財政監(jiān)督是財政管理的重要環(huán)節(jié)。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，財政監(jiān)督對于維護經(jīng)濟秩序、規(guī)范政府行為、遏制腐敗現(xiàn)象具有特殊的作用。近幾年來，我國的財政監(jiān)督不斷得到強化，取得了明顯的成效，這是有目共睹的。但是，必須看到，我國的財政監(jiān)督還存在不少問題。研究這些問題并提出解決的對策，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、建設(shè)社會主義民主政治的迫切要求。

　　一、財政監(jiān)督的概念

　　把握財政監(jiān)督的概念，是研究財政監(jiān)督問題的前提。什么是財政監(jiān)督？學術(shù)界并無統(tǒng)一的定義。這里的定義是：財政監(jiān)督是具有財政監(jiān)督權(quán)的主體，根據(jù)財政活動客觀職能的要求，依照法定的權(quán)限和程序，對財政資金運動及其所體現(xiàn)的經(jīng)濟關(guān)系的監(jiān)察和督促。具體地說，把握財政監(jiān)督要注意以下幾個方面：

　　其一，財政監(jiān)督是由具有財政監(jiān)督權(quán)的主體實施的。具有財政監(jiān)督權(quán)的主體不僅有財政機關(guān)，也有審計機關(guān)、代議機關(guān)等，還有社會民眾。因而，一個完整的財政監(jiān)督體系應(yīng)該是財政機關(guān)的監(jiān)督、審計機關(guān)的監(jiān)督、代議機關(guān)的監(jiān)督以及社會民眾、新聞媒體的監(jiān)督的有機構(gòu)成。財政監(jiān)督不只是財政部門的事，財政機關(guān)不是財政監(jiān)督的唯一實施者。當然，把那些經(jīng)政府授權(quán)，由會計事務(wù)所、審計事務(wù)所、國有資產(chǎn)評估所等社會中介機構(gòu)對行政事業(yè)和企業(yè)內(nèi)部的收支情況、分配情況所進行的評估和審查稱為社會監(jiān)督，也不夠準確。因為“這些社會中介機構(gòu)受政府機關(guān)委托代行財政監(jiān)督權(quán)，而且其自身作為社會成員也具備一定的財政監(jiān)督權(quán)，但就其財政監(jiān)督行為的實施動機而言，他們是利潤的追求者，而非財政監(jiān)督權(quán)的主動行使者�！盵1]

　　其二，財政監(jiān)督是對財政資金運動及其所體現(xiàn)的經(jīng)濟關(guān)系的監(jiān)督，而不是對整個經(jīng)濟領(lǐng)域的監(jiān)督。財政監(jiān)督是對財政資金運動全過程的監(jiān)督，包括事前審核、事中控制、事后檢查。財政監(jiān)督的對象是政府機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位以及其他組織和個人對涉及財政收入、財政支出、財務(wù)會計、國有資本金管理等財政管理事項。財政監(jiān)督的范圍是各級政府預(yù)算和部門預(yù)算的編制、執(zhí)行和結(jié)算情況；稅收征管質(zhì)量和解繳情況；預(yù)算外資金收支管理情況；國有資本金運營、處理以及與之相對應(yīng)的產(chǎn)權(quán)收益、國有股權(quán)收益征繳情況；財政資金的分配、使用和管理情況；國庫對預(yù)算收入的收納、劃分、留解、退付和預(yù)算資金撥付情況；政府債券的發(fā)行、資金使用、償還和管理情況；國有企業(yè)事業(yè)單位執(zhí)行財務(wù)會計制度情況；財稅機關(guān)執(zhí)行財稅政策、法律制度情況；政府采購計劃執(zhí)行情況；等等。

　　其三，財政監(jiān)督應(yīng)該有明確的法律法規(guī)依據(jù)。具有財政監(jiān)督權(quán)的主體對財政資金運動過程及其所體現(xiàn)的各種經(jīng)濟關(guān)系的監(jiān)督，應(yīng)以法律為規(guī)范，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究，換言之，財政監(jiān)督應(yīng)法制化。

　　二、我國財政監(jiān)督的主要問題

　　隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，我國的財政監(jiān)督不斷得到強化。特別是最近幾年，面對財政活動領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新問題，我國政府與時俱進，大膽探索，采取了各種行之有效的措施，財政監(jiān)督取得了顯著的成績。

