一、問題的提出

　　20世紀(jì)90年代初建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)提出后，我國關(guān)于公共財政改革的研究和討論逐漸興起。1998年全國財政工作會議第一次提出了建設(shè)公共財政的要求；黨的十五屆五中全會《建議》明確將建立公共財政初步框架作為“十五”時期財政改革的重要目標(biāo)：黨的十六屆三中全會《決定》進(jìn)一步提出了健全公共財政體制的改革目標(biāo)。發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)需要相應(yīng)的公共財政制度配合已經(jīng)成為共識。但是，在總體認(rèn)識日漸清晰的同時，我們對公共財政具體內(nèi)容和活動范圍的理解卻比較混亂。

　　本文的研究基于如下判定：公共財政的出現(xiàn)旨在糾正市場失靈。市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的公共化決定了財政的公共取向，這是公共財政產(chǎn)生的制度性根源。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，市場—政府的動態(tài)關(guān)系決定著公共財政的范圍。因此，一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行只要是以市場作為資源配置的基礎(chǔ)方式，其財政模式就必然應(yīng)該是公共性質(zhì)的或趨向于公共化的。本文的研究方法將著眼于歷史數(shù)據(jù)和經(jīng)驗的分析（注：由于時間跨度和各國的差異，統(tǒng)計數(shù)據(jù)的口徑會有一定出入；另外轉(zhuǎn)軌國家數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性也存在一定的質(zhì)疑。但不會對本文的觀點產(chǎn)生影響。作者在采集資料過程中盡可能做到統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)。），有些材料可能是讀者熟知的，但希望通過本文結(jié)構(gòu)的安排和選取資料的特殊角度，能有助于論題的闡述。

　　二、市場經(jīng)濟(jì)中的公共財政

　　Ⅰ：縱向演進(jìn)的線索

　　就市場經(jīng)濟(jì)在資本主義制度下發(fā)展的一般歷史過程而言，公共財政范圍的變動大致可分為三個階段。我們以歐美的財政理論和美國的財政實踐為主來進(jìn)行考察：

　　1.自由競爭時期的全面排斥階段。這一階段的市場被認(rèn)為從三個方面實現(xiàn)著自我調(diào)制節(jié)：（1）供給為自己創(chuàng)造需求，市場經(jīng)濟(jì)不會發(fā)生需求不足的經(jīng)濟(jì)危機(jī)；（2）市場經(jīng)濟(jì)有趨于充分就業(yè)均衡的自然傾向；（3）利息率能調(diào)節(jié)儲蓄和投資達(dá)到均衡，政府不應(yīng)干預(yù)生產(chǎn)資源的配置。在這樣一個無阻力的自由放任的市場經(jīng)濟(jì)中，嚴(yán)重和長期的危機(jī)和蕭條狀況被認(rèn)為不可能出現(xiàn)，市場機(jī)制總會通過供求調(diào)節(jié)而自行得到恢復(fù)。在這種條件下政府的作用受到否定和排斥，政府與市場的關(guān)系被對立起來，政府經(jīng)濟(jì)活動范圍局限于很小的領(lǐng)域。“廉價政府”決定了財政對資源的配置權(quán)也是弱小的、無足輕重的，公共收支規(guī)模較小、活動范圍狹窄（注：公共財政的形成是資產(chǎn)階級斗爭的結(jié)果，奪取公共收支的最后控制權(quán)是其形成的根本標(biāo)志。1787年英國國會通過“統(tǒng)一基金法案”，標(biāo)志著現(xiàn)代國家預(yù)算制度的確立。在美國由于整個世紀(jì)政府所需資金有限，加上關(guān)稅收入充足，不太需要通過支出來制衡收入，其預(yù)算和會計法令以及預(yù)算署到1921年才確立。也就是說在聯(lián)邦政府成立（1789年）后的132年中并沒有規(guī)范的國家預(yù)算制度。）�！笆袌鍪ъ`”的范圍是以亞當(dāng)·斯密為代表的古典主義的，主要是指涉及國家安全、公共秩序與法律、公共工程與設(shè)施以及公共服務(wù)等。從1870年到第一次世界大戰(zhàn)，美國聯(lián)邦政府支出占GDP的比重平均低于3%；第一次世界大戰(zhàn)后到1930年前，聯(lián)邦政府支出仍保持在接近3%的水平（注：大衛(wèi)·N·海曼：《公共財政：現(xiàn)代理論在政策中的應(yīng)用（第六版）》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2001年版。）。在1825年資本主義世界爆發(fā)第一次經(jīng)濟(jì)危機(jī)以后的一百多年中，資本主義經(jīng)濟(jì)事實上的確基本能夠靠市場機(jī)制本身的調(diào)節(jié)保持經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。

　　2.1929年大蕭條后的全面干預(yù)階段。隨著資本主義經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、市場經(jīng)濟(jì)充分發(fā)達(dá)，制度演進(jìn)產(chǎn)生的內(nèi)在矛盾也在日漸累積和深化。到1929年危機(jī)和大蕭條爆發(fā)時，其嚴(yán)重程度已直接威脅到資本主義市場經(jīng)濟(jì)的生存，人們發(fā)現(xiàn)“一旦拋棄了完全競爭，那個推斷自由放任的作用很可能導(dǎo)致以最有效率的方式來滿足需要的看不見的手的原理就不復(fù)存在”（注：薩繆爾森：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》，第62頁，商務(wù)印書館1979年版。）。凱恩斯將資本主義國家普遍存在的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和大量失業(yè)定義為一種由有效需求不足導(dǎo)致的短期非均衡狀態(tài)。主張政府通過財政政策增加投資需求，使總需求與總供給的均衡達(dá)到充分就業(yè)的均衡，市場機(jī)制得以重新恢復(fù)。財政政策實施效果的核心在于消費(fèi)傾向，其政策傳導(dǎo)過程表現(xiàn)為財政政策手段→收入分配變化→社會總需求改變→財政政策目標(biāo)實現(xiàn)。這一階段“市場失靈”的范圍是凱恩斯主義的，除了傳統(tǒng)范圍的“市場失靈”，更主要是指市場經(jīng)濟(jì)的外部性、壟斷、分配不公、經(jīng)濟(jì)波動、信息不對稱等。這些缺陷的彌補(bǔ)客觀上需要政府介入，在微觀領(lǐng)域以效率準(zhǔn)則為主導(dǎo)，關(guān)注公共產(chǎn)品提供的效率和政治決策的效率；在宏觀領(lǐng)域以公平準(zhǔn)則為主導(dǎo)，關(guān)注收入再分配和宏觀調(diào)控問題，通過政策調(diào)控穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。公共財政在這一階段逐漸形成三大職能，即有效配置資源、公平收入分配和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)（注：Musgrave，R.A.， The Theory of Public Finance：A Study in Pulic Economy.New York：McGraw-Hill Book Company，1959.）。財政活動的范圍隨著政府職能的擴(kuò)展而迅速擴(kuò)大。發(fā)達(dá)國家的政府支出從1960年占GDP的28%迅速上升到1994年的50%（注：IMF工作人員：《世界經(jīng)濟(jì)展望：1996年5月》，中國金融出版社1996年版。）。美國的政府支出比重雖然一直偏低，但仍然從1929年的10%左右躍升到30%左右。

