關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)財(cái)政　財(cái)政體制創(chuàng)新　分稅制

　　一、引言

　　中國(guó)在經(jīng)歷了20余年改革開(kāi)放的轉(zhuǎn)軌——經(jīng)濟(jì)管理模式和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”之后，正在合乎邏輯地進(jìn)入一個(gè)更為深刻的社會(huì)變革時(shí)期。毫無(wú)疑問(wèn)，這種轉(zhuǎn)軌給中國(guó)人民帶來(lái)了巨大的物質(zhì)福利。然而同樣不能忽視的是，轉(zhuǎn)軌又漸續(xù)地引發(fā)了一系列新的壓力。近年顯得非常突出的一個(gè)現(xiàn)象，就是“三農(nóng)”（農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民）問(wèn)題的尖銳化和以此為背景而凸現(xiàn)的縣、鄉(xiāng)基層政權(quán)財(cái)政困難問(wèn)題。

　　現(xiàn)在一種可觀察到的傳導(dǎo)關(guān)系是：在外部競(jìng)爭(zhēng)和生產(chǎn)過(guò)剩壓力下，原體制空間內(nèi)農(nóng)業(yè)的創(chuàng)收功能愈益降低→農(nóng)村人口收入增長(zhǎng)明顯降低→基層政權(quán)財(cái)源捉襟見(jiàn)肘、財(cái)政困難→財(cái)政困難壓力未能促成政府真正精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)提高效能，卻刺激了基層政府的亂收費(fèi)→脫開(kāi)正軌的亂收費(fèi)愈演愈烈而“民怨沸騰”→決策層不得不下決心實(shí)施稅費(fèi)改革→稅費(fèi)改革試點(diǎn)暴露的矛盾問(wèn)題“牽一發(fā)動(dòng)全身”地引出了系統(tǒng)性、全方位實(shí)施制度創(chuàng)新的客觀要求。在上面這個(gè)一環(huán)接一環(huán)的鏈?zhǔn)疥P(guān)系中所反映出的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，主要是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中，其過(guò)程本身必然要求制度轉(zhuǎn)型的呼應(yīng)與配套，而目前來(lái)自制度創(chuàng)新方面的有效支持明顯不足。換言之，制度的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型是在“治本”的深層次上解決結(jié)構(gòu)變遷中的重大矛盾問(wèn)題（如基層財(cái)政困難問(wèn)題）的關(guān)鍵要素。

　　1994年財(cái)政體制改革之后，中國(guó)地方財(cái)政收入快速增長(zhǎng)，年均遞增18.5％。2000年地方財(cái)政收入為6406億元，是1993年的1.89倍。但與此同時(shí)，許多地方縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的財(cái)政困難卻與日俱增，工資欠發(fā)普遍化、赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大、實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日漸膨脹，如此等等，已引起各方關(guān)注，概括為一句話：基層政權(quán)的財(cái)政收支矛盾相當(dāng)尖銳。有必要指出：這種地方財(cái)政困難已經(jīng)危及部分地方的社會(huì)穩(wěn)定和政府權(quán)威，任其發(fā)展勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政危機(jī)而最終拖曳中央財(cái)政步入險(xiǎn)境。

　　對(duì)此，我們的基本判斷是：中國(guó)的地方財(cái)政困難主要源于制度缺陷，因而解困的治本之策也在于制度創(chuàng)新�！叭�農(nóng)問(wèn)題”、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問(wèn)題和政府體制（特別是省以下體制）問(wèn)題的相互交織，是當(dāng)前地方財(cái)政局面復(fù)雜性的突出表現(xiàn)。面對(duì)這種社會(huì)深刻結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型從縣鄉(xiāng)財(cái)政困難角度反映出的難題，必須著眼于省以下財(cái)政體制和政府體制全局來(lái)求解。我們亟應(yīng)盡早確立一個(gè)具備前瞻性思維的清醒認(rèn)識(shí)，通過(guò)分析問(wèn)題成因及其中的關(guān)鍵要素，尋求中長(zhǎng)期的根本出路。