　　首先，對財政監(jiān)督的認識深化了。人們深刻認識到，財政監(jiān)督是政府收支分配的重要保證，財政監(jiān)督對于減少國家資財損失、預(yù)防財經(jīng)違法違紀行為和搞好廉政建設(shè)具有特殊的意義。與認識的深化相適應(yīng)，財政監(jiān)督的機構(gòu)和隊伍建設(shè)也有較大的進展。其次，財政監(jiān)督的職能擴大了。根據(jù)形勢的發(fā)展，財政監(jiān)督的主體把監(jiān)督與服務(wù)結(jié)合起來，寓服務(wù)于監(jiān)督之中。監(jiān)督不只是檢查，還是針對監(jiān)督對象存在的問題提出建議和方法，促進監(jiān)督對象管理的規(guī)范化和科學化。第三，財政監(jiān)督的方式創(chuàng)新了。為了對國有企業(yè)實施有效的監(jiān)督，確保國有資產(chǎn)的保值增值，實施了向國有大中型企業(yè)委派稽查特派員和財務(wù)總監(jiān)以及向國有事業(yè)單位委派會計人員的方式；此外，還推行部門預(yù)算改革，國庫集中收付制度、政府采購制度等，有力地強化了財政監(jiān)督。最后，財政監(jiān)督的范圍拓展了。監(jiān)督范圍由原先側(cè)重于對財政收入各環(huán)節(jié)的監(jiān)督，逐步擴展到包括對預(yù)算支出、預(yù)算外資金、國有資產(chǎn)運營和收益分配等財政資金運動的全方位監(jiān)督。財政資金的申請、撥付及使用報賬，國有資本金的運營、處理以及與之相對應(yīng)的產(chǎn)權(quán)收益、國有股權(quán)收益的征繳，以及龐大而分散的預(yù)算外資金管理等，已經(jīng)納入財政監(jiān)督的范圍。[2]

　　但是，必須清醒地看到，我國目前的財政監(jiān)督還存在不少問題，這些問題主要是：

　　首先，財政監(jiān)督的方式不規(guī)范。重突擊監(jiān)督，輕日常監(jiān)督，這是目前財政監(jiān)督的明顯不足。由于各項制度滯后、監(jiān)督人員的數(shù)量和素質(zhì)等因素的制約，以日常監(jiān)督為主，將監(jiān)督寓于財政運行的事前、事中和事后全過程的機制尚未建立起來。

　　其次，財政監(jiān)督體制不完善。財政監(jiān)督體系應(yīng)包括財政機關(guān)的監(jiān)督、審計機關(guān)的監(jiān)督、代議機關(guān)的監(jiān)督和社會民眾、新聞媒體的監(jiān)督。同時，財政機關(guān)的監(jiān)督、審計機關(guān)的監(jiān)督、代議機關(guān)的監(jiān)督應(yīng)有明確的分工和互補關(guān)系，即財政機關(guān)側(cè)重于日常業(yè)務(wù)監(jiān)督、審計機關(guān)側(cè)重于事后監(jiān)督、代議機關(guān)側(cè)重于宏觀監(jiān)督。但是，由于種種原因，財政機關(guān)和審計機關(guān)在監(jiān)督對象、范圍和時間上多有交叉之處，人大對財政預(yù)算的審查還不夠嚴格和細致，這種缺乏明確分工的體系極大地影響著監(jiān)督的綜合效能。財政源于社會，又服務(wù)于社會，因而，讓社會民眾、新聞媒體等擁有各級政府的普通財政財務(wù)狀況的知情權(quán)，并且賦予其財政監(jiān)督的行使權(quán)，是保證財政運行效率的必要條件。然而，受制于較低的財政透明度和有限的財政監(jiān)督權(quán)，現(xiàn)行的社會監(jiān)督機制較為落后。