　　隨著對“市場失靈”認(rèn)識的深化，以及公共產(chǎn)品理論的確立，政府行為與市場活動形成了一體化和相互替代的關(guān)系，公共支出廣泛進(jìn)入新的“市場失靈”的領(lǐng)域，傳統(tǒng)的支出結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生調(diào)整。從美國聯(lián)邦支出的變動情況來看，1945-1975年國防支出占聯(lián)邦支出的比重從89.49%下降到26.03%；而增長較快的主要是健康、醫(yī)療、收入保障、社會保障等轉(zhuǎn)移性支付，其中收入保障從1.23%上升到15.09%，社會保障從0.29%上升到19.46%，整個轉(zhuǎn)性支付的比重從1.75%上升到42.21%.可見聯(lián)邦支出應(yīng)對“市場失靈”的領(lǐng)域已發(fā)生了根本性變化，伴隨這種變化的還有聯(lián)邦凈利息支出的大幅增長，其比重上升了一倍：

　　財政支出結(jié)構(gòu)的以上變動，尤其是轉(zhuǎn)移性支付在公共總支出中地位的上升，是政府運(yùn)用財政支出工具實現(xiàn)財政政策目標(biāo)的直接表現(xiàn)，也是政府直接實施其公平社會收入政策的表現(xiàn)。在收入方面，稅制結(jié)構(gòu)也相應(yīng)發(fā)生了重大變化。在美國這一時期以所得稅和薪給稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)取代了早期以關(guān)稅等間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)。所得稅尤其是個人所得稅實行累進(jìn)稅制起到了自動穩(wěn)定器的作用，配合了這一時期政府運(yùn)用財政政策干預(yù)經(jīng)濟(jì)、實現(xiàn)政策目標(biāo)的需要。

　　3.“滯脹”之后的適度調(diào)整。凱恩斯之后，新古典綜合派的“混合經(jīng)濟(jì)”思想居于主流，公共財政范圍的擴(kuò)大促成了二戰(zhàn)后20多年的繁榮。但是由于財政政策只能通過心理因素的調(diào)節(jié)解決流通環(huán)節(jié)的疏導(dǎo)和價值實現(xiàn)問題，而并不解決生產(chǎn)環(huán)節(jié)資本與勞動的內(nèi)在矛盾，只能緩解問題、暫時解決問題或使問題以被扭曲的方式出現(xiàn)，而不能真正消除市場實現(xiàn)危機(jī)的周期性出現(xiàn)，并且政府作用的濫用也帶來了“政府失效”的問題。20世紀(jì)60年代中期以后發(fā)達(dá)資本主義國家出現(xiàn)的滯脹就是一個例證。隨著政府大量干預(yù)經(jīng)濟(jì)所暴露的失靈出現(xiàn)，20世紀(jì)80年代以來政府與市場的關(guān)系又進(jìn)入新的調(diào)整階段，貨幣主義、公共選擇學(xué)派、理性預(yù)期學(xué)派向新古典主義復(fù)歸，西方社會出現(xiàn)了國有經(jīng)濟(jì)私有化的浪潮。20世紀(jì)90年代以后私有化已突破了原先被認(rèn)為自然壟斷的領(lǐng)域，如電力、電信行業(yè)等。在這一背景下，政府支出占GDP的比重普遍有所回落，尤其是在歐洲，美國政府支出的比重也停止了繼續(xù)攀升的勢頭，趨于平穩(wěn)。支出結(jié)構(gòu)也發(fā)生了一些變化，從2000年美國聯(lián)邦支出來看，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束國防支出的比重進(jìn)一步下降到16.46%；轉(zhuǎn)移性支付總體上呈持續(xù)上升趨勢，已達(dá)到56.73%，但有關(guān)收入分配方面的支出比重已逐漸趨于穩(wěn)定，有關(guān)社會保障、醫(yī)療等福利性支出比重繼續(xù)上升；隨著債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，凈利息支出的比重已上升到12.46%.財政活動范圍的逐步趨于穩(wěn)定，公共支出的效率、公共產(chǎn)品的私人供應(yīng)受到重視（注：科斯理論的貢獻(xiàn)正是對公共產(chǎn)品一定要由政府提供提出了質(zhì)疑，推動了公共產(chǎn)品私人供應(yīng)問題的研究。）（如福利制度從公共生產(chǎn)轉(zhuǎn)向私人生產(chǎn)），資源的公共使用受到更嚴(yán)格的管理和調(diào)整。成熟市場經(jīng)濟(jì)制度的演進(jìn)線索表明，市場經(jīng)濟(jì)在發(fā)展的過程中，其配置資源高效率的一面不斷提高，其配置失靈和無效的一面也不斷顯現(xiàn)。這種失靈由傳統(tǒng)的公共性產(chǎn)品的提供擴(kuò)大到市場運(yùn)行的機(jī)制性、功能性障礙，突出表現(xiàn)在宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不穩(wěn)定和收入分配不平等方面，內(nèi)在矛盾的調(diào)和需要政府的介入，調(diào)控成為一項重要的職能，公共財政范圍的擴(kuò)大和作用的增強(qiáng)使財政逐漸走向公共經(jīng)濟(jì)化。但是這種調(diào)和是動態(tài)的，市場的高級化本身會消化一部分失靈（注：一些交易費(fèi)用學(xué)派的學(xué)者認(rèn)為，市場失效與市場發(fā)展的層次有關(guān)。市場失效只是說明了某種最簡單的契約形式，在節(jié)省交易費(fèi)用和保證有效的激勵方面的失敗，并不是廣義的市場（包括企業(yè)制度等復(fù)雜的契約關(guān)系）的失敗。正像貨幣和銀行制度沒有發(fā)明出來時，人們發(fā)現(xiàn)很多經(jīng)濟(jì)活動將不能通過物物交換的低級市場進(jìn)行，人們可以說那是市場失效。實際上，正是低級市場的失效產(chǎn)生了對高級市場形式和制度創(chuàng)新的需要。（參見楊小凱：《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)與中國經(jīng)濟(jì)》，第16-17頁，中國社會科學(xué)出版社1997年版）），使市場重新替代政府，同時政府的介入本身也有失靈的一面。二者的關(guān)系處于動態(tài)中，公共財政的范圍也必然處于實踐演進(jìn)中，呈現(xiàn)出從國防、行政管理等守夜人職能到大量的政府投資、公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、收入分配的公平，再到以福利化為導(dǎo)向的社會保障等特征�？梢哉f西方財政制度的演變史，是公共財政適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求不斷發(fā)展和完善的歷史，公共財政始終以彌補(bǔ)市場失效為職能界定的依據(jù)。