　　二、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的財(cái)政體制性誘因

　　1994年建立的以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政管理體制，帶有強(qiáng)烈的制度創(chuàng)新性質(zhì)，初步理順了中央與地方之間（主要是中央與省級(jí)之間）的財(cái)力分配關(guān)系，又在政府與企業(yè)的關(guān)系方面大大淡化了條塊分割的行政隸屬關(guān)系控制，為政府適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、正確發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的職能作用創(chuàng)造了條件。然而必須看到，該體制為種種條件所制約，仍然帶有強(qiáng)烈的過(guò)渡色彩，難免留下不少問(wèn)題。隨著時(shí)間推移，這些問(wèn)題趨于明朗化，對(duì)地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的不良影響日漸突出。概括起來(lái)，現(xiàn)行財(cái)政體制對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的影響主要有如下三點(diǎn)：

　�。ㄒ唬┴�(cái)權(quán)劃分模式與“事權(quán)”（職責(zé)）劃分模式不對(duì)稱(chēng)

　　1994年建立的財(cái)政管理體制重新界定了中央、地方政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)范圍，著眼點(diǎn)是增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，明確各級(jí)政府的責(zé)、權(quán)、錢(qián)。當(dāng)時(shí)尚做不到配套確定省以下政府之間財(cái)力分配框架，原本寄希望于通過(guò)逐步深化省以下體制改革，在動(dòng)態(tài)中解決此問(wèn)題。但由于省以下體制改革的深化近年并未取得明顯進(jìn)展，財(cái)權(quán)劃分模式與事權(quán)劃分模式出現(xiàn)了兩相背離格局。這在很大程度上加劇了基層政府財(cái)政困難。

　　在實(shí)行分稅分級(jí)財(cái)政體制的國(guó)家里，中央適當(dāng)集中財(cái)權(quán)是普遍的做法。但省以下政府之間的財(cái)權(quán)劃分模式并不盡然，具體格局要依職責(zé)劃分結(jié)構(gòu)而定。我國(guó)實(shí)行分稅制的主要意圖之一是扭轉(zhuǎn)過(guò)去中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入比重過(guò)低的局面（到2000年，中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重為52.2％），這符合分級(jí)財(cái)政體制正常運(yùn)行的基本要求。并且客觀地說(shuō)，與較充分發(fā)揮中央自上而下轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)功能的要求相比，目前中央財(cái)力集中程度還不夠，仍有待逐步提高。然而現(xiàn)在的問(wèn)題是這種趨向被盲目推廣和延伸，在省、市形成了上級(jí)政府都應(yīng)集中資金的思維邏輯。1994年以來(lái)，中央的資金集中度實(shí)際在下降（從1994年的55.7％下降到2000年的52.2％），而省級(jí)政府的集中程度不斷加大，年均提高2％（從1994年的16.8％提高到2000年的28.8％）。市一級(jí)政府同樣在想方設(shè)法增加集中程度。2000年地方財(cái)政凈結(jié)余134億元，而縣、鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加。這些說(shuō)明實(shí)際上財(cái)力在向省、市集中。

