自由使用預(yù)算資金的權(quán)力賦予了中、低層管理者，在預(yù)算制度中實(shí)現(xiàn)了政策（目標(biāo)和結(jié)果）與管理（產(chǎn)出和激勵(lì)）的有機(jī)融合。從OECD成員國近十多年推行新績效預(yù)算的實(shí)踐來看，新績效預(yù)算在有效地促進(jìn)政府改革， 以及有效地制止財(cái)政資金浪費(fèi)、實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡等方面的效果是相當(dāng)明顯的。

　　績效預(yù)算改革雖然歷經(jīng)反復(fù)，甚至遭遇過失敗，但實(shí)踐證明，績效預(yù)算所倡導(dǎo)的“效率、績效”理念符合預(yù)算制度改革發(fā)展的趨勢和方向，對(duì)世界范圍內(nèi)的預(yù)算改革都具有普遍的借鑒意義。

　　二、我國推行績效預(yù)算的必要性

　　首先，推行績效預(yù)算是我國建立公共財(cái)政體制的需要。不同的財(cái)政制度模式下，預(yù)算決策與管理制度模式是不同的。預(yù)算制度的目標(biāo)模式應(yīng)取決于財(cái)政制度的目標(biāo)模式。根據(jù)十六屆三中全會(huì)的要求，我國將按照“統(tǒng)一規(guī)劃，積極穩(wěn)妥，先易后難，分步實(shí)施”的原則，逐步建立起與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政體制。因此，完善我國預(yù)算制度就是要建立與公共財(cái)政體制相對(duì)應(yīng)的績效預(yù)算制度。公共財(cái)政是國家和政府為市場提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政類型和模式。在公共財(cái)政體制下，政府只能干市場不能干而又需要干的事，只能站在市場活動(dòng)之外去為所有的市場活動(dòng)提供服務(wù)，表現(xiàn)為一種“公共”活動(dòng)。正是這種公共性決定了公共財(cái)政要“拿眾人之財(cái)，辦眾人之事，合眾人之意”。因此，建立公開、透明的預(yù)算體制和編制科學(xué)、有效的財(cái)政預(yù)算是公共財(cái)政的實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在。應(yīng)該說，績效預(yù)算是政府解決市場失靈問題、追求資源最優(yōu)配置的高效工具�？冃�問題是公共財(cái)政基本框架的核心，且貫穿于整個(gè)公共財(cái)政分配的過程中。

　　其次，推行績效預(yù)算是我國政府改革的強(qiáng)大推動(dòng)力。一般認(rèn)為，政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，其根本目的是滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而績效管理與績效評(píng)估則是衡量政府公共服務(wù)是否滿足公共需求的重要手段和尺度。也就是說，政府對(duì)公民負(fù)有公共責(zé)任，政府的支出必須獲得人民的同意并按正當(dāng)程序支出，公共資源必須有效率地利用并達(dá)到預(yù)期的效果。要落實(shí)這些公共責(zé)任，就必須對(duì)政府的作為進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，以準(zhǔn)確了解政府是否承擔(dān)起了公共責(zé)任。績效預(yù)算不僅是預(yù)算方法的一種創(chuàng)新，更是政府管理理念的一次革命�？冃ьA(yù)算將政府預(yù)算建立在可衡量的績效基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)的是“結(jié)果導(dǎo)向”，是責(zé)任和效率，增強(qiáng)了預(yù)算資源分配與政府部門績效之間的聯(lián)系，有助于提高財(cái)政支出的有效性。對(duì)于政府部門，公眾對(duì)政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量與成本的關(guān)注，有助于促進(jìn)政府決策程序規(guī)范化和民主化；績效目標(biāo)的確立，績效考評(píng)的執(zhí)行及績效評(píng)價(jià)結(jié)果的公開，有助于強(qiáng)化政府部門的責(zé)任；績效預(yù)算賦予了部門更大的預(yù)算執(zhí)行權(quán)，有助于促使政府部門按照成本效能原則優(yōu)化配置資源，提高財(cái)政資金的有效性�？梢灶A(yù)見，績效預(yù)算改革必將成為我國深化政府改革、建設(shè)服務(wù)型政府的強(qiáng)大推動(dòng)力。

