俄羅斯經(jīng)濟(jì)改革和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)整尚在進(jìn)行當(dāng)中，因而在中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系方面存在諸多問(wèn)題和矛盾。俄財(cái)政部主管政府間財(cái)政關(guān)系問(wèn)題的預(yù)算間關(guān)系司副司長(zhǎng)拉夫羅夫等人（2001）認(rèn)為，俄羅斯政府間財(cái)政關(guān)系的不良狀況已經(jīng)嚴(yán)重阻礙俄經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程。他們指出，現(xiàn)行的政府間財(cái)政關(guān)系體制不能促使地區(qū)（即聯(lián)邦主體，包括共和國(guó)、邊疆區(qū)、州、直轄市、自治專區(qū)、自治州，相當(dāng)于中國(guó)的省級(jí)建制）和地方政府負(fù)責(zé)任地管理本級(jí)財(cái)政，也不利于貫徹實(shí)行能夠激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力、發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)和支持新建私營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)政策。因此，正確處理中央財(cái)政與地方財(cái)政的關(guān)系，處理好各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)劃分，仍是俄羅斯面臨的一個(gè)重要課題。

　　一、中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的發(fā)展現(xiàn)狀

　　1991年蘇聯(lián)解體，獨(dú)立后的俄羅斯進(jìn)行了以稅制改革和實(shí)行預(yù)算聯(lián)邦制為核心的全面財(cái)政體制改革。其中一個(gè)重要的方面，就是調(diào)整中央與地方政府間的財(cái)政關(guān)系，解決集權(quán)與分權(quán)的最佳結(jié)合問(wèn)題。這次改革和調(diào)整經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段。1993年末至1994年初，俄羅斯開(kāi)始了建立預(yù)算聯(lián)邦制的改革。當(dāng)時(shí)，為解決長(zhǎng)期存在的政府間財(cái)政關(guān)系的不規(guī)范問(wèn)題，俄對(duì)所有地區(qū)都確定統(tǒng)一的聯(lián)邦稅提成定額，并規(guī)定了更加客觀和所謂透明的財(cái)政援助資金分配標(biāo)準(zhǔn)。這些辦法對(duì)消除聯(lián)邦政府與地方政府之間在財(cái)政資金分配問(wèn)題上的主觀隨意性，規(guī)范政府間的財(cái)政分配關(guān)系，起到了一定的積極作用。但這次改革并沒(méi)有始終如一地進(jìn)行。1996-1998年，俄羅斯地區(qū)財(cái)政危機(jī)加劇，不僅中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的矛盾更加突出，而且各級(jí)財(cái)政之間和各地區(qū)之間在財(cái)政資金分配上的主觀色彩也更加濃厚，地區(qū)和地方財(cái)政的債務(wù)急劇增加。為解決這些問(wèn)題，俄羅斯政府于1998年7月30日制定并通過(guò)了《1999-2001年俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算間關(guān)系改革構(gòu)想》。其要旨是改變聯(lián)邦主體財(cái)政援助資金的分配辦法，建立聯(lián)邦主體新的財(cái)政援助機(jī)制。接著，1999年又通過(guò)了地區(qū)財(cái)政援助基金轉(zhuǎn)移支付的新分配辦法，到2001年，俄基本完成地區(qū)財(cái)政援助基金改革。同時(shí)規(guī)定，給予聯(lián)邦主體的財(cái)政援助資金，其基本部分的分配辦法和分配程序由聯(lián)邦決定。對(duì)于這次改革和新分配辦法的實(shí)施，俄政府副總理赫里斯堅(jiān)科（2000）給以充分肯定。

　　總的來(lái)看，經(jīng)過(guò)10年的改革實(shí)踐，俄羅斯中央與地方政府改變了財(cái)政體制和財(cái)政分配上的集權(quán)與分權(quán)模式，但財(cái)政分權(quán)化趨向有時(shí)表現(xiàn)得比較明顯，有時(shí)則不明顯甚至倒退。有資料顯示，20世紀(jì)90年代，俄羅斯地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政總收入的比重從40%逐漸增加到56%，1999年又降至49%.2000年，這個(gè)比重繼續(xù)下降，主要是由于出口關(guān)稅的增加和稅法的某些變化造成聯(lián)邦收入增加。就財(cái)政收入的分權(quán)化程度而言，俄羅斯與中國(guó)以及德國(guó)、美國(guó)等國(guó)接近，超過(guò)巴西、印度和墨西哥。而俄在財(cái)政支出方面的分權(quán)化程度則低于其在財(cái)政收入方面的分權(quán)化程度，這是由于地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政收入中有一定數(shù)量財(cái)政援助資金的緣故。1999年，聯(lián)邦財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占俄聯(lián)邦主體聯(lián)合財(cái)政收入的比重約為15%，而中國(guó)和墨西哥等國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政收入的30%以上（拉夫羅夫，2001）。

　　總括起來(lái)，俄羅斯對(duì)中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的改革與調(diào)整，主要采取了兩項(xiàng)重大措施：