　　省以下政府層層向上集中資金，基本事權(quán)卻有所下移，特別是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府，履行事權(quán)所需財(cái)力與其可用財(cái)力高度不對(duì)稱(chēng)，成為現(xiàn)在的突出矛盾。按照事權(quán)劃分規(guī)則，區(qū)域性公共物品由地方相應(yīng)級(jí)次的政府提供。近年我國(guó)省級(jí)政府向上集中資金的過(guò)程中，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府仍一直要提供義務(wù)教育、本區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理等多種地方公共物品，同時(shí)還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展（而且往往尚未有效排除介入一般競(jìng)爭(zhēng)性投資項(xiàng)目的“政績(jī)”壓力與內(nèi)在沖動(dòng)），而且縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府所要履行的事權(quán)，大都剛性強(qiáng)、欠賬多，所需支出基數(shù)大、增長(zhǎng)也快，無(wú)法壓縮。比如9年制義務(wù)教育，該項(xiàng)支出有法律依據(jù)，而且由于人口規(guī)模擴(kuò)大較快和相關(guān)支出因素價(jià)格上升較快，所需資金膨脹更快，主要發(fā)生在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政。再比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，欠賬累累，而農(nóng)村工業(yè)化、城市化進(jìn)程又要求配套完善基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)縣級(jí)政府來(lái)說(shuō)這是非常沉重的負(fù)擔(dān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)同樣如此。我們?cè)谡{(diào)查中了解到，浙江溫嶺市屬于財(cái)政收入較充足地區(qū)，但該市的縣城公用事業(yè)改造所需資金就遠(yuǎn)超過(guò)全市年財(cái)政支出總額。又比如財(cái)政供養(yǎng)人口，我國(guó)有2000多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域，如果按每個(gè)縣財(cái)政供養(yǎng)人口為7000人、每人年工資為7000元計(jì)算，所需財(cái)政支出就達(dá)1000億元規(guī)模。事實(shí)上，省以下地方政府還要承擔(dān)一些沒(méi)有事前界定清楚的事權(quán)。比如社會(huì)保障，1994年推出分稅制時(shí)，該項(xiàng)事權(quán)沒(méi)有界定在多大程度上由省以下政府特別是縣級(jí)政府來(lái)承擔(dān)，現(xiàn)在實(shí)際上要求地方政府負(fù)責(zé)，對(duì)原本就“四面漏風(fēng)”的縣“吃飯財(cái)政”來(lái)說(shuō)，又增加了一筆沒(méi)米下鍋的飯債。

　　很顯然，轉(zhuǎn)軌時(shí)期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進(jìn)和社會(huì)進(jìn)步所需要的大量物質(zhì)條件和社會(huì)條件是要由省以下地方政府來(lái)提供的，特別是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府，承擔(dān)著寬廣、具體的政治責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。在這種背景條件下，亟需在明確各級(jí)政府合理職能分工和建立科學(xué)有效的轉(zhuǎn)移支付制度的配套條件下，使基層政權(quán)的事權(quán)、財(cái)權(quán)在合理化、法治化框架下協(xié)調(diào)，職責(zé)與財(cái)力對(duì)稱(chēng)。這本是“分稅分級(jí)”財(cái)政體制的“精神實(shí)質(zhì)”所在，一旦不能落實(shí)，則成為基層財(cái)政困難的重要原因。

　　（二）政府層級(jí)過(guò)多，大大降低了分稅制收入劃分的可行性

　　實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制，則要求政府間的財(cái)政資金分配安排，采用稅種劃分方法。我國(guó)目前有五級(jí)政府，是世界上主要國(guó)家中政府層組最多的國(guó)家。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，政府層級(jí)多的國(guó)家，稅種也比較多，這樣有利于收入劃分。但在任何一個(gè)國(guó)家里，稅種數(shù)量都不可能過(guò)多，因?yàn)槎惙N不應(yīng)隨意設(shè)置，那樣勢(shì)必?cái)_亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行并約束社會(huì)進(jìn)步、損害社會(huì)效率與公平。而且市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)近幾十年發(fā)展中，簡(jiǎn)并稅種是主流趨勢(shì)。也就是說(shuō)，不論政府層級(jí)有多少，稅種設(shè)置的科學(xué)性不能違背。我國(guó)現(xiàn)行稅種有28個(gè)，和其它國(guó)家比，為數(shù)不算少。然而問(wèn)題的焦點(diǎn)在于，這28種稅要在5級(jí)政府之間劃分，是世界上其它國(guó)家未曾遇到的難題。