　　最后，推行績效預(yù)算是我國市場經(jīng)濟(jì)體制對(duì)政府預(yù)算提出的總要求。改革開放20多年來，我國已經(jīng)初步建立起了市場經(jīng)濟(jì)體制，市場在資源配置中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。相應(yīng)地，政府的預(yù)算制度改革也必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念，牢固樹立起市場經(jīng)濟(jì)所要求的效率和績效意識(shí)�？冃ьA(yù)算恰恰以一種全新的視角，按照企業(yè)化經(jīng)營模式，把政府作為一個(gè)提供公共品的經(jīng)濟(jì)部門，建立起“公共品——公共品成本——預(yù)算”的模式，通過對(duì)公共品成本的核算，進(jìn)行預(yù)算編制。這就徹底改變了傳統(tǒng)預(yù)算只考慮政府公共資源存量的做法，從而使預(yù)算編制緊緊圍繞公共品的成本，體現(xiàn)了預(yù)算的約束機(jī)制。績效預(yù)算的主旨是用企業(yè)家精神改造政府，把公眾看成顧客，要求政府的一切活動(dòng)都要以滿足顧客需求為出發(fā)點(diǎn)。另外，從歷史上看，新舊兩次績效預(yù)算改革都是作為更大范圍的“政府市場化改革”的一部分而受到重視的。舊績效預(yù)算改革是20世紀(jì)40，50年代美國“重組政府（reorganization ）”運(yùn)動(dòng)的主要舉措，而新績效改革則是20世紀(jì)80年代末“政府再造（reinvention）”運(yùn)動(dòng)或“新公共管理（new public management）”改革的“排頭兵”。

　　三、我國推行績效預(yù)算需要重視的幾個(gè)問題

　　OECD國家?guī)资�年的預(yù)算改革的歷史充分說明，績效預(yù)算改革是一項(xiàng)長期、復(fù)雜、艱巨的系統(tǒng)工程，也是預(yù)算改革劃時(shí)代的階段。我國推行績效預(yù)算改革，不但要面臨OECD國家改革中曾經(jīng)碰到過的問題，而且還要解決由于我國特殊國情所產(chǎn)生的問題。

　　第一，建立預(yù)算績效評(píng)估體系是推行績效預(yù)算的難點(diǎn)。構(gòu)建一個(gè)有效可行的績效指標(biāo)體系是實(shí)施績效預(yù)算的重要條件。實(shí)施績效預(yù)算需要對(duì)政府的支出做出績效評(píng)價(jià)，但是，政府的工作不像市場上的活動(dòng)那樣有著直接的經(jīng)濟(jì)效益，政府活動(dòng)的范圍往往是那些市場失靈的領(lǐng)域，政府的投資也往往是那些社會(huì)需要、但短期內(nèi)很難見到經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目。政府行為的特殊性決定了傳統(tǒng)的和單一的成本、效率、產(chǎn)出等指標(biāo)難以確切反映出復(fù)雜的公共支出績效狀況及綜合價(jià)值。取而代之，我們必須建立一個(gè)具有多重的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、多向的維度以及多元的評(píng)估主體的績效指標(biāo)體系來對(duì)政府支出績效做出科學(xué)合理的評(píng)價(jià)。一般說來，良好的績效指標(biāo)必須滿足以下五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即所謂的CREAM標(biāo)準(zhǔn)：（1）清晰性（clear）：績效指標(biāo)必須是精確的而不是含糊的，但不一定要量化；（2）相關(guān)性（relevant）：績效指標(biāo)對(duì)于實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)而言，必須是適當(dāng)?shù)�；�?）經(jīng)濟(jì)性（economic）：績效指標(biāo)應(yīng)保證能以合理的成本獲得需要的資料信息；（4）充分性（adequate）：績效指標(biāo)必須是能為評(píng)估績效提供一個(gè)充分的基礎(chǔ)；（5）可監(jiān)督性（monitorable）：績效指標(biāo)必須能夠經(jīng)得起獨(dú)立而詳細(xì)的檢查。

　　第二，政府強(qiáng)勢推動(dòng)是推行績效預(yù)算取得成功的關(guān)鍵。決策者的強(qiáng)勢支持以及立法層面的有力保障是績效預(yù)算改革取得成功的關(guān)鍵。20世紀(jì)90年代興起的新績效預(yù)算改革無一不是由各國的中央政府發(fā)起的。在編制預(yù)算前期，高層政治領(lǐng)導(dǎo)人組織部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)就非常必要，在績效預(yù)算中要求控制公共支出總額，在部門“信封”預(yù)算范圍內(nèi)，部門領(lǐng)導(dǎo)人具體執(zhí)行權(quán)力就較大績效預(yù)算采取自上而下和自下而上相結(jié)合的預(yù)算編制方法，在預(yù)算部門支出總額決定以后就必須堅(jiān)決執(zhí)行預(yù)算。此外，績效預(yù)算獲得立法部門的支持也非常重要，美國早期的績效預(yù)算之所以失敗，一個(gè)重要的原因就是沒有獲得立法部門的支持�？冃ьA(yù)算改革實(shí)質(zhì)是預(yù)算制度的變遷，制度只有上升到法律層而才有一定的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性，如果僅僅是政府范圍內(nèi)進(jìn)行推廣或進(jìn)行技術(shù)手段上的創(chuàng)新，很可能得不到立法部門的支持，最后胎死腹中或者不了了之。