　　（一）按各級(jí)政府的職能和權(quán)限劃分稅種，調(diào)整中央和地方財(cái)政的稅收收入

　　在獨(dú)立后的最初幾年，俄羅斯對(duì)中央與地方財(cái)政在稅收方面的關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整，對(duì)稅種在中央與地方之間做了重新劃分。當(dāng)時(shí)歸聯(lián)邦中央政府征收的稅種主要有增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)利潤(rùn)稅、特別稅、自然人所得稅、關(guān)稅、印花稅、道路稅、遺產(chǎn)稅等。歸地方征收的稅種主要有企業(yè)財(cái)產(chǎn)稅、木材費(fèi)、自然資源稅、環(huán)境污染稅、個(gè)人財(cái)產(chǎn)稅、土地稅、廣告稅、運(yùn)輸稅、教育稅、企業(yè)注冊(cè)費(fèi)等。盡管從數(shù)量上看，歸地方政府征收的稅種并不少，但由于稅收總額不大，稅收收入占地方財(cái)政總收入的比重較低，一度引起地方政府的強(qiáng)烈不滿，它們要求擴(kuò)大對(duì)稅收的支配權(quán)。迫于地方政府的壓力，俄聯(lián)邦中央政府劃出一些稅收給地方：將增值稅收入的20-50%劃給地方；從32%的利潤(rùn)稅中劃出22%給地方，其中又將12%劃歸州財(cái)政，10%劃歸州以下的地方財(cái)政；自然人所得稅全部歸地方。但這種劃分的有效期僅為5年。要求地方在5年期內(nèi)建立自己的稅收體制，這就意味著允許地方政府自行征稅。因此，地方政府在稅收方面的權(quán)限較前擴(kuò)大。

　　雖然中央政府對(duì)地方政府在稅收權(quán)限上做了很大讓步，但地方政府越權(quán)截留中央稅收的現(xiàn)象仍很嚴(yán)重。據(jù)有關(guān)資料，1993年有30多個(gè)聯(lián)邦主體截留聯(lián)邦稅款，個(gè)別地方政府甚至將該地區(qū)90%的稅款留為己用。究其原因，地方本位主義和地方民族主義作祟固然是重要因素，但另一方面，地方政府財(cái)政困難也是事實(shí)。我們認(rèn)為，根本的原因還有以下三個(gè)方面：其一，中央與地方的事權(quán)劃分不明確，相應(yīng)的財(cái)權(quán)也不甚清楚，因而不僅造成各級(jí)政府稅收管理上的模糊和混亂，而且也使地方政府由于稅收權(quán)限模糊和稅收管理混亂而有機(jī)可乘。其二，雖然當(dāng)時(shí)賦予地方政府自行征稅的權(quán)力，但在嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)、生產(chǎn)大滑坡和人民生活水平急劇下降的情況下，在地方課征新稅并非易事。其三，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，由于俄在稅收政策上對(duì)民族地區(qū)和困難地區(qū)傾斜不夠，造成這些地區(qū)私自截留聯(lián)邦中央稅款來(lái)平衡地方財(cái)政收支。針對(duì)上述問(wèn)題，俄羅斯首先明確了中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)，然后采取稅款留成的調(diào)節(jié)辦法努力平衡地方預(yù)算。當(dāng)時(shí)增值稅的35%、利潤(rùn)稅的66%、消費(fèi)稅的47%都留給了地方。

　　1994年以來(lái)，俄羅斯在稅收體制上進(jìn)入了對(duì)中央和地方關(guān)系進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革的時(shí)期，主要方向是實(shí)行分稅制。這一時(shí)期，中央政府和地方政府在職能及稅收權(quán)限劃分上取得了進(jìn)展。一方面，規(guī)定稅收立法權(quán)集中在中央；另一方面，地方擁有一定的稅收管理權(quán)限，尤其是聯(lián)邦主體的執(zhí)法機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)有權(quán)規(guī)定納入地方財(cái)政的那部分稅收的稅率，有權(quán)新增稅種。地方政府在財(cái)政和稅收領(lǐng)域獨(dú)立性的加強(qiáng)，使俄羅斯財(cái)政收入再分配向著有利于地方財(cái)政的方向發(fā)展，地方預(yù)算在俄羅斯聯(lián)合預(yù)算中的比重增加到51%.但1999年1月1日《俄羅斯聯(lián)邦稅法典》生效后，情況發(fā)生很大變化。首先，稅法典規(guī)定要進(jìn)一步強(qiáng)化聯(lián)邦中央政府的稅收立法權(quán)，強(qiáng)調(diào)稅法典所列稅種清單是詳盡無(wú)遺和不可增補(bǔ)的。其次，大大收縮地方政府的稅收權(quán)限，規(guī)定除稅法典規(guī)定的稅種外，不允許各級(jí)地方政府自行新增地區(qū)稅或地方稅。再次，取消13種地方稅費(fèi)，縮小地方政府的稅收收入。據(jù)俄羅斯政府計(jì)算，由于取消了這些稅費(fèi)，地方財(cái)政每年減少收入136億盧布。近幾年俄羅斯地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政的收入結(jié)構(gòu)見(jiàn)表1.

　　（二）按各級(jí)政府的職能及權(quán)限劃分其支出權(quán)限和范圍

　　在1998年以前，俄羅斯各級(jí)政府之間的財(cái)政支出權(quán)限總的還是缺乏明確劃分的。這種情況無(wú)論是在聯(lián)邦與聯(lián)邦主體權(quán)力機(jī)構(gòu)之間，還是在聯(lián)邦主體與地方政府之間均不同程度地存在。形式上，俄羅斯為地區(qū)和地方政府確定了財(cái)政支出權(quán)限和范圍，并將對(duì)住宅公用事業(yè)和運(yùn)輸業(yè)的補(bǔ)貼支出，以及維護(hù)地區(qū)級(jí)道路的支出都固定給了地方。此外，地方政府與聯(lián)邦中央政府之間對(duì)教育、衛(wèi)生、社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼等共同性支出的撥款責(zé)任也做了劃分。但俄羅斯聯(lián)邦政府在把支出責(zé)任及義務(wù)劃定給各級(jí)財(cái)政時(shí)，并不為其提供自主確定財(cái)政規(guī)模和財(cái)政撥款的實(shí)際權(quán)利。由此看來(lái)，俄地方財(cái)政大部分支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)仍由聯(lián)邦政府實(shí)行硬性調(diào)節(jié)。而且在20世紀(jì)90年代，根據(jù)相關(guān)的聯(lián)邦法規(guī)，聯(lián)邦政府通常將沒(méi)有收入來(lái)源做保證的很大一部分支出責(zé)任及義務(wù)交由地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政承擔(dān)。因此，俄羅斯各級(jí)財(cái)政支出權(quán)限劃分不明確不合理的基本問(wèn)題尚未徹底解決。這方面的問(wèn)題甚至在20世紀(jì)90年代后半期表現(xiàn)得更加突出（拉夫羅夫，2001）。