　　三、市場經(jīng)濟(jì)中的公共財政Ⅱ：橫向展開的比較

　　除了市場經(jīng)濟(jì)縱向演進(jìn)中公共財政范圍的變動，在橫向展開的線索中，一般市場經(jīng)濟(jì)原則下形成的不同的市場經(jīng)濟(jì)制度模式、不同的政府—市場關(guān)系、不同的財政活動范圍，也是個分鮮明的。

　　同樣在自由競爭時期，與英法為代表的財政少干預(yù)經(jīng)濟(jì)的自由主義思想相反，德國歷史學(xué)派提出并實施了國家干預(yù)主義的思想，希望通過國家干預(yù)實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，克服其后進(jìn)性。其基本觀點是反對古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的自由主義，主張實行社會改良主義，宣傳國家有機(jī)體學(xué)說，強(qiáng)調(diào)國家活動的生產(chǎn)性，主張擴(kuò)大財政職能和財政支出。德國歷史學(xué)派的出現(xiàn)和政府—市場關(guān)系模式的形成，顯然并不主要是市場經(jīng)濟(jì)一般意義的要求，而是其他多種因素作用的結(jié)果（注：這一思想雖然后來成為國家干預(yù)主義的淵源，特別是凱恩斯主義的論據(jù)，但事實上20世紀(jì)30年代開始的財政調(diào)控經(jīng)濟(jì)的原理并不同于歷史學(xué)派的背景，而是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的一般要求，二者在出發(fā)點和目標(biāo)上都有差異。）。

　　1929年大危機(jī)后，隨著政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的加強(qiáng)，發(fā)達(dá)國家的公共支出普遍擴(kuò)大，但是各國增長的幅度又存在很大的差異。美國政府支出占GDP的比重從1929年的10%左右上升到30%左右，最高年份在40%以上；瑞典中央政府支出占GDP的比重在20世紀(jì)早期低于7%，到20世紀(jì)末全部政府支出占GDP的比重已超過2/3（注：大衛(wèi)·N·海曼：《公共財政：現(xiàn)代理論在政策中的應(yīng)用（第六版）》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2001年版。）。20世紀(jì)80年代以后各國市場經(jīng)濟(jì)制度逐漸趨于成熟，公共財政的范圍和作用也趨于穩(wěn)定，政府—市場關(guān)系的差異性形成了市場經(jīng)濟(jì)體制下不同的制度模式。比如美國政府微調(diào)型市場經(jīng)濟(jì)模式，法國計劃引導(dǎo)下的市場經(jīng)濟(jì)模式，德國“市場經(jīng)濟(jì)＋國家調(diào)節(jié)＋社會保障”的社會市場經(jīng)濟(jì)模式，瑞典社會福利市場經(jīng)濟(jì)模式，日本政府導(dǎo)向型市場經(jīng)濟(jì)模式。政府支出比重的差異性反映了這種模式的多樣性。

　　政府支出結(jié)構(gòu)的差異性也有助于描述這種特征。以1995年為例，在公共產(chǎn)品的支出中，美國的比重最高，其中主要反映了其作為超級大國在國防上的龐大開支；Merit產(chǎn)品（優(yōu)值品）支出中，瑞典、法國、德國該項支出占GDP的比重都比較高，反映出對教育、健康等社會服務(wù)的重視，美國該項支出占GDP的比重雖然不高，但占政府總支出的比重卻最高，說明政府對這方面的支出也是十分看重的；轉(zhuǎn)移支付在各國政府支出中幾乎都處于最重要的位置，可以看出成熟市場經(jīng)濟(jì)國家對收入分配、社會福利的重視。瑞典的轉(zhuǎn)移支付占政府支出的比重雖然不是最高的，但占GDP的比重明顯高于其他國家，體現(xiàn)了福利國家的特征，法國、德國的此項支出也很大。經(jīng)濟(jì)服務(wù)支出主要是指政府對自然壟斷行業(yè)的投資和對農(nóng)業(yè)等的補(bǔ)貼，德國、日本在這方面的支出比重明顯高出其他國家很多，體現(xiàn)出政府對這些領(lǐng)域的積極介入，美國該項支出占GDP的比重最低，則與其自由放任的市場經(jīng)濟(jì)特征有關(guān)。公債利息支出中，美國所占比重較大，反映了擴(kuò)張性財政政策的持續(xù)后果，瑞典所占比重較大則反映了福利開支過大帶來的壓力。

　　不同市場經(jīng)濟(jì)制度模式的形成和公共財政范圍的差異性，表明在市場經(jīng)濟(jì)一般性規(guī)律之外，還有更多復(fù)雜的因素在改變著政府與市場效率的比較，在影響和決定著一國政府的職能和財政配置資源的權(quán)限。從上述國家的比較中，大致可以歸納出以下幾個方面的因素：（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的制約。經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定著市場發(fā)育程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，從而決定了“市場失靈”的范圍和政府職能的范圍。一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，政府在市場經(jīng)濟(jì)中的地位和作用會比較突出，政府既要培育市場發(fā)展，又要彌補(bǔ)市場不足，組織經(jīng)濟(jì)活動。東亞國家在經(jīng)濟(jì)起飛階段都實施過強(qiáng)有力的政府干預(yù)。（2）一國的國際地位和發(fā)展戰(zhàn)略的制約。先行國在其經(jīng)濟(jì)社會充分有序發(fā)展后開始進(jìn)入起飛階段，在國際競爭中享受先發(fā)優(yōu)勢。后起國大都在內(nèi)部未充分發(fā)育的情況下面對現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的壓力，必須要通過制定有偏重的發(fā)展戰(zhàn)略，借助外部先進(jìn)技術(shù)和資金等后發(fā)性優(yōu)勢實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛，而這一點是一般性的市場調(diào)節(jié)無法做到的。經(jīng)驗證明沒有發(fā)展戰(zhàn)略和國家創(chuàng)新機(jī)制的比較優(yōu)勢，只會使落后國家處于競爭的低端。國際競爭環(huán)境從外部決定了一國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，并最終決定了政府在發(fā)展戰(zhàn)略中的特殊作用。日本以私人企業(yè)制度為基礎(chǔ)，資源按市場原則進(jìn)行配置，政府以強(qiáng)有力的計劃和產(chǎn)業(yè)政策對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實行導(dǎo)向，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)。（3）不同的國家性質(zhì)和政治制度的制約。財政對資源的配置并不是通過供求調(diào)節(jié)和價格波動來完成的，而是要通過特定的政治程序來安排，并受到特定的國家利益或政黨目標(biāo)的制約。比如美國分權(quán)自治的聯(lián)邦制度和三權(quán)分立的政權(quán)決定了其政治民主化程度較高，權(quán)力制衡機(jī)制較為完備，政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)容易受到監(jiān)督；東亞國家大都具有政治專制與經(jīng)濟(jì)自由相結(jié)合的二元特征，政府對經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用較強(qiáng)；瑞典模式的核心實際上是社會民主黨占統(tǒng)治地位的國家與私人資本主義之間的一種“歷史性妥協(xié)”，在混合經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上實行社會民主主義和廣泛的社會福利政策。（4）社會、歷史、文化等因素的制約。非經(jīng)濟(jì)因素的初始條件的差異對市場經(jīng)濟(jì)模式和公共財政范圍的影響不容忽視。比如美國堅持傳統(tǒng)的個人奮斗的信條，德國政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的觀念受到康德國家的生產(chǎn)性功能、黑格爾國家“非物質(zhì)資本”論等思想的深刻影響，東亞國家政府作用的發(fā)揮則受到儒家倫理精神所塑造的集體主義、忠誠奉獻(xiàn)等思想影響。日本市場經(jīng)濟(jì)制度模式的形成既受到歷史上農(nóng)業(yè)社會和財閥的影響，又受到二戰(zhàn)后特定統(tǒng)制時期的影響。