　　很顯然，5級(jí)政府與28種稅的對(duì)比狀態(tài)，使得中國(guó)不可能象國(guó)外那樣主要是完整地按稅種劃分收入，而只能走加大共享收入的道路。如果硬要完整地按稅種劃分收入，勢(shì)必形成政府間收入分配高度不均衡，這是由各個(gè)稅種收入的高度不均衡所決定的。然而必須看到，一味擴(kuò)大共享部分又會(huì)反過(guò)來(lái)影響分稅分級(jí)財(cái)政基本框架的穩(wěn)定。近年我國(guó)共享部分的比重一增再增，下一步如把企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅也改為共享稅，則數(shù)得著的大稅種已全部共享，這在過(guò)渡狀態(tài)下是一種策略性的選擇，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展著眼作戰(zhàn)略性考慮，還是要在將來(lái)創(chuàng)造條件把若干共享稅分解、融合于國(guó)稅和地方稅之中，進(jìn)而使分稅制得到貫徹并真正加以穩(wěn)固。

　　那么從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，具體而突出的矛盾馬上表現(xiàn)在，設(shè)立了5級(jí)政府也就是需要把稅源切成5個(gè)層次，而從稅收的屬性和各稅種的不同特點(diǎn)看，分成三個(gè)層次相對(duì)容易，分成5個(gè)層次難上加難。依美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，三級(jí)政府財(cái)源支柱的概況是：個(gè)人所得稅和工薪稅歸聯(lián)邦（中央）；銷(xiāo)售稅和公司所得稅歸州（相當(dāng)于我國(guó)省級(jí)）；財(cái)產(chǎn)稅歸地方（基層政府）。這樣的劃分符合各稅種的具體特點(diǎn)，也符合分稅分級(jí)財(cái)政的內(nèi)在要求，如以聯(lián)邦為主掌握個(gè)人所得稅，符合使勞動(dòng)力在全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)內(nèi)自由流動(dòng)、不出現(xiàn)地區(qū)阻礙的要求，也符合使該稅成為經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)定器”的宏觀調(diào)控要求；地方掌握財(cái)產(chǎn)稅，既具有信息和管理優(yōu)勢(shì)，又符合使地方政府以關(guān)注和改善本地投資環(huán)境為重點(diǎn)的職能定位。但是很難設(shè)想，在我國(guó)以一個(gè)“地方政府”概念囊括省以下四級(jí)政府的特殊情況下，這些稅種該怎么切分？不論怎樣設(shè)計(jì)，看來(lái)都無(wú)法把“分稅種形成不同層級(jí)政府收入”的分稅制基本規(guī)定性，貫徹到一個(gè)五級(jí)政府的架構(gòu)內(nèi)去。換言之，這一架構(gòu)使分稅制在收入劃分方面得不到最低限度的可行性。我國(guó)省以下體制的現(xiàn)狀是五花八門(mén)，各地不一，有的安排了復(fù)雜易變的分享，有的則對(duì)縣鄉(xiāng)干脆實(shí)行包干制，總體而言，“討價(jià)還價(jià)”色彩濃重，與分稅制的距離還相當(dāng)大，并且看不清縮小這種距離的前景與具體路徑。與此同時(shí)，大環(huán)境中市場(chǎng)的發(fā)育和政府職能與管理規(guī)則的轉(zhuǎn)變也未步調(diào)一致，這使各層次財(cái)源不對(duì)位，財(cái)力分配紊亂、低效，矛盾不斷積累。這樣看來(lái)，可知五級(jí)政府架構(gòu)與分稅分級(jí)財(cái)政的逐漸到位之間，存在不相容性質(zhì)，近年地方財(cái)政困難的加劇，在一定程度上正是由于這種不相容性日漸明朗和突出所致。

　　（三）財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)決策權(quán)過(guò)度集中與規(guī)則紊亂并存