　　已經(jīng)生效的預(yù)算法典雖然對(duì)固定財(cái)政支出權(quán)限和責(zé)任問(wèn)題做了明確規(guī)定，但距離中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的改革目標(biāo)尚有一定差距。更準(zhǔn)確些說(shuō)，預(yù)算法典只是對(duì)聯(lián)邦主體和地方政府增加財(cái)政支出規(guī)定了限制措施。強(qiáng)調(diào)各聯(lián)邦主體和地方政府無(wú)權(quán)在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)通過(guò)關(guān)于財(cái)政支出增加或其他財(cái)政級(jí)次收入減少的決議，即各級(jí)地方政府的財(cái)政支出權(quán)限和責(zé)任只能限定在聯(lián)邦法律規(guī)定的范圍內(nèi)，不能自行加以變更。此外，雖然早在預(yù)算法典生效前的1999年，俄財(cái)政部就對(duì)規(guī)定各級(jí)政府財(cái)政支出義務(wù)和權(quán)限的有關(guān)法規(guī)進(jìn)行了清理，并提出劃定聯(lián)邦財(cái)政、地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政支出權(quán)限的基本方案，但聯(lián)邦法規(guī)規(guī)定地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政要承擔(dān)沒(méi)有撥款來(lái)源做保證的各種義務(wù)，仍是造成各級(jí)地方財(cái)政收支長(zhǎng)期不平衡的基本原因，也是政府間財(cái)政關(guān)系改革的主要障礙。有資料表明，1999年僅一些最大的不撥給資金的“聯(lián)邦政府委托項(xiàng)目”，就約占GDP的8%，即相當(dāng)于地區(qū)自有收入的60%.

　　綜上所述，由于俄羅斯中央與地方政府間的財(cái)政職能界定不清，支出責(zé)任劃分不甚明確或不具體，一方面容易造成聯(lián)邦中央政府支出責(zé)任的轉(zhuǎn)移和重新分配，形成對(duì)地方財(cái)政的“攤派”，扭曲中央政府與地方各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任；另一方面又促使地方政府同中央政府在財(cái)政收支問(wèn)題上討價(jià)還價(jià)，從中不斷攫取地方經(jīng)濟(jì)利益。更有甚者，俄羅斯政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分的不清晰或不具體，與政府間財(cái)政收入的明確劃分形成了尖銳的矛盾和強(qiáng)烈的對(duì)比。在這種情況下，聯(lián)邦政府既框定中央與地方各級(jí)政府的財(cái)政收入，又限制地方政府根據(jù)自己需要而進(jìn)行的財(cái)政支出，而中央政府的財(cái)政支出責(zé)任可以隨時(shí)轉(zhuǎn)移給地方，從而加重地方政府的財(cái)政支出壓力。

　　二、中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的兩大特點(diǎn)

　　（一）實(shí)行分稅制

　　1994年后，俄的分稅制改革取得較大進(jìn)展，實(shí)行分稅制成為俄羅斯處理各級(jí)政府稅收權(quán)限問(wèn)題的重要手段。分稅制實(shí)際上可分為兩種類型：徹底的分稅制和適度的分稅制。所謂徹底的分稅制，其主要特點(diǎn)是只設(shè)中央稅和地方稅，不設(shè)共享稅，而且中央政府和地方政府在稅收立法、稅收征管等方面的權(quán)限及責(zé)任完全分開(kāi)。它們各自根據(jù)本級(jí)財(cái)政的實(shí)際需要和實(shí)際可能獨(dú)立確定稅費(fèi)的征收，稅收收入也全部納入本級(jí)財(cái)政。所謂適度的分稅制，其主要特點(diǎn)是既設(shè)中央稅和地方稅，也設(shè)共享稅，而且稅收立法權(quán)集中在中央。聯(lián)邦中央政府規(guī)定明確且詳盡無(wú)遺的各種稅費(fèi)清單，但地方政府有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)設(shè)立一些具體稅種，具有一定的稅收管理權(quán)限。

　　從1999年1月1日《俄羅斯聯(lián)邦稅法典》生效前的情況看，俄實(shí)行的是適度分稅制。這種分稅制的最大特點(diǎn)，是聯(lián)邦中央集中了稅收立法權(quán)，而且明確規(guī)定了中央和地方的稅收管理權(quán)限及應(yīng)征收的稅種，地方政府在稅收上享有一定的自主權(quán)利。稅法典生效后，俄在中央與地方政府間稅收權(quán)限的劃分問(wèn)題上有一些新的變化。目前實(shí)行的既不是徹底的分稅制，也不是適度的分稅制，與二者均相區(qū)別。實(shí)際上，中央政府在稅收上仍實(shí)行集權(quán)，稅收的立法包括征收的稅種、稅率、征稅條件和怎樣分配，都由中央政府統(tǒng)一制定。具體的稅收條例、法令由國(guó)家財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局制定，地方政府只能按中央政府的稅收政策法令執(zhí)行，無(wú)權(quán)各行其是。但劃入地方預(yù)算的那部分稅收的稅率可由地方政府來(lái)確定，中央政府則對(duì)地方政府規(guī)定的稅率總規(guī)模加以限定。例如，利潤(rùn)稅是聯(lián)邦稅，該稅的設(shè)立和征收辦法由聯(lián)邦中央法律做出規(guī)定，而聯(lián)邦主體只能對(duì)該稅劃入本級(jí)地區(qū)財(cái)政的那部分改變稅率。盡管這樣會(huì)減少地方政府在稅收政策上的權(quán)限，但能使國(guó)家在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行一貫的稅收政策。此外，根據(jù)需要，俄在稅收的劃分上也表現(xiàn)出一定的靈活性。