　　四、轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的財政公共化

　�、瘢篊SB、CIS國家的考察（注：CSB：中、南歐及波羅的海國家，包括阿爾巴尼亞、波斯尼亞、黑塞哥維那、保加利亞、克羅地亞、捷克和斯洛伐克、愛沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、前南斯拉夫馬其頓地區(qū)、波蘭、羅馬尼亞、斯洛伐克共和國、斯洛文尼亞。CIS：獨聯(lián)體國家，包括亞美尼亞、阿塞拜疆、白俄羅斯、喬治亞、吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦、格魯吉亞、摩爾多瓦俄羅斯、塔吉克斯坦、土庫曼斯坦、烏克蘭、烏茲別克斯坦。有時還用到CEB：中歐及波羅的海國家，包括捷克和斯洛伐克、愛沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、斯洛伐克共和國、斯洛文尼亞。）

　　現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)總體上具有國家干預(yù)的特征。在正常演進(jìn)的市場經(jīng)濟(jì)中，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動的范圍基本上同“市場失靈”的范圍相適應(yīng)，政府—市場的邊界有一個歷史形成和發(fā)展的過程。在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中，由于市場是通過體制轉(zhuǎn)換來建立，沒有自然形成的過程，人們的觀念、市場制度的建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、轉(zhuǎn)軌中的體制關(guān)系等因素，使情況又更為復(fù)雜一些。既然以現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)作為轉(zhuǎn)軌的一般目標(biāo)模式，向市場機(jī)制的過渡就并不意味著政府從經(jīng)濟(jì)活動中完全退出，而是政府管理經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變，即在體制轉(zhuǎn)換過程中、在未來新的市場體制基礎(chǔ)條件下，如何使政府職能處于恰當(dāng)?shù)奈恢�。另外，在�?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，作為改革的設(shè)計者和主要推動力量的政府，還對市場形成本身起著重要作用。

　　1989年以來，波蘭、匈牙利、捷克和斯洛伐克以及俄羅斯等原蘇聯(lián)國家和東歐各國先后制定并實施“向市場經(jīng)濟(jì)過渡”綱領(lǐng)和計劃。在財稅體制轉(zhuǎn)軌方面，主要是按照“華盛頓共識”的方案，通過改革使國家財政向公共財政轉(zhuǎn)化，縮小原有的財政范圍和規(guī)模。財政職能轉(zhuǎn)變的重點是兩個：一是財政作為政府行為不再直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，主要是解決市場不能滿足的一些社會公共需要；二是國家調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的方式由以直接行政方法為主轉(zhuǎn)向以間接經(jīng)濟(jì)方法為主，通過實行分稅制，在中央級預(yù)算中建立轉(zhuǎn)移支付項目。但在實際執(zhí)行中，情況遠(yuǎn)比預(yù)想的差甚至完全相反�！靶菘睡煼ā钡暮诵氖钦�府從傳統(tǒng)資源配置方式中迅速退出，這一步驟主要通過大規(guī)模的私有化和自由化來完成。但政府退出的結(jié)果并不是預(yù)期中的市場配置效率，而是產(chǎn)出的大幅下降，企業(yè)經(jīng)營狀況的持續(xù)惡化。在國家收入不斷減少的情況下，各國的財政收入、財政支出出現(xiàn)了大幅下滑的趨勢。一方面政府的迅速退出導(dǎo)致財政汲取能力的大幅下降。在轉(zhuǎn)軌國家中，企業(yè)曾經(jīng)是國家收入的主要來源，改革初期大量的國有企業(yè)進(jìn)行了私有化，國家對于這些企業(yè)失去控制就意味著對失去了對財政的控制，CIS國家的政府收入占GDP的比重從1992年的38%下降到1998年31%，CSB國家則從44%下降到了39%（注：Worldbank，A Deeade of Fiscal Transition， Working Paper（15031）。）。另一方面，財政支出比重的迅速下降意味著政府基本放棄了對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控。CIS國家總支出占GDP的比重從1992年的56%下降到2000年的33%；CEB國家的財政支出占GDP的比重從1992年的48%下降到2000年的42%.在這種新自由主義影響下，國家最大限度地離開市場經(jīng)濟(jì)的結(jié)果是經(jīng)濟(jì)的大幅衰退和持續(xù)的通貨膨脹。