　　作為一個(gè)行政管理規(guī)則確定權(quán)高度集中的國(guó)家，中央對(duì)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)的決策，無(wú)疑會(huì)有較大程度的集中控制，但在分稅分級(jí)體制建立過(guò)程中，集中程度需要隨體制的逐步到位而適當(dāng)調(diào)低，給地方各級(jí)一定的“因地制宜”的彈性空間。事實(shí)上，多年來(lái)我國(guó)某些統(tǒng)一的支出控制標(biāo)準(zhǔn)（如公職人員差旅費(fèi)）近乎一紙空文，形似集中，實(shí)則紊亂。根據(jù)實(shí)際的制度安排，財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)很多不是由財(cái)政部門(mén)來(lái)決定的，中央政府級(jí)次確定支出標(biāo)準(zhǔn)，有些已經(jīng)具體化為中央各部門(mén)隨機(jī)和相互攀比地確定支出標(biāo)準(zhǔn)和要求。因此，下級(jí)政府的財(cái)政支出，往往要實(shí)行多個(gè)上級(jí)部門(mén)提出來(lái)的支出標(biāo)準(zhǔn)和要求。在形成了實(shí)際的紊亂情況的同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)存的突出矛盾是，基層政府事權(quán)重、收入籌措功能弱、區(qū)域差異懸殊，卻又被要求實(shí)行上級(jí)政府規(guī)定為一律卻由上級(jí)部門(mén)多頭下達(dá)的財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)。這樣，經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)尚可維持，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)就常常無(wú)法度日。轉(zhuǎn)軌期間縣、鄉(xiāng)兩級(jí)公職人員工資欠發(fā)問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，原因很多且復(fù)雜，但其中之一是由于工資標(biāo)準(zhǔn)按統(tǒng)一安排不斷提高，加大了基層財(cái)政支出壓力。近兩年來(lái)調(diào)升工資時(shí)中央加大了專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)當(dāng)能使欠發(fā)工資壓力有所緩解，但由工資推及其它事項(xiàng)，說(shuō)明類(lèi)似問(wèn)題除中央應(yīng)提供必要的轉(zhuǎn)移支付之外，普遍的具體事務(wù)需區(qū)別對(duì)待，不宜包攬過(guò)多�？傊�，有必要給地方留出支出標(biāo)準(zhǔn)上的一定彈性空間。特別要防止“王爺”和“皇帝”分不清，部門(mén)有權(quán)出臺(tái)多種政策，在支出要求上各部門(mén)相互攀比地全要“大干快上、一年一變樣”等。處理不好，上級(jí)的集中控制加上“上級(jí)”內(nèi)部的政出多門(mén)，便是形成基層財(cái)政困難的原因。

　　三、調(diào)整政府體制和省以下財(cái)政體制的基本構(gòu)想

　　顯然，縣鄉(xiāng)財(cái)政解困應(yīng)從財(cái)政體制創(chuàng)新入手。這種制度創(chuàng)新是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須尋求和樹(shù)立標(biāo)本兼治、治本為上的思路。為此，現(xiàn)提出如下基本構(gòu)想：

　�。ㄒ唬�減少政府層級(jí)和財(cái)政層級(jí)