　�。ǘ�）實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

　　在俄羅斯獨(dú)立后的最初幾年，財(cái)政體制和政府間財(cái)政關(guān)系改革的重點(diǎn)之一，是解決中央與地方政府間的稅收劃分或稅收分享問(wèn)題。至于政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，沒(méi)有受到應(yīng)有的重視，因而其在俄財(cái)政體制中發(fā)揮的作用十分有限。即使聯(lián)邦政府向地區(qū)級(jí)政府提供一定數(shù)量的財(cái)政援助，其規(guī)模和分配方向均帶有隨意性，即缺少轉(zhuǎn)移支付的法律基礎(chǔ)和制度保證。自1994年起，俄羅斯對(duì)財(cái)政援助制度不斷進(jìn)行調(diào)整，以“拉平各地區(qū)的預(yù)算條件”。為此，將需要財(cái)政援助的地區(qū)劃分為接受“一般援助”的地區(qū)和接受“特別援助”的地區(qū)，并確定兩類地區(qū)所需的兩種規(guī)模不同的財(cái)政援助數(shù)額。在此基礎(chǔ)上，中央政府對(duì)財(cái)政收入低于平均水平的地區(qū)按所劃定的標(biāo)準(zhǔn)提供“一般援助”或“特別援助”，以使各受援地區(qū)的財(cái)政收入水平與俄全國(guó)的平均水平接近。有資料顯示，1994年，為實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，籌措財(cái)政援助資金，俄聯(lián)邦中央政府將來(lái)自增值稅分享收入的16%用于建立財(cái)政援助基金。用這筆資金和來(lái)自其他渠道的資金向58個(gè)地區(qū)級(jí)政府提供了“一般援助”，另對(duì)23個(gè)地區(qū)級(jí)政府提供了“特別援助”。1995年，用于建立財(cái)政援助基金的資金已占聯(lián)邦中央政府增值稅分享收入的27%，約相當(dāng)于增值稅收入總額的20%（伯德等，2001，中譯本）。盡管如此，當(dāng)時(shí)用于轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政援助基金仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要。而且，這種轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)各受援地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各級(jí)地方政府的經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生的刺激作用，遠(yuǎn)不像聯(lián)邦中央政府所期待的那樣明顯。

　　為扭轉(zhuǎn)不利局面，俄政府于1998年7月30日通過(guò)了關(guān)于1999-2001年預(yù)算之間關(guān)系改革構(gòu)想的第860號(hào)決議。該決議規(guī)定要改變對(duì)聯(lián)邦主體財(cái)政援助資金的分配方法，拉平各地區(qū)的財(cái)政資金保證條件，執(zhí)行各聯(lián)邦主體在聯(lián)邦財(cái)政面前的平等原則，并在各地區(qū)實(shí)行合理的財(cái)政政策。與此相適應(yīng)，俄羅斯開(kāi)始調(diào)整各級(jí)財(cái)政之間的收支劃分，減少地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政的債務(wù)，試圖消除中央和地區(qū)之間在稅收及財(cái)政關(guān)系方面存在的隨意性以及“個(gè)別問(wèn)題個(gè)別處理”的不正常現(xiàn)象。此后，俄政府2001年8月15日的第584號(hào)決議又批準(zhǔn)了至2005年的預(yù)算聯(lián)邦制發(fā)展綱要。該綱要的主旨是保證地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政收入來(lái)源的穩(wěn)定，明確劃分各級(jí)財(cái)政的支出和收入權(quán)限，對(duì)用于各地區(qū)的財(cái)政援助資金實(shí)行新的分配辦法，保證地區(qū)和地方政府的財(cái)政獨(dú)立性和責(zé)任，支持地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。俄羅斯在編制2001年聯(lián)邦預(yù)算時(shí)，就采用了1999-2001年預(yù)算之間關(guān)系改革構(gòu)想提出的對(duì)聯(lián)邦主體財(cái)政援助資金的分配方法。

　　應(yīng)當(dāng)指出，直到目前，俄羅斯財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度本身以及轉(zhuǎn)移支付的核算方法仍是不完善的。相當(dāng)一部分財(cái)政援助資金未經(jīng)預(yù)算批準(zhǔn)就進(jìn)行分配。雖然自1999年實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的新機(jī)制和新方法后出現(xiàn)了某些積極的變化，但有專家認(rèn)為，新方法也存在一定的缺陷，包括：（1）預(yù)算調(diào)節(jié)的范圍過(guò)大；（2）對(duì)聯(lián)邦主體的同一預(yù)算需要多渠道撥款；（3）在政府間財(cái)政關(guān)系上依然存在著“個(gè)別問(wèn)題個(gè)別處理”的情況；（4）對(duì)地區(qū)的財(cái)政支持缺乏明確的目的性；（5）確定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的過(guò)程與進(jìn)行的改革缺乏相互聯(lián)系等（古謝夫等，2001）。雖然俄政府通過(guò)的1999-2001年預(yù)算之間關(guān)系改革構(gòu)想試圖解決這些矛盾，而且強(qiáng)調(diào)不能把財(cái)政之間的關(guān)系僅僅理解為是來(lái)自聯(lián)邦政府的財(cái)政援助，但上述問(wèn)題和矛盾并未得以消除。不僅如此，由于聯(lián)邦政府每年都改變提給地方財(cái)政的聯(lián)邦調(diào)節(jié)稅提成定額，因而無(wú)法保證劃歸地方的聯(lián)邦調(diào)節(jié)稅基礎(chǔ)定額的穩(wěn)定。