　　以俄羅斯為例，1992年1月關(guān)于價格自由化的總統(tǒng)令在俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)生效，標(biāo)志著以私有化、自由化和市場化為基本方向的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌開始（注：其中主要的改革措施包括：（1）從1992年1月2日起，一次性大范圍放開價格，90%的零售商品和85%的工業(yè)品批發(fā)價烙由市場供求關(guān)系決定。（2）實行嚴(yán)厲的雙緊政策，即緊縮財政與貨幣，企圖迅速達(dá)到無赤字預(yù)算、降低通脹率和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的目的。（3）取消國家對外貿(mào)的壟斷，允許所有在俄境內(nèi)注冊的經(jīng)濟(jì)單位可以參與對外經(jīng)濟(jì)活動，放開進(jìn)出口貿(mào)易。（4）盧布在俄國內(nèi)可以自由兌換，由原來的多種匯率過渡到雙重匯率制（在經(jīng)常項目下實行統(tǒng)一浮動匯率制，在資本項目下實行個別固定匯率制），逐步過渡到統(tǒng)一匯率制。（5）快速推行私有化政策。）。在隨后的一年內(nèi)政府以最快的速度、最大的規(guī)模從資源配置中退出。配合政府管理經(jīng)濟(jì)職能的完全放棄，財政范圍不斷縮小，財政支出大大削減。政府過快退出帶來兩個方面的突出問題：一是轉(zhuǎn)軌過程中經(jīng)濟(jì)危機(jī)與財政危機(jī)形成對峙局面，導(dǎo)致穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)與穩(wěn)定財政的措施相互矛盾。如果采取穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、遏制生產(chǎn)下降的措施，則必須運(yùn)用政府手段擴(kuò)大投資；如果著眼于解決財政危機(jī)、壓縮預(yù)算赤字，則要求大幅削減政府支出，減少國家投資。二者的不相容性使穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)定財政這兩個目標(biāo)不可能兼得。在這種矛盾下，俄羅斯政府采取了優(yōu)先穩(wěn)定財政貨幣的緊縮政策，但在短缺和衰退的背景下，必然導(dǎo)致國內(nèi)經(jīng)濟(jì)情況的進(jìn)一步惡化。同時，緊縮財政政策還造成企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)過重，稅額竟占企業(yè)利潤的70%，而政府為追求無赤字預(yù)算又竭力壓縮國家集中生產(chǎn)性投資，結(jié)果整個經(jīng)濟(jì)缺乏投資主體和投資熱情。由于政府管理經(jīng)濟(jì)職能在轉(zhuǎn)軌初期的迅速退出，政府支出從1992年占GDP的51.9%下降到1993年的39.9%，導(dǎo)致1992年基本建設(shè)投資總額減少45%，GDP增長率為-19.0%，通貨膨脹率高達(dá)1353.0%，社會再生產(chǎn)過程的循環(huán)和周轉(zhuǎn)條件被全面破壞。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行從此進(jìn)入漫長的恢復(fù)中，到2000年俄羅斯的GDP總量仍然只相當(dāng)于1990年的64%（注：World Bank Country office data：Maddision（1982）。）。

　　二是形成了轉(zhuǎn)軌過程中的制度真空，使轉(zhuǎn)軌失去了應(yīng)有的駕馭�！靶菘睡煼ā钡氖�敗除了目標(biāo)設(shè)計上的脫離實際，其實施的路徑一開始就排斥和否定政府在轉(zhuǎn)軌中的作用，否定政府在市場制度形成中的作用，一味地追求理想市場條件下的理想結(jié)果，即只要讓市場機(jī)制充分發(fā)揮作用就可以達(dá)到經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。結(jié)果導(dǎo)致了新舊制度銜接上的制度真空，引發(fā)資源的非法配置，財政無法實施有效的干預(yù)。與此同時，政府在宏觀調(diào)控方面和保護(hù)本國經(jīng)濟(jì)方面軟弱無力，經(jīng)濟(jì)衰退引發(fā)社會動亂和政治動蕩。

　　這種轉(zhuǎn)軌給國家和人民帶來的動蕩和貧困一直延續(xù)了多年之后。才引起各方的反思。“華盛頓共識”因拒絕政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)軌中的積極作用而受到廣泛批評（注：Stiglitz：More Instruments and Broader Goais： Moving Toward the Post ER Annual Lecture（Helsinki，F(xiàn)inland）。）。1999年底普京總統(tǒng)提出“俄羅斯思想”，重新強(qiáng)調(diào)國家在政治、經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)中的作用，即通過政治上建立強(qiáng)有力的國家政權(quán)體系與加強(qiáng)中央權(quán)力，保證俄羅斯實現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的改革（注：普京指出：1.俄羅斯必須在經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域建立完整的國家調(diào)控體系，這是指讓俄羅斯國事政權(quán)體系成為國家經(jīng)濟(jì)和社會力量的有效協(xié)調(diào)員，使它們的利益保持平衡，確立合理的社全發(fā)展目標(biāo)和規(guī)模、為目標(biāo)的實現(xiàn)創(chuàng)造條件的機(jī)制。2.在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的方法上，今后只能采用漸進(jìn)的、逐步的和審慎的方法，切忌1990年代機(jī)械搬用西方經(jīng)驗的錯誤做法，強(qiáng)調(diào)俄羅斯必須尋覓符合本國國情的改革之路。3.重視社會政策。對俄羅斯來說，任何會造成人民生活條件惡化的改革與措施基本上已無立足之地。（［俄］普京：“千年之交的俄羅斯”，原載《獨立報》1999年12月30日））。在這種思想指導(dǎo)下，1999年俄羅斯經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)復(fù)蘇，1999年俄羅斯國內(nèi)生產(chǎn)總值增長5.4%，工業(yè)生產(chǎn)增長8.1%，基層企業(yè)的財政狀況良好，企業(yè)利潤同比增長2%，外貿(mào)順差約為400億美元；2000年在全球經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)頹勢的情況下，俄羅斯經(jīng)濟(jì)反倒爆出亮點，經(jīng)濟(jì)增長率達(dá)到9.0%，工業(yè)產(chǎn)值增長率約為9.5%，一些部門特別是輕工業(yè)部門增長更快，達(dá)到150-200%，投資比上一年增長了近20%，外匯儲備達(dá)到300億美元，全年的國際收支差額達(dá)到10年來最高值約600億美元，通貨膨脹率被控制在21%以內(nèi)。2001、2002年GDP分別保持了5.0%和4.3%的增長速度（注：IMF，World Economic Outlook 2003：Growth and Institution；俄通社－塔斯社莫斯科2000年12月21日電。）。

　　五、轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的財政公共化Ⅱ：中國樣本的分析

　　從實踐來看，我國將建立公共財政框架作為新時期財政改革的重要目標(biāo)，是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制作用不斷增強(qiáng)、國民經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、財政改革不斷深化而逐步認(rèn)識和明確的。改革開放特別是1994年財稅體制改革以來，我們一直在努力探索和構(gòu)建適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的財政體制，在這期間盡管沒有明確提出建立公共財政的目標(biāo)模式，但我們已經(jīng)在財政“公共化”實踐中進(jìn)行了很多探索與突破。

　　在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)資源的配置服從于國家計劃，市場的作用受到排斥和禁止。高度集中的計劃管理體制決定了高度集中的財政管理體制，傳統(tǒng)的財政理論將財政職能定位于生產(chǎn)建設(shè)型，財政代替企業(yè)成為社會投資主體，成為社會再生產(chǎn)的主要構(gòu)成要素。全社會基本建設(shè)投資的80%以上由財政撥款安排，財政基本建設(shè)撥款在整個財政支出中占30-40%，居于首位。這一階段財政運(yùn)行機(jī)制的基本特征是以低價收購農(nóng)副產(chǎn)品和低工資為基礎(chǔ)，企業(yè)利潤上繳為主要形式的特殊財政收入機(jī)制（注：在1957-1977年的20多年里，通過農(nóng)副產(chǎn)品低價這一形式，逐民承擔(dān)了總額約6000億元的“低價暗稅”；1956年以后城鎮(zhèn)職工經(jīng)常性的工資升級被中止，在以后的20多年里基本沒有變動；企業(yè)留利率也一直很低，1978年只有3.7%.），大而寬的財政支出機(jī)制（注：財政職能延伸到社會各類財務(wù)職能中，包攬生產(chǎn)、投資乃至職工消費(fèi)，覆蓋了包括政府、企業(yè)、家庭在內(nèi)的幾乎所有部門的職能。），高度集中的財政管理機(jī)制。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的好壞直接取決于財政投入產(chǎn)出的效果，財政安排生產(chǎn)、安排消費(fèi)—積累比例、安排基建的效果。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的矛盾直接反映為財政收支的矛盾。在這樣的體制背景下，財政的首要任務(wù)是直接發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