　　考察一下搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，尚找不出一個(gè)五級(jí)架構(gòu)的政府。雖然我國(guó)憲法明確規(guī)定是五級(jí)政府，但是按這樣的架構(gòu)，各級(jí)政府如都要求有自己穩(wěn)定的稅基，都能夠按照分稅分級(jí)的框架來(lái)形成財(cái)力分配，至少在基層看不到出路，鄉(xiāng)一級(jí)沒(méi)有大宗穩(wěn)定收入來(lái)源來(lái)形成分稅體制。因此有必要考慮修憲以減少政府的層級(jí)，把鄉(xiāng)一級(jí)政府變成縣一級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。這樣一來(lái)，鄉(xiāng)一級(jí)的人大主席團(tuán)、政協(xié)聯(lián)絡(luò)組、政法委書(shū)記和其它七站八所等機(jī)構(gòu)，都可以大大簡(jiǎn)化，把政府的職能到位、效率提高、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和轉(zhuǎn)變作風(fēng)結(jié)合起來(lái)，做到系統(tǒng)合理化。雖然前些年我們?cè)�作過(guò)建設(shè)鄉(xiāng)財(cái)政的努力，但從實(shí)踐情況看，鄉(xiāng)級(jí)金庫(kù)的建立在大部分地區(qū)不具備可行性，鄉(xiāng)財(cái)政一直是很不完備的。而且，發(fā)展趨勢(shì)是近年稅務(wù)、金融、工商等管理系統(tǒng)都已按經(jīng)濟(jì)區(qū)域而非按行政區(qū)劃在基層設(shè)所，財(cái)政系統(tǒng)如仍堅(jiān)持按鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政區(qū)劃建立鄉(xiāng)財(cái)政機(jī)構(gòu)，已喪失了基本的配套環(huán)境。占鄉(xiāng)級(jí)支出大半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資由縣級(jí)統(tǒng)一發(fā)放后，鄉(xiāng)財(cái)政的內(nèi)容就更“虛”了，確實(shí)已稱(chēng)不上一級(jí)財(cái)政。在上述這種四級(jí)政府加鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)化之后，進(jìn)而還可以考慮把地市一級(jí)政府虛化。原來(lái)地級(jí)就是規(guī)定為省級(jí)的派出機(jī)構(gòu)，近年地市合并后，已經(jīng)實(shí)化了，很多市級(jí)政府是由地區(qū)行署轉(zhuǎn)化而來(lái)的。但象浙江、安徽等地，省和縣之間的體制聯(lián)系是很實(shí)的，而市是一種過(guò)渡的形式，浙江的市和縣都對(duì)省政府“說(shuō)話”來(lái)搭財(cái)力分配框架。如果能把政府縮到實(shí)三級(jí)加兩個(gè)半級(jí)（地市和鄉(xiāng)作為派出機(jī)構(gòu)層級(jí)），就非常接近市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通常情況了，這種情況下的分稅分級(jí)體制和現(xiàn)在省以下理不清的體制難題，就有望得到一個(gè)相對(duì)好處理的方案。從中國(guó)的歷史看，自秦朝行郡縣制兩千多年以來(lái)，不論朝代如何興替、政府體系如何變化，縣級(jí)政府始終是最穩(wěn)定的一個(gè)層級(jí)，另外省級(jí)亦是相當(dāng)穩(wěn)定的層級(jí)，中央之下有了這兩級(jí)實(shí)的，掛上兩級(jí)派出機(jī)構(gòu)，當(dāng)可解決好既減少層次，又維護(hù)政府體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的任務(wù)。當(dāng)然，實(shí)際的推進(jìn)必須審時(shí)度勢(shì)，建議先考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的簡(jiǎn)化�？傊�，現(xiàn)在的改革已牽一發(fā)動(dòng)全身，處處要求通盤(pán)考慮，我們要改變過(guò)渡色彩濃厚的財(cái)政體制，越來(lái)越需要政府體制全局的優(yōu)化設(shè)計(jì)。

　�。ǘ�）合理形成推進(jìn)地方財(cái)政體制改革的大思路

　　我們認(rèn)為，這個(gè)大思路應(yīng)是在適當(dāng)簡(jiǎn)化政府層組的前提下，按照“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基，一級(jí)預(yù)算，一級(jí)產(chǎn)權(quán)，一級(jí)舉債權(quán)”的原則，配之以自上而下轉(zhuǎn)移支付制度的健全，來(lái)完善以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政。