　　三、中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的完善與發(fā)展趨勢(shì)

　　《至2005年俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算聯(lián)邦制發(fā)展綱要》指出：“俄羅斯形成的預(yù)算之間關(guān)系體系，雖然在90年代進(jìn)行了改革，但仍不符合預(yù)算聯(lián)邦制的基本原則，不符合國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略的要求”。該發(fā)展綱要指出了俄羅斯中央與地方政府間現(xiàn)行財(cái)政關(guān)系體系的主要缺陷：（1）由聯(lián)邦中央政府各類法規(guī)嚴(yán)格規(guī)定的聯(lián)邦主體和地方政府的稅收預(yù)算權(quán)限極其有限；（2）地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，聯(lián)邦中央政府往往讓其承擔(dān)過(guò)重的責(zé)任和義務(wù)，但又不提供相應(yīng)的撥款來(lái)源做保證；（3）對(duì)地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政基本支出部分的集中性規(guī)定過(guò)于嚴(yán)格；（4）依靠聯(lián)邦稅收提成而形成的地區(qū)財(cái)政收入比重過(guò)高；（5）地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政過(guò)分依賴于每年規(guī)定的聯(lián)邦稅收分割比例；（6）地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政的透明度不夠；（7）沒(méi)有從法律上明確固定拉平預(yù)算條件的方法。這些問(wèn)題導(dǎo)致財(cái)政資金的無(wú)效使用，加大了各地區(qū)間的比例失調(diào)，加劇社會(huì)和政治緊張局勢(shì)（阿利穆?tīng)栐�耶夫等�?001）。

　　我們認(rèn)為，上述問(wèn)題的癥結(jié)，一是各級(jí)政府之間的支出權(quán)限缺乏明確劃分，這在中央與地區(qū)之間以及地區(qū)級(jí)政府與其下屬的地方政府之間均不同程度地存在。二是聯(lián)邦中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，從而使各地區(qū)之間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)差距繼續(xù)拉大。三是聯(lián)邦中央財(cái)政與地區(qū)財(cái)政之間的收入分配問(wèn)題沒(méi)有得到很好解決；四是沒(méi)有根本解決地區(qū)財(cái)政與地方財(cái)政之間的相互關(guān)系問(wèn)題。聯(lián)邦主體與地方之間的財(cái)政關(guān)系實(shí)際上完全由聯(lián)邦主體的法規(guī)決定并進(jìn)行調(diào)節(jié)，聯(lián)邦中央政府法規(guī)的作用反而很小。正是由于以上諸多問(wèn)題的存在，《至2005年俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算聯(lián)邦制發(fā)展綱要》提出，必須在俄羅斯中期發(fā)展總戰(zhàn)略目標(biāo)內(nèi)，開(kāi)始新一輪的政府間財(cái)政關(guān)系體系的改革。

　　實(shí)際上，近幾年來(lái)，俄羅斯許多專家學(xué)者對(duì)中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系及其改革問(wèn)題進(jìn)行了大量研究。許多專家學(xué)者主張，在俄羅斯目前的情況下，必須堅(jiān)持中央政府對(duì)稅收的集權(quán)管理，一切稅收立法和規(guī)定均由中央政府制定。他們認(rèn)為，中央和地方政府在稅收立法和稅收管理方面各自完全獨(dú)立的徹底分稅制，并不適合俄羅斯。在稅收政策問(wèn)題上賦予地方政府更大的權(quán)利目前尚不合時(shí)宜。因?yàn)椋旱谝�，在向市�?chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，必須將影響經(jīng)濟(jì)的杠桿重要集中在聯(lián)邦中央政府手中。在俄羅斯現(xiàn)實(shí)條件下，各級(jí)地方政府在稅收領(lǐng)域的很大獨(dú)立性必然會(huì)破壞全國(guó)范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策的統(tǒng)一。第二，絕大部分地方政府尚不善于正確利用為它們提供的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)權(quán)限。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，中央政府應(yīng)循序漸進(jìn)地使地方政府適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)條件。第三，地方政府試圖在稅收政策上最大限度地考慮本地的具體特點(diǎn)和特殊性，這樣容易使它們?yōu)闈M足地方利益而犧牲國(guó)家利益。第四，從維護(hù)俄羅斯國(guó)家體制，保障國(guó)家安全的角度出發(fā)，也應(yīng)該限制地方政府的稅收獨(dú)立性。國(guó)家必須將足夠的財(cái)力集中在自己手里。只有這樣，聯(lián)邦中央政府才能握有管理國(guó)家經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)權(quán)。前蘇聯(lián)和俄羅斯的教訓(xùn)都證明，搞地方分裂一般都首先從要求經(jīng)濟(jì)上更大的獨(dú)立性開(kāi)始；然后逐漸減少國(guó)家財(cái)政的提成；接下來(lái)便將全部稅收納入自己的地方財(cái)政，只把固定款項(xiàng)提成給國(guó)家財(cái)政；再后來(lái)就連這些提成款項(xiàng)也以種種借口縮減并很快被地方政府全部截留。因此，從保護(hù)俄羅斯的國(guó)家整體利益出發(fā)，在稅收領(lǐng)域向地方政府提供較大的權(quán)限是不適宜的（萊溫，1997）。