　　我國財政公共化的改革是與市場化進(jìn)程相銜接的，在漸進(jìn)的過程中可明顯劃分為兩個階段。第一階段：財政通過逐步退出傳統(tǒng)的資源配置領(lǐng)域推動經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的市場化，以存量縮小的方式體現(xiàn)自身職能向公共化內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變。從改革開始一直到社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本框架建立起來之前，是我國從計劃向市場轉(zhuǎn)軌一個比較長的量變積累期，時間跨度大致從1978年到1992年。這期間從轉(zhuǎn)軌而言是要在打破舊體制約束的同時引入新體制的活力，并使新舊體制配置資源的能力和范圍發(fā)生此消彼長的變化，使新的體制逐漸醞釀、形成；就發(fā)展而言是要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速增長，到20世紀(jì)末基本達(dá)到小康，完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前兩步。因此這一階段的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行同時包含了改革與發(fā)展兩個主題，財政活動范圍的界定十分復(fù)雜。一方面財政作為計劃體制下資源配置的樞紐必須被打破，以便讓體制外的資源能夠?qū)で笞园l(fā)組合的方式，這就是我們講的財政放權(quán)讓利的過程。放的是資源配置權(quán)，讓的是配置資源的范圍，從而在計劃體制的邊界上才有了企業(yè)自主權(quán)的擴(kuò)大、企業(yè)和個人收入分配比重的提高、銀行經(jīng)營業(yè)務(wù)的擴(kuò)大、物資流通的放松等等，而這一切正是形成以利益為導(dǎo)向、以供求為平衡、以資本社會動員和形成為核心的市場化機(jī)制的雛形。另一方面，在配置方式的轉(zhuǎn)型過程中，財政必須繼續(xù)承擔(dān)確保社會經(jīng)濟(jì)基本穩(wěn)定的任務(wù)，這其中包括保持財政－國有企業(yè)的紐帶關(guān)系（稅收）以確保基本的平衡能力、支撐能力；保持對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的較大投入以確保對經(jīng)濟(jì)總量的基本維持能力；保持對利益受損者的補(bǔ)貼以確保轉(zhuǎn)軌的平滑度。這時的財政既要主動推進(jìn)改革，又實際承擔(dān)著改革所帶來的損失和成本，收支矛盾加大，平衡能力下降。財政對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)方式是多重的，既有直接作為生產(chǎn)主體、投資主體的部分，也有讓出一部分資源讓市場因素、市場主體經(jīng)營的部分。財政的角色是多重的，財政與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系也比較混亂、復(fù)雜。由于市場機(jī)制尚在形成中，市場與政府的關(guān)系界定還不清晰，市場缺陷和對政府職能的要求不突出，財政的職能也缺乏清晰界定的前提和基礎(chǔ)。因此這一階段總體上是一個傳統(tǒng)資源配置方式逐漸被削弱、瓦解的過程，這種被削弱、被瓦解既表現(xiàn)為財政在經(jīng)濟(jì)增長中地位和比重的下降，也表現(xiàn)為財政體制內(nèi)部分權(quán)化過程中，中央財政地位和比重的下降。其實質(zhì)是財政對經(jīng)濟(jì)資源配置能力的下降和中央財政對整個財政資源配置能力的下降。由于與這種下降對應(yīng)的市場化配置資源和分權(quán)化配置資源的上升，因此在本質(zhì)上是一個機(jī)制轉(zhuǎn)換的過程、是一個制度變遷的過程。嚴(yán)格地講，財政在這一階段屬于被改革的對象，其體制變動既來自于改革的壓力，也來自于對維持基本平衡能力的底線的死守，因此還沒有找到適應(yīng)新體制要求的體制框架。但是這種漸進(jìn)退出所帶來的制度變遷效果是積極的，既推動了市場機(jī)制的逐漸形成，又保證了經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長。與俄羅斯相比，我國財政支出占GDP的比重雖然也呈下降趨勢，但這種趨勢是平滑的、漸進(jìn)的，體現(xiàn)著政府傳統(tǒng)職能的漸進(jìn)退出和市場機(jī)制的漸進(jìn)生成。

　　另一個支撐這種漸進(jìn)退出的證據(jù)是在這一階段長期保持的財政對國有企業(yè)、居民等的各種政策性補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼在改革初期的迅速增長與財政支出占GDP比重的下降形成反向作用，在總量縮減的同時起到了結(jié)構(gòu)性補(bǔ)償?shù)男Ч�，對于價格改革和國有企業(yè)經(jīng)營起到了穩(wěn)定器的作用。