　　不僅如此，國家權(quán)力機關(guān)依法擁有的財政民主立法監(jiān)督權(quán)，受種種客觀條件的限制，還沒有得到充分合理的運用。審計機關(guān)隸屬于政府部門，這不能不制約著其財政監(jiān)督職責的權(quán)威性和實效性，這種制度也直接削弱了國家權(quán)力機關(guān)法定監(jiān)督職責的實施。預(yù)算編制經(jīng)過近兩年的改革，雖有了一定的改進，還遠遠不能適應(yīng)現(xiàn)代預(yù)算管理的透明化和法制化的要求，仍然影響到國家權(quán)力機關(guān)對財政依法行使民主監(jiān)督的質(zhì)量。[3]另外，作為現(xiàn)代財政監(jiān)督機制的各構(gòu)成環(huán)節(jié)，都還存在著程度不同的有待改革完善之處，在各環(huán)節(jié)之間依法建立互相依存，緊密配合，互相制約、互相監(jiān)督的關(guān)系，也存在著相當?shù)牟罹�。特別是廣大人民群眾對國家大事行使當家作主的權(quán)力，在財政監(jiān)督上，還沒有得到充分合理的體現(xiàn)。人民群眾對日常財政行為的依法監(jiān)督和對種種破壞財政法紀現(xiàn)象的批評抵制，還不能通過種種合法途徑和依靠自己的組織，發(fā)揮應(yīng)有的作用，這也是種種亂收費、亂攤派，任意加重人民和企事業(yè)單位負擔，揮霍浪費財政資金，以及貪污腐敗等違法亂紀行為難以得到及時有效抵制的一個重要的制度根源。

　　第三，財政監(jiān)督的法制保障滯后。財政監(jiān)督的依據(jù)是國家設(shè)立的財政法律法規(guī)，但從目前情況看，財政管理和財稅監(jiān)督的法律法規(guī)還不健全。目前我國有關(guān)財政監(jiān)督的規(guī)定，主要在《預(yù)算法》、《會計法》和《稅收征管法》等法律法規(guī)中體現(xiàn)，而且相應(yīng)的條款往往是原則性的，操作性也不強。立法不完備，法律實施差，監(jiān)督效果不佳，這是造成財政資源分配使用不合理，國有資產(chǎn)大量流失并給權(quán)力濫用者和腐敗分子以可乘之機的重要原因。有效的監(jiān)督首先應(yīng)當是有力的監(jiān)督，但在財政監(jiān)督的法律體系尚不完全，存在多種關(guān)系干擾的情況下，財政監(jiān)督的檢查處理形成了對事不對人的思維定勢和習慣，而且大多是針對單位，以經(jīng)濟處罰為主。處罰缺乏力度，難于真正到位，使其無法產(chǎn)生真正的威懾力。

　　三、強化財政監(jiān)督的基本對策

　　認識問題是為了解決問題。對于目前財政監(jiān)督存在的問題，必須解放思想，實事求是，采取切實的對策加以解決。

　　首先，要建立規(guī)范的財政監(jiān)督方式。財政監(jiān)督方式要逐步由側(cè)重于專項的、事后的、突擊性的監(jiān)督檢查方式，向經(jīng)常性的、全過程的監(jiān)督方式轉(zhuǎn)變，立足于財政管理，著眼于財政活動的全過程，通過進行日常監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)財政管理過程中存在的問題，真正形成監(jiān)督與管理并重，日常監(jiān)督管理與專項監(jiān)督檢查相結(jié)合的財政監(jiān)督工作新方式。同時，財政監(jiān)督應(yīng)當改變過去那種只重檢查，不重管理，只重收繳，不重整改，監(jiān)督檢查與管理服務(wù)相脫節(jié)的做法。把監(jiān)督檢查與建章立制、堵塞漏洞結(jié)合起來，從而有效縮短監(jiān)督與被監(jiān)督之間的距離，達到既可以順利開展財政監(jiān)督工作，又能夠為財政中心工作服務(wù)的目的。