　　誠(chéng)然，以上只是一家之言或是一部分專家學(xué)者有代表性的觀點(diǎn)。而據(jù)我們對(duì)所掌握資料的綜合分析，俄羅斯今后對(duì)中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整和改革將以預(yù)算聯(lián)邦制為基礎(chǔ)進(jìn)行，其基本發(fā)展趨勢(shì)和方向主要有以下幾個(gè)方面：

　　第一，調(diào)整預(yù)算結(jié)構(gòu)，達(dá)到財(cái)政體制的真正分權(quán)化。目前，俄羅斯聯(lián)邦聯(lián)合預(yù)算稅收收入的近一半，以及約60%的非利息支出均集中于地區(qū)和地方預(yù)算。從這兩個(gè)數(shù)字看，俄羅斯財(cái)政體制的分權(quán)化程度似乎已經(jīng)很高。但如上所述，由于地方政府要承擔(dān)大量不給撥款的“聯(lián)邦政府委托項(xiàng)目”和其他攤派任務(wù)，而地方財(cái)政收入除一些地方稅費(fèi)外主要來(lái)自于聯(lián)邦稅收提成和財(cái)政援助資金，收入的總規(guī)模有限，因而地方財(cái)政收入與支出之間往往出現(xiàn)很大的不平衡。財(cái)政體制的分權(quán)化程度也因此而大打折扣。因此，重新調(diào)整預(yù)算結(jié)構(gòu)，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制的分權(quán)化，是今后俄羅斯調(diào)整和改革中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的首要任務(wù)之一。俄羅斯有關(guān)專家也指出，俄目前實(shí)施的預(yù)算綱領(lǐng)以及現(xiàn)行預(yù)算結(jié)構(gòu)不能保證聯(lián)邦中央與預(yù)算過(guò)程的所有參加者利益的結(jié)合，不能保證他們相互權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。因此，應(yīng)當(dāng)將改革預(yù)算體制的重點(diǎn)集中在預(yù)算體制的分權(quán)化原則上，以便使地區(qū)和地方政府最大限度地充分利用本地區(qū)現(xiàn)有的稅收潛力（古謝夫等，2001）。

　　調(diào)整預(yù)算結(jié)構(gòu)和實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制分權(quán)化，“首先要求在區(qū)域劃分的基礎(chǔ)上形成能夠?qū)崿F(xiàn)居民地方自治權(quán)的這樣一種權(quán)利、資源和義務(wù)分配體制�！�…必須保證完成國(guó)家對(duì)居民的義務(wù)，并實(shí)質(zhì)性地?cái)U(kuò)大歸地方政權(quán)機(jī)關(guān)管轄的范圍�！�…為此，至2005年的預(yù)算聯(lián)邦制發(fā)展綱要建議將地方自治劃分為兩個(gè)層次：與地區(qū)的區(qū)域行政區(qū)劃相一致的大城市和大區(qū)一級(jí)；更低層次的市鎮(zhèn)（馬克西莫娃，2001）”。誠(chéng)然，通過(guò)調(diào)整預(yù)算結(jié)構(gòu)真正擴(kuò)大地方自治權(quán)并實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制的分權(quán)化，并不意味著目前就要大大削弱聯(lián)邦中央財(cái)政。恰恰相反，就俄羅斯情況而言，在擴(kuò)大地方自治權(quán)的同時(shí)，短期內(nèi)甚至還可能會(huì)增加聯(lián)邦財(cái)政的相對(duì)規(guī)模。這是因?yàn)椋阂环矫�，目前由地方�?cái)政承擔(dān)的相當(dāng)大的一部分居民社會(huì)保障支出，可能改由聯(lián)邦財(cái)政承擔(dān)并進(jìn)行更有效管理；另一方面，既然地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政承擔(dān)沒(méi)有撥款來(lái)源做保證的各種義務(wù)尤其是“聯(lián)邦政府委托項(xiàng)目”，是造成各級(jí)地方財(cái)政收支長(zhǎng)期不平衡的重要原因，那么縮減或者是將這類委托項(xiàng)目的財(cái)政責(zé)任轉(zhuǎn)給聯(lián)邦中央，會(huì)有利于這些項(xiàng)目的優(yōu)化，但同時(shí)也會(huì)增加聯(lián)邦財(cái)政支出。當(dāng)然，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，隨著俄羅斯中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整和改革的深入，如果保證地方財(cái)政獨(dú)立性和財(cái)政責(zé)任的機(jī)制真正得以建立，各地區(qū)發(fā)展不平衡的差距縮小，俄聯(lián)合預(yù)算中地方預(yù)算所占的比重會(huì)不斷增加，而聯(lián)邦預(yù)算的比重則會(huì)逐漸下降。這是一個(gè)總的發(fā)展趨勢(shì)。