　　第二階段：財政通過自身改革建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制要求的財政體制框架，逐漸將財政公共化的目標(biāo)定位于彌補(bǔ)市場失靈，同時在這一過程中以增量拓展和存量的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，繼續(xù)完成傳統(tǒng)職能的退出和對改革進(jìn)程的駕馭。1992年我國確立以社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為改革的終極目標(biāo)，并判定已經(jīng)建立起社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本框架后，我們實際上進(jìn)入了市場經(jīng)濟(jì)體制的完善時期。在此以后的過程中，由于市場機(jī)制已經(jīng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，市場的效率和失靈都同時暴露出來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊性也在明顯地顯現(xiàn)出來，人們對市場、對政府有了更為深入的認(rèn)識（注：我們在政策導(dǎo)向上開始明確提出“我國市場發(fā)育還不成熟，必須加快市場體系的培育和發(fā)展……同時要看到，市場也存在著自發(fā)性、盲目性和滯后性的一面，國家必須對市場活動加以正確的指導(dǎo)和調(diào)控”。更為重要的是由于“我國是發(fā)展中的大國，又處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時期，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控尤為重要……經(jīng)驗證明，微觀經(jīng)濟(jì)越放開，市場化的進(jìn)程越快，要求宏觀調(diào)控越有力和靈活有效。加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，要有必要的集中和相應(yīng)的手段”。（參見江澤民：《正確處理社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系》（1995年9月28日），《十四大以來重要文獻(xiàn)選編（中）》，第1468頁））。我們在實踐中逐漸突破了市場化初期將市場經(jīng)濟(jì)等同于無政府、將政府等同于“守夜人”的極端、古典思想的束縛，對財政地位及職能的認(rèn)識也就更深入了一步。即經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、傳統(tǒng)資源配置方式的轉(zhuǎn)換、財政按傳統(tǒng)方式配置資源能力的削弱，并不應(yīng)該等同于財政地位的被削弱。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，政府的介入為市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行提供了基本保證。財政面臨的根本問題是在推進(jìn)市場化改革、退出傳統(tǒng)資源配置領(lǐng)域的同時，如何通過職能轉(zhuǎn)型以適應(yīng)新體制要求。1994年我們在全國范圍內(nèi)進(jìn)行了工商稅制和分稅制財政體制的改革，第一次真正按照市場經(jīng)濟(jì)的要求建立新的財稅體制框架。在很短的時間內(nèi)迅速提高了中央財政收入占全國財政收入、財政收入占國內(nèi)生總值兩個比重，1994-2001年全國財政收入增加2.14倍，年均增長17.8%，全國財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由11.2%提高到17.1%，中央財政收入占全國財政收入的比重在體制調(diào)整后迅速由1992年前的38.6%左右提高到55%左右，實際運(yùn)行中一直在52-56%之間。這次體制改革的實質(zhì)是財力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，是財政在財權(quán)上的振興�！皟蓚�比重”的提高主要是通過稅制改革擴(kuò)大稅基、分稅制改革劃定中央與地方的財政分配關(guān)系所帶動的積極性的提高來實現(xiàn)的。這一改革改變了改革以來財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重從1978年的31.2%下降到1994年的11.2%連續(xù)15年日益積弱的趨勢，增大了財力安排上總體的回旋余地，同時也在一定程度上增強(qiáng)了財政體制承載1998年以來積極財政政策的能力。因此，從實際效果來看，體制對市場化進(jìn)程的適應(yīng)與配合是積極的。但是體制在某些方面的過渡性特征也是明顯的，突出表現(xiàn)在財政職能的界定和各級財政的關(guān)系界定上，并導(dǎo)致財政在支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式上缺乏明確的界定，財政收支結(jié)構(gòu)和范圍還不盡合理；財政在支持其他事業(yè)發(fā)展方面的職能界定還不清晰。這些過渡性特征仍然對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展構(gòu)成體制性的約束。

　　在隨后的近10年中，我們的認(rèn)識和實踐又經(jīng)歷了一個不斷深化的過程。比如“集中財力，振興國家財政，是保證經(jīng)濟(jì)社會各項事業(yè)發(fā)展的重要條件”（注：參見江澤民：《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國特色社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)》（1997年9月12日），人民出版社1997年版。），強(qiáng)調(diào)“衡量財稅工作做得好不好的根本標(biāo)準(zhǔn)，就是要看是否有利于我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會主義制度的鞏固，是否有利于維護(hù)好、實現(xiàn)好和發(fā)展好廣大人民群眾的根本利益，是否有利于維護(hù)國家統(tǒng)一和安全、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定”（注：參見江澤民：《關(guān)于財政稅收工作問題》（2000年1月19日），《建立穩(wěn)固　平衡　強(qiáng)大的國家財政》，人民出版社2000年版，第6-7頁。）�！霸谂�力促進(jìn)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展和增加財政收入的前提下，將財政支出主要用于滿足我國最廣大人民群眾的社會公共需要，包括政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、教育和文化等方面的公共需要……”（注：參見李嵐清：《以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)　逐步建立公共財政框架》（2000年11月20日），《以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)　逐步建立公共財政框架》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2000年版，第2-3頁。）。在此基礎(chǔ)上，黨的十六屆三中全會《決定》對新時期市場—政府的關(guān)系作了新的界定，明確提出在“更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，增強(qiáng)企業(yè)活力和競爭力”的同時，要“健全國家宏觀調(diào)控，完善政府社會管理和公共服務(wù)職能，為全面建設(shè)小康社會提供強(qiáng)有力的體制保障”，要“切實把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來”。要在完善財稅體制的基礎(chǔ)上，“完善財政政策的有效實施方式”（注：參見《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，人民出版社2003年版，第12頁，第21-23頁。）。伴隨這一過程，我國在稅制方面的改革（如所得稅分享、稅費(fèi)改革）、支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整（增加對社會保障、教育、科學(xué)等的支出）也在漸進(jìn)推進(jìn)中。

　　總體上中國的經(jīng)濟(jì)改革是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的。為了能夠充分利用已有的組織資源，保持制度變遷過程中社會的相對穩(wěn)定和新舊制度的有效銜接，政府在改革出臺的時機(jī)、步驟的把握、利弊的權(quán)衡、變遷進(jìn)程的調(diào)整等方面都起著決定性的組織和領(lǐng)導(dǎo)作用，財政也為推動制度變遷掌握著資源配置權(quán)限與范圍的進(jìn)退尺度，在市場培育和市場彌補(bǔ)兩方面發(fā)揮作用。

　　中國政府在轉(zhuǎn)軌中的作用以及財政政策的效果也越來越受到國際組織的肯定。根據(jù)1996年世界經(jīng)濟(jì)論壇和瑞士國際管理與發(fā)展研究院每年組織和公布國際競爭力評價，轉(zhuǎn)型國家國際競爭力比較要素及排名中，中國以26名的高分排列在所有轉(zhuǎn)軌國家的第一位。在對政府作用進(jìn)行評價時，中國在6個大的方面、30多個指標(biāo)綜合排名轉(zhuǎn)軌國家第一位。

　　六、小結(jié)