　　要對財政收支問題嚴格把關(guān)。對預(yù)算編制和執(zhí)行情況的監(jiān)督，重點抓好三個環(huán)節(jié)：一是按照公共財政和投資預(yù)算管理要求細化預(yù)算科目；二是結(jié)合零星預(yù)算和政府采購制度的逐步推行，以及轉(zhuǎn)移支付制度的逐步規(guī)范，研究制定科學合理的定額標準，據(jù)實預(yù)算和安排支出基數(shù)；三是在預(yù)算編制的每一個環(huán)節(jié)制定具體的操作規(guī)程或辦法，一經(jīng)人大批準通過，應(yīng)具有法律效力，不得隨意追加和更改。對稅收收入的監(jiān)督要注意：征收部門在征收過程中是否依法征收，有無應(yīng)征的不征、擅自減免、收人情稅以及亂退稅等問題。對收費收入的監(jiān)督要著力解決收費過多過濫問題，對屬于亂收費和搭車收費的項目要堅決予以取締，對具有稅收性質(zhì)的收費要加快費改稅的進程，擴大稅基。收入支出嚴格預(yù)算，決不能“以收代支”、“坐收坐支”。

　　其次，要健全財政監(jiān)督體制。劃清審計監(jiān)督和財政監(jiān)督的工作范圍，使之各負其責，相輔相成。財政監(jiān)督和審計監(jiān)督具有同等重要的作用，兩者缺一不可。審計監(jiān)督具有不可比擬的宏觀性、全局性和獨立性，財政監(jiān)督也具有優(yōu)于審計監(jiān)督的及時性和敏銳性。要提高財政管理水平，必須努力發(fā)揮財政、審計監(jiān)督的綜合效能。財政監(jiān)督要逐步加強日常事前、事中檢查的力量，把監(jiān)督寓于管理之中，逐步縮小事后檢查的覆蓋面，建立起快速靈活的預(yù)警機制，將監(jiān)督關(guān)口往前移，進一步突出財政監(jiān)督的管理特色。審計機關(guān)應(yīng)真正實現(xiàn)高層次的事后監(jiān)督，加強對包括財政在內(nèi)的各部門、國家重點工程投資的事后監(jiān)督，減少對企業(yè)的監(jiān)督檢查。建立財政監(jiān)督與審計監(jiān)督工作聯(lián)系溝通制度，實行監(jiān)督檢查資料共享，降低監(jiān)督檢查成本，避免重復(fù)檢查。

　　要建立和完善預(yù)算支出的有效監(jiān)控機制。堅決改變重收入監(jiān)督、輕支出監(jiān)督的傾向，充分認識支出監(jiān)督的重大意義，切實改變財政支出方面存在約束不嚴、控制不力，以至虛報冒領(lǐng)鋪張浪費甚至揮霍貪污國家資財?shù)男袨�。對財政撥付的各項專項資金要實行跟蹤監(jiān)督，重點對預(yù)算支出的申報、撥付到使用的事前、事中監(jiān)督和全過程跟蹤監(jiān)控，在實施監(jiān)督過程中，要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，突出重點。要選擇預(yù)算支出中與加強宏觀調(diào)控和深化改革關(guān)系密切、群眾反映強烈的熱點及難點項目開展專項監(jiān)督，防范和查處虛報、挪用、侵占、亂支財政資金，隨意轉(zhuǎn)移預(yù)算內(nèi)外資金，揮霍浪費國家資金等違法違紀問題。要協(xié)調(diào)有關(guān)部門建立和完善有關(guān)監(jiān)督制度，逐步形成對預(yù)算支出的全方位監(jiān)控機制。[4]

　　面對成千上萬、形形色色的財政收支執(zhí)行單位，完全由國家代議機構(gòu)，以及由財政、稅務(wù)、審計等專業(yè)職能部門實施監(jiān)督，或者由政府及其財政部門授權(quán)會計師事務(wù)所、國有資產(chǎn)評估所等社會中介機構(gòu)實施監(jiān)督，這既不可能也不現(xiàn)實。完整的財政監(jiān)督體系不僅要求有政府機關(guān)自身的監(jiān)督，還要充分發(fā)揮社會民眾、新聞媒體監(jiān)督的力量。因此，增加財政透明度，并從立法方面明確群眾和媒體的財政財務(wù)知情權(quán)和財政監(jiān)督行使權(quán)，有利于切實將財政監(jiān)督機制引申到每一個單位，從而使財政監(jiān)督的基礎(chǔ)更扎實。