　　第二，完善和改進(jìn)財(cái)政支出權(quán)限的劃分。多年來(lái)，財(cái)政支出權(quán)限劃分上存在的缺陷一直是困擾俄羅斯中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的一個(gè)“痛點(diǎn)”，因而關(guān)于財(cái)政支出權(quán)限劃分問(wèn)題的爭(zhēng)論也一直沒(méi)有停止過(guò)。鑒于此，《至2005年俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算聯(lián)邦制發(fā)展綱要》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將“支出權(quán)限”這一概念以法律形式明確固定下來(lái)，并在兼顧地區(qū)協(xié)調(diào)一致性、考慮外部效應(yīng)、地區(qū)差別和規(guī)模效益等原則的基礎(chǔ)上，確定各級(jí)財(cái)政支出撥款的總方向。俄許多政府官員和專家學(xué)者也極力主張擴(kuò)大地方政府的財(cái)政支出權(quán)限。他們認(rèn)為，一方面要將中央與地方政府的所謂“共同”支出范圍縮減到最低限度，另一方面又必須詳細(xì)地劃分中央與地方財(cái)政之間的支出責(zé)任。為此，應(yīng)當(dāng)對(duì)已經(jīng)生效的預(yù)算法典做相應(yīng)的修改，包括：不僅要明確劃分各財(cái)政級(jí)次之間的支出責(zé)任和范圍，而且要保證地方政府獨(dú)立確定地方性支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和撥款方式的權(quán)限（拉夫羅夫等，2001；赫里斯堅(jiān)科，2000）。

　　在財(cái)政支出權(quán)限和責(zé)任的劃分問(wèn)題上，俄有關(guān)方面以及專家學(xué)者達(dá)成的另一個(gè)基本共識(shí)，是今后必須采取有力措施，使地方財(cái)政擺脫沒(méi)有撥款來(lái)源做保證的“聯(lián)邦政府委托項(xiàng)目”的沉重負(fù)擔(dān)。禁止以任何法律和法規(guī)等形式向地方財(cái)政攤派超過(guò)其權(quán)限范圍的追加支出。對(duì)用于居民社會(huì)保障支出的聯(lián)邦委托項(xiàng)目，可以采取兩個(gè)方案：一是由聯(lián)邦財(cái)政直接撥款；二是由聯(lián)邦財(cái)政向地方財(cái)政提供專項(xiàng)補(bǔ)助金。第二個(gè)方案雖然能夠調(diào)動(dòng)地方積極性并發(fā)揮地方的優(yōu)勢(shì)，但最主要的問(wèn)題是容易導(dǎo)致地方財(cái)政竭力從中央得到更多的專項(xiàng)補(bǔ)助金，為地方攫取經(jīng)濟(jì)利益。實(shí)踐也證明，第二個(gè)方案弊端較多。因此，第一個(gè)方案應(yīng)是今后俄羅斯完善財(cái)政支出權(quán)限劃分的首選。此外，普京在2001年總統(tǒng)預(yù)算咨文中還提出，2002年和以后幾年俄將繼續(xù)縮減提供給聯(lián)邦主體用于實(shí)施聯(lián)邦社會(huì)法律的專項(xiàng)財(cái)政援助，并免除地方財(cái)政承擔(dān)的對(duì)聯(lián)邦組織和機(jī)構(gòu)的撥款義務(wù)。

　　第三，進(jìn)一步界定并劃分稅收權(quán)限和收入來(lái)源。俄羅斯預(yù)算法典雖然確定了地方財(cái)政的獨(dú)立性原則，明確了地方政府在形成收入和實(shí)現(xiàn)支出方面的權(quán)力，但并沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定地方財(cái)政自有收入的具體名目以及自有收入規(guī)模和收入來(lái)源，從而保證地方財(cái)政自有收入達(dá)到能夠滿足最低社會(huì)需要的應(yīng)有水平。更何況，大部分地方財(cái)政收入是依靠聯(lián)邦和聯(lián)邦主體的財(cái)政援助資金以及聯(lián)邦與地區(qū)調(diào)節(jié)稅稅收提成形成的。在這種情況下，如果地方財(cái)政沒(méi)有屬于自己的真實(shí)的自有收入來(lái)源，就談不上地方政府在解決地方問(wèn)題上的任何獨(dú)立權(quán)限。而且，為了能夠得到財(cái)政援助資金，地方政府往往不得不按國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的指令或意圖來(lái)改變自己解決地方問(wèn)題的政策。再則，由于稅法和預(yù)算法每年都要進(jìn)行修改，導(dǎo)致經(jīng)常削弱地方財(cái)政的收入基礎(chǔ)甚至造成地方財(cái)政收入來(lái)源的喪失。為克服這些弊端，進(jìn)一步界定并劃分地方財(cái)政的稅收權(quán)限和收入來(lái)源勢(shì)在必行。

　　其一，根據(jù)普京在2001年總統(tǒng)預(yù)算咨文中提出的要求，今后必須保證地方財(cái)政收入來(lái)源的穩(wěn)定性，主要保障措施，是將自然人收入稅進(jìn)款、總收入稅、自然資源使用費(fèi)，以及相當(dāng)一部分利潤(rùn)稅收入長(zhǎng)期固定給地方財(cái)政。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，地方稅費(fèi)應(yīng)當(dāng)成為形成俄羅斯地方財(cái)政自有收入來(lái)源的基礎(chǔ)。鑒于此，應(yīng)當(dāng)將那些能夠保證地方政府有穩(wěn)定地方財(cái)政收入的稅收固定給地方財(cái)政，這對(duì)地方是有重要意義的。與此相關(guān)，俄羅斯許多專家學(xué)者建議要對(duì)稅法典以及其他聯(lián)邦稅法進(jìn)行修改和補(bǔ)充，以便對(duì)一系列稅費(fèi)做有利于地方財(cái)政的再分配。俄羅斯國(guó)家杜馬地方自治問(wèn)題委員會(huì)主席莫克雷（2001）建議，將稅法典第一部分中列為聯(lián)邦主體稅的企業(yè)財(cái)產(chǎn)稅、不動(dòng)產(chǎn)稅、總收入稅，也歸入地方稅。土地稅則應(yīng)當(dāng)全部列入地方財(cái)政。