　　關(guān)于如何認(rèn)識公共財政的范圍，本文有如下基本看法：（1）財政活動的范圍是圍繞政府與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系展開的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，這一問題轉(zhuǎn)化為政府與市場的關(guān)系。市場的私人特征和效率原則決定了財政的公共特征和公平原則。二者構(gòu)成了資源配置的兩種方式和兩種價值取向。因此研究公共財政的隱含前提是市場經(jīng)濟(jì)背景，首要內(nèi)容是這一背景下動態(tài)的政府—市場關(guān)系，也就是說，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求決定了政府職能的邊界，并最終決定了公共財政的范圍。（2）在這樣的認(rèn)識下，公共財政的研究既是一個理論命題，更是一個實踐框架。一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行只要是以市場作為資源配置的基礎(chǔ)方式，其財政模式就必然應(yīng)該是公共性質(zhì)的或趨向于公共化的。只是囿于市場發(fā)育程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，其公共財政的進(jìn)展程度以及與其配套的職能、體制、管理系統(tǒng)會有很大的不同。（3）并且財政在作為一個經(jīng)濟(jì)范疇的同時，也是一個政治范疇，既要強(qiáng)國富民，又要治國安邦。財政通過收支活動進(jìn)行的資源配置，從方式上講不是以價格波動和市場出清來進(jìn)行，而是通過政治程序來完成；從目標(biāo)上講不僅局限于經(jīng)濟(jì)增長和效率最大化，還有特定的國家利益和目標(biāo)。因此不同的國家性質(zhì)和政治制度使公共財政的內(nèi)容和形式更為復(fù)雜。再加上社會、歷史、文化等因素的影響，同一個公共財政命題下，實踐框架呈現(xiàn)出多樣性和特殊性。（4）在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，關(guān)于政府職能強(qiáng)化、財政活動范圍擴(kuò)張的案例至少有兩種類型：一是市場過弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低條件下，政府干預(yù)以彌補(bǔ)市場功能的不足；二是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到高級階段，市場機(jī)制運(yùn)行的內(nèi)在矛盾深化，需要政府進(jìn)行一定的替代和矯正。（5）對于轉(zhuǎn)軌國家而言，公共財政建設(shè)有著與成熟市場經(jīng)濟(jì)國家完全不同的歷程。西方的公共財政是在市場形成與發(fā)展過程中、在政府財政活動中自然形成的；轉(zhuǎn)軌國家的公共財政則要在經(jīng)濟(jì)體制由計劃向市場轉(zhuǎn)軌過程中、在政府職能轉(zhuǎn)換中、在傳統(tǒng)計劃型國家財政的基礎(chǔ)上、通過政府的主動安排和作用來形成。不論轉(zhuǎn)軌路徑如何選擇，財政公共化的內(nèi)涵事實上都包括兩個步驟：一是以財政傳統(tǒng)職能的退出推進(jìn)市場化的形成，二是以逐漸生成的市場機(jī)制界定和規(guī)范財政活動的范圍。因此財政公共化與經(jīng)濟(jì)市場化的契合情況直接決定著轉(zhuǎn)軌的績效。

　　關(guān)于“市場失靈”和公共財政的關(guān)系，從已有的實踐來看下列方面都曾經(jīng)是必須考慮的因素：（1）市場自身固有并隨其發(fā)展而發(fā)展的缺陷。包括在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，自由競爭必然導(dǎo)致壟斷，壟斷使市場價格高于均衡價格，市場交易量低于均衡交易量，資源配置達(dá)不到帕累托最優(yōu)，市場出現(xiàn)障礙；市場不能很好解決的經(jīng)濟(jì)行為外在性問題，無法協(xié)調(diào)的社會利益與私人利益的矛盾；市場機(jī)制不能有效解決的宏觀經(jīng)濟(jì)均衡問題。（2）市場發(fā)育不完善而出現(xiàn)的功能缺陷。主要是指由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場成長階段的限制，市場結(jié)構(gòu)和市場功能還殘缺不全，各種市場尤其是要素市場缺乏良好的組織，市場信息不靈敏、不準(zhǔn)確，不能及時正確地反映產(chǎn)品、勞務(wù)和資源的真實成本，從而導(dǎo)致市場本身應(yīng)具有的資源配置功能不能有效發(fā)揮。對于這種性質(zhì)的缺陷總體上要通過市場本身的發(fā)展來消除，但在轉(zhuǎn)軌過程中政府一定程度的彌補(bǔ)和替代、政府以積極措施促進(jìn)市場發(fā)育（如明晰產(chǎn)權(quán)、加強(qiáng)法制建設(shè)等），是必須兼顧好的兩個動態(tài)方面。（3）政府應(yīng)該退出尚未退出導(dǎo)致的市場缺陷。主要是指政府干預(yù)過多或不適當(dāng)干預(yù)所造成的市場扭曲，這是轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中特有的現(xiàn)象。在從計劃體制向市場體制轉(zhuǎn)軌過程中，政府從傳統(tǒng)職能的退出、財政從傳統(tǒng)資源配置領(lǐng)域的退出，都不是一次性完成的，而是一個漸進(jìn)的過程。在政府退出與市場進(jìn)入的過渡狀態(tài)，傳統(tǒng)的“政府缺陷”仍然發(fā)生作用，配置的沖突和扭曲會普遍存在，如諸候經(jīng)濟(jì)、行政性壟斷、雙軌制、按隸屬關(guān)系劃分的財政體制等。這些缺陷的消除將取決于改革進(jìn)程。（4）轉(zhuǎn)軌過程中由于改革戰(zhàn)略的失誤、試錯、糾錯而產(chǎn)生的市場失靈。如激進(jìn)改革戰(zhàn)略失誤所造成的經(jīng)濟(jì)衰退、資源配置低效、非法、經(jīng)濟(jì)社會政治動蕩等，這種失靈的代價巨大，并且必然伴隨一個重新強(qiáng)化政府和培育市場的過程。另一類是由于有限理性和認(rèn)知能力不足而在“邊學(xué)邊干”中試錯的成本，以及對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響。（5）在轉(zhuǎn)軌本身的發(fā)生、發(fā)展上的失靈。市場不可能在計劃體制下自發(fā)產(chǎn)生，不可能自發(fā)地設(shè)定轉(zhuǎn)軌的路徑，也不可能自發(fā)地推動轉(zhuǎn)軌向前演進(jìn)。政府必須始終對體制轉(zhuǎn)軌秩序進(jìn)行控制和調(diào)節(jié)。政府是新制度的供給者，通過逐步制定和完善一系列符合市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則來組織市場，完成制度變遷，軟弱的政府不可能完成推進(jìn)市場化進(jìn)程的任務(wù)。（6）制度屬性對市場的約束。市場調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮必須在國家法律、法規(guī)和計劃指導(dǎo)下進(jìn)行，必須考慮特殊的政治制度。引導(dǎo)非公有制主體在追逐利潤目標(biāo)的同時兼顧社會福利目標(biāo)，消除經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的盲目無政府狀態(tài)和保證社會資源的配置效率，要通過利益機(jī)制和制度約束來實現(xiàn)（注：例如鄧小平對中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的制度性界定是，“我們的改革，豎持公有制為主體，又注意不導(dǎo)致兩極分化�！�…這就是堅持社會主義”。（《鄧小平文選》，第三卷，第139頁））。

　　轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的政府職能包括對沖突的控制（體制沖突、利益沖突）、對發(fā)展戰(zhàn)略的控制、對經(jīng)濟(jì)的保護(hù)、對變革路徑的選擇、對受損者的補(bǔ)貼、對宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定�？傮w上是在資源配置方式的替代過程中對制度設(shè)計、步驟、目標(biāo)，對由此對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會穩(wěn)定等方面的影響加以控制和管理。轉(zhuǎn)軌本身是一個極為復(fù)雜的過程，財政活動的范圍覆蓋了上述所有的六個方面。評價政府行為和財政活動的標(biāo)準(zhǔn)并不是對某些西方規(guī)則的符合，而應(yīng)以經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率根本（注：1996年世界銀行發(fā)展報告《從計劃到市場》將經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的長期目標(biāo)界定為，“建立一種能使生活水平長期得到提高的繁榮的市場經(jīng)濟(jì)”，顯然對市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)是有嚴(yán)格限定的。），至少狹隘地理解公共財政是難以滿足實踐要求的。

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