　　第三，推行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)是推行績效預(yù)算的重要補(bǔ)充。要準(zhǔn)確反映政府的績效和成本，財(cái)政狀況是一個(gè)重要的方面，政府財(cái)政報(bào)告不僅應(yīng)反映當(dāng)年的預(yù)算資金收支情況，還應(yīng)反映政府的資產(chǎn)和負(fù)債的變動(dòng)情況。但在傳統(tǒng)的財(cái)政管理體制中，政府會(huì)計(jì)只反映當(dāng)期的財(cái)政資源，而無法全面反映政府公共資源存量以及整個(gè)政府公共資源的使用和配置狀況。目前，我國以及世界不少國家都在使用收付實(shí)現(xiàn)制的會(huì)計(jì)方法，這種會(huì)計(jì)方法存在一些缺陷：它可以通過提前或延遲支付現(xiàn)金人為地操縱各年度的支出，從而扭曲績效信息；它不能將資本性項(xiàng)目的購買成本在使用年限內(nèi)進(jìn)行分?jǐn)�；它也不能及時(shí)確認(rèn)和計(jì)量政府負(fù)債；另外這種方法忽略了投資的機(jī)會(huì)成本，不能正確完整地反映政府行政的成本。收付實(shí)現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制之間的根本差異在于會(huì)計(jì)確認(rèn)的時(shí)間不同。收付實(shí)現(xiàn)制以款項(xiàng)的收付為標(biāo)準(zhǔn)記賬。權(quán)責(zé)發(fā)生制以權(quán)利的形成和責(zé)任的發(fā)生作為記賬的標(biāo)準(zhǔn)。權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)可以更準(zhǔn)確、更全面地反映一定時(shí)期內(nèi)提供產(chǎn)品和服務(wù)所耗費(fèi)的總資源成本，被廣大企業(yè)普遍應(yīng)用。目前己有一些較發(fā)達(dá)的國家如澳大利亞、新西蘭已經(jīng)開始在政府預(yù)算會(huì)計(jì)中使用權(quán)責(zé)發(fā)生制，或采用部分權(quán)責(zé)發(fā)生制。為了更全面地反映政府的績效和成本，我國可以根據(jù)己有的條件和預(yù)算管理的需要，也在政府預(yù)算中實(shí)行部分權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)，并建立政府財(cái)務(wù)狀況報(bào)告制度。只有這樣，預(yù)算才能全面反映政府各部門的真實(shí)績效。

　　第四，非正式預(yù)算規(guī)則的存在會(huì)對(duì)績效預(yù)算改革構(gòu)成障礙。非正式規(guī)則對(duì)正式規(guī)則具有潛移默化的影響，甚至?xí)�轉(zhuǎn)變?yōu)檎�式�?guī)則。我國現(xiàn)行的非正式預(yù)算規(guī)則對(duì)績效預(yù)算改革的推進(jìn)可能會(huì)造成障礙�？冃ьA(yù)算是一種政府行為，我國行政管理體制的特點(diǎn)無疑會(huì)對(duì)績效預(yù)算目前乃至今后的實(shí)施構(gòu)成障礙。第一，政府壟斷了絕大多數(shù)公共產(chǎn)品的提供，這種壟斷必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)低效；第二，民主化程度不高。我國民眾參與意識(shí)、民主化意識(shí)和政府部門集權(quán)化運(yùn)作、行政透明度較低同時(shí)并存；第三，傳統(tǒng)預(yù)算管理文化依然形成較強(qiáng)的路徑依賴。在當(dāng)前引入績效預(yù)算，會(huì)令大多數(shù)預(yù)算單位產(chǎn)生抵觸情緒；第四，官僚作風(fēng)與觀念仍相當(dāng)廣泛地存在。機(jī)構(gòu)臃腫、行政低效的現(xiàn)象在我國各級(jí)政府機(jī)構(gòu)中仍然存在，而且趨于基層這種現(xiàn)象越發(fā)嚴(yán)重，這種排斥績效管理的組織結(jié)構(gòu)會(huì)對(duì)績效預(yù)算的應(yīng)用產(chǎn)生巨大抑制作用；第五，是利益集團(tuán)的現(xiàn)實(shí)阻力。行政人員存在不規(guī)范的灰色收入與傳統(tǒng)財(cái)政資金分配格局緊密相連，正是這種潛規(guī)則在一定程度上推動(dòng)了行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，但是績效預(yù)算所倡導(dǎo)的公開透明與之格格不入，所以推行績效預(yù)算首先會(huì)受到來之利益集團(tuán)的阻撓。

　　參考文獻(xiàn)：

　　1、陳旭東，績效預(yù)算的理論基礎(chǔ)探源，財(cái)會(huì)月刊，2005年8月

　　2、Joyce，P.1993. Using Performance Measures in the Federal Budget  Process Washington，D.C ：Congressional  Budget  Office

　　3、凱瑟琳。紐可默等，迎接業(yè)績導(dǎo)向型政府的挑戰(zhàn)，廣東：中山大學(xué)出版社，2003

　　4、財(cái)政部預(yù)算司，績效預(yù)算國際研討會(huì)觀點(diǎn)綜述，預(yù)算管理與會(huì)計(jì)，2004年11月