　　其二，放棄長(zhǎng)期以來(lái)一直實(shí)行的在各財(cái)政級(jí)次之間分割稅收收入的原則，特別是不再將稅收劃分為自有稅、固定稅和調(diào)節(jié)稅。所有的稅收收入不再以固定稅和調(diào)節(jié)稅等形式分割給各級(jí)財(cái)政。最終達(dá)到聯(lián)邦稅收入全部納入聯(lián)邦財(cái)政；地方稅收入全部歸地區(qū)財(cái)政；地方稅收入則完全列入地方財(cái)政，并將這些稅收權(quán)限以法律形式固定下來(lái)。同時(shí)，在實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大地方政府稅收權(quán)限的條件下，將來(lái)按“一稅一預(yù)算”的原則劃分稅收收入，并以此作為劃分各級(jí)財(cái)政收入的終極目標(biāo)。不僅如此，稅收權(quán)限和收入來(lái)源將以注重穩(wěn)定性、經(jīng)濟(jì)效益、稅基的地區(qū)機(jī)動(dòng)性、社會(huì)公正和財(cái)政責(zé)任等原則為基礎(chǔ)，在各級(jí)財(cái)政之間進(jìn)行明確劃分。

　　第四，拉平預(yù)算條件。在2001年總統(tǒng)預(yù)算咨文中普京指出，應(yīng)當(dāng)著手建立有助于在地區(qū)實(shí)行經(jīng)濟(jì)和預(yù)算改革的財(cái)政機(jī)制，繼續(xù)完善拉平預(yù)算條件的方法，并在法律上固定這種方法的基本原則。據(jù)分析，今后一個(gè)時(shí)期俄羅斯拉平各地區(qū)預(yù)算條件的主要方法，仍是通過(guò)建立財(cái)政援助基金的形式，由聯(lián)邦中央財(cái)政向各聯(lián)邦主體提供財(cái)政幫助。只不過(guò)是要從各地區(qū)的稅收潛力出發(fā)，采取有利于拉平各地區(qū)預(yù)算保障條件的新的分配辦法。而且，財(cái)政援助基金的形成和分配方法，將由聯(lián)邦法規(guī)和國(guó)家中期財(cái)政計(jì)劃加以確定。

　　第五，完善相關(guān)法律法規(guī)。俄專家學(xué)者一致認(rèn)為，俄羅斯中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的鞏固與發(fā)展必須建立在堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)之上，應(yīng)從法律上確保各地區(qū)和地方的自主權(quán)，明確劃分它們的稅收和支出權(quán)限。但實(shí)踐證明，俄在這方面的法律法規(guī)并不健全。目前，俄羅斯已經(jīng)通過(guò)的聯(lián)邦法律包括：《俄羅斯聯(lián)邦地方自治組織的總原則法》、《俄羅斯聯(lián)邦地方自治的財(cái)政基礎(chǔ)法》、《俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算法典》和《俄羅斯聯(lián)邦稅法典》等。今后還可能通過(guò)一些與完善中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系有關(guān)的重要聯(lián)邦法規(guī)，如《賦予地方自治機(jī)構(gòu)以國(guó)家某些權(quán)限的總原則法》、《國(guó)家最低社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)法》等（莫克雷，2001）。

　　四、結(jié)論

　　1.正確處理中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系問(wèn)題，是處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的俄羅斯面臨的重大課題之一。由于向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，中央與地方政府間的財(cái)政關(guān)系以及財(cái)政資金的形成和使用條件均發(fā)生了明顯變化。在這種情況下，預(yù)算聯(lián)邦制問(wèn)題以及聯(lián)邦政府與地方政府之間在劃分財(cái)政稅收權(quán)限、劃分支出和收入等方面的關(guān)系問(wèn)題，具有越來(lái)越重要的意義。如果各級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系不能得以有效界定并不斷加以完善，俄地方自治的財(cái)政基礎(chǔ)也就難以鞏固。這是促使俄羅斯為適應(yīng)變化了的條件而對(duì)中央與地方政府間財(cái)政分配關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和改革的重要原因之一。

　　2.為促進(jìn)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展以及保持經(jīng)濟(jì)政策的連續(xù)性，一方面，中央政府應(yīng)當(dāng)在稅收的劃分和財(cái)政支出的安排上真正建立起自己的財(cái)政權(quán)威；另一方面，又必須建立一個(gè)有效運(yùn)行的中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系體系，特別是建立有法律保證的政府間財(cái)政收支責(zé)任劃分體系。

　　3.俄羅斯中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整與改革的最終目的，是為了提高效益、加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算責(zé)任和保證地區(qū)間的公平與公正。要達(dá)到這一目標(biāo)，最直接的方法是放棄聯(lián)邦中央對(duì)地方財(cái)政收支的調(diào)節(jié)。但由于俄各地區(qū)之間的財(cái)政保證程度存在著巨大差異，加之受財(cái)政管理體制集中化傳統(tǒng)根深蒂固的影響等原因，聯(lián)邦政府還應(yīng)當(dāng)擁有比較廣泛的財(cái)政權(quán)限，包括在拉平預(yù)算保證條件并對(duì)地方實(shí)行的財(cái)政稅收政策施加影響方面的權(quán)限。因此，財(cái)政資金的相對(duì)集中化與財(cái)政權(quán)限的分權(quán)化原則并重，仍將是俄羅斯今后一個(gè)時(shí)期調(diào)整和改革中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的基本點(diǎn)。

　　「參考文獻(xiàn)」

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