　　第三，要加強財政監(jiān)督的法制保障。強化財政監(jiān)督工作的當務(wù)之急是加快立法工作，盡快出臺《財政監(jiān)督工作條例》或《財政監(jiān)督法》，以一部相對完整的權(quán)威性法規(guī)對財政監(jiān)督工作的內(nèi)容、方式、程序、地位和作用等作出詳細的規(guī)定，對財政監(jiān)督的職能和權(quán)限，以及財政監(jiān)督、審計監(jiān)督和議會監(jiān)督之間的分工協(xié)作關(guān)系加以科學界定，從而真正做到依法監(jiān)督、依法行政。對于我國的財稅管理方面的稅收、會計、預(yù)算方面的法律、法規(guī)，還要根據(jù)經(jīng)濟活動的現(xiàn)實需要，對其中不適應(yīng)形勢發(fā)展、操作性差的部分加以修改和補充，以便為財政監(jiān)督工作的開展提供更加科學和完整的法律依據(jù)。要逐步提高全體民眾、特別是國家機關(guān)公務(wù)員的財政民主法制意識。財政民主法制意識的核心是端正對財政的本源和本質(zhì)的認識。財政資源是全體民眾利益對于國家公共機關(guān)的讓渡，為的是使公共權(quán)力能切實為民眾服務(wù)。必須堅持嚴格執(zhí)法，加大對違法違紀責任人的處罰力度，真正觸及其切身利益。對各種違法違紀行為都要一查到底，決不姑息遷就。要把處理事與處理人、行政處罰與刑事處罰、內(nèi)部處理與公開曝光結(jié)合起來，真正做到查罰并重。各級財政部門要與紀檢、監(jiān)察、公安、司法等部門建立健全聯(lián)合辦案制度和追究責任人員責任移送制度，把查處單位違法違紀和查處個人違法違紀緊密地結(jié)合起來，提高財政監(jiān)督的權(quán)威性和財經(jīng)違紀的嚴肅性。

　　第四，要加強輿論監(jiān)督。輿論監(jiān)督是現(xiàn)代化監(jiān)督中的一種廣泛運用形式，它體現(xiàn)在社會生活和各個方面，運用于國家管理監(jiān)督活動的許多領(lǐng)域。在財政監(jiān)督領(lǐng)域，輿論監(jiān)督的主要形式和職責，是利用各種信息工具，深入社會和人民群眾生活的各個方面，及時廣泛地了解和反映任何違犯和破壞財經(jīng)法紀的現(xiàn)象和行為，喚起有關(guān)部門和人民群眾的重視，使這些現(xiàn)象和行為得到及時有效的制止和糾正。輿論監(jiān)督在實現(xiàn)財政監(jiān)督的實踐中，還承擔著另外一些重要的職責，包括及時廣泛搜集和反映社會上對財經(jīng)制度、政策、工作作用等方面的議論和意見，宣傳國家有關(guān)的重要決策和指示，搜集和交流有關(guān)的實踐經(jīng)驗和典型事跡等等，這對實施和改進財政監(jiān)督工作都是十分重要的條件。

　　最后，加強財政監(jiān)督機構(gòu)和隊伍的建設(shè)。機構(gòu)建設(shè)是開展財政監(jiān)督工作的組織保證，各級財政應(yīng)當建立專職的監(jiān)督機構(gòu)，創(chuàng)造必要條件，配備必要設(shè)備，確保財政監(jiān)督的相對獨立性。高素質(zhì)的人才隊伍是搞好財政監(jiān)督的基礎(chǔ)。為此，一方面，應(yīng)當做好財政監(jiān)督人員的進入把關(guān)工作，按照國際上通行的做法，有劣跡和不光彩記錄的人員不能從事專門的財政監(jiān)督工作；另一方面，要強化在職人員的培訓工作，抓好他們的思想教育、法制教育、專業(yè)培訓和知識更新以及現(xiàn)代信息處理技術(shù)培訓等，使之成為一支思想過硬、業(yè)務(wù)精干、勤政廉潔、秉公執(zhí)法。工作高效的有戰(zhàn)斗力的隊伍。

　　綜上所述，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，搞好財政監(jiān)督意義重大。我國的財政監(jiān)督雖然取得了很大的成績，但還存在著一些不容忽視問題。在新的歷史條件下，必須不斷進行理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，采取切實可行的措施解決這些問題，財政監(jiān)督才能在全面實現(xiàn)小康社會、開創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新局面的過程中發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

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