　　“一級(jí)事權(quán)”，就是要解決政府職能合理設(shè)置的問(wèn)題。中央一級(jí)和省以下各級(jí)政府事權(quán)應(yīng)怎樣規(guī)定，難點(diǎn)在于投資權(quán)的問(wèn)題。其它的事權(quán)相對(duì)好辦，比如氣象預(yù)報(bào)工作部門(mén)，既向全國(guó)提供了服務(wù)，又向地方提供了服務(wù)，中央和地方在氣象預(yù)報(bào)系統(tǒng)上，形成配合關(guān)系，財(cái)力分配如何處理，技術(shù)上相對(duì)容易。我國(guó)幾十年最扯不清的事權(quán)，就是企業(yè)投資權(quán)，特別是在興辦一般競(jìng)爭(zhēng)性投資項(xiàng)目方面。在1994年的體制里，這方面是“知難而退”的，體制文件里的措辭實(shí)際上是說(shuō)各級(jí)政府都可以舉辦投資項(xiàng)目，沒(méi)有明確一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域政府怎樣退出。我們認(rèn)為，從方向上說(shuō)，地方政府應(yīng)該退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，使其投資收縮在公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、公益性投資項(xiàng)目上，有別于經(jīng)營(yíng)性的投資；而中央對(duì)于一些大型、長(zhǎng)周期、跨地區(qū)、對(duì)于優(yōu)化生產(chǎn)力布局和增加國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁有突出意義滯有戰(zhàn)略性質(zhì)的投資項(xiàng)目，雖項(xiàng)目自身有一定競(jìng)爭(zhēng)性，但也要參與（如京九、三峽、寶鋼這樣的大項(xiàng)目）。當(dāng)然應(yīng)該是有限參與，中央政府并不一定采取把資金百分之百地?fù)苓^(guò)去的方式，而是采取控股、參股以及其它的經(jīng)濟(jì)手段，牽頭把項(xiàng)目做起來(lái)。這樣事權(quán)上的糾葛可以得到理清，使政府職責(zé)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律的要求，結(jié)合中國(guó)的國(guó)情，得到理清以后，公共財(cái)政中的財(cái)權(quán)就能順理成章搭好框架。進(jìn)而，在界定好政府職能基礎(chǔ)之上，可逐步形成詳細(xì)的事權(quán)明細(xì)單，并分清哪些事權(quán)由哪級(jí)政府獨(dú)立承擔(dān)，哪些事權(quán)由哪幾級(jí)政府共同承擔(dān)。

　　“一級(jí)財(cái)權(quán)”最根本的問(wèn)題，是分稅制里的稅基問(wèn)題，各級(jí)政府都應(yīng)該有自己大宗、穩(wěn)定的稅源�，F(xiàn)在省以下政府大宗收入是營(yíng)業(yè)稅，而從前景來(lái)看，應(yīng)該發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)稅，在省級(jí)以營(yíng)業(yè)稅為財(cái)源支柱的同時(shí)，縣級(jí)以財(cái)產(chǎn)稅為財(cái)源支柱。不動(dòng)產(chǎn)稅是最適合基層地方政府掌握的稅種。這類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)稅可形成非常穩(wěn)定的稅源，“跑得了和尚跑不了廟”，只要地方政府一心一意優(yōu)化投資環(huán)境，自己地界上的不動(dòng)產(chǎn)就會(huì)不斷升值，每隔3－5年重新評(píng)估一次稅基，地方政府的財(cái)源就會(huì)隨著投資環(huán)境的改善不斷擴(kuò)大，地方政府職能的重點(diǎn)和它財(cái)源的培養(yǎng)，便非常吻合了，正好適應(yīng)政府職能和財(cái)政職能調(diào)整的導(dǎo)向�，F(xiàn)在我國(guó)稅收盤(pán)子中間不動(dòng)產(chǎn)稅還是一個(gè)很小的部分，對(duì)于外資企業(yè)征收統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅，對(duì)于內(nèi)資企業(yè)是房產(chǎn)、地產(chǎn)分開(kāi)的，而且沒(méi)有充分考慮地段的因素，沒(méi)有幾年重評(píng)一次稅基的規(guī)定。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)我們可以借鑒，應(yīng)逐漸把不動(dòng)產(chǎn)稅調(diào)整為統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅來(lái)征收，同時(shí)考慮不同地段的因素并幾年一次重評(píng)稅基。這樣，不動(dòng)產(chǎn)稅就會(huì)逐漸隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而成為地方政府的一個(gè)支柱性的重要稅源。面積和造價(jià)差不多的一處不動(dòng)產(chǎn)，座落于繁華的鬧市區(qū)和座落于邊遠(yuǎn)的郊區(qū)，在稅基的體現(xiàn)上可以相差幾倍、十幾倍，甚至幾十倍、上百倍。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府應(yīng)該看重的是優(yōu)化投資環(huán)境，使轄區(qū)里的繁榮程度提升，房地產(chǎn)不斷升值，同時(shí)便擴(kuò)大自己的稅源，而形成穩(wěn)定的大宗的財(cái)政收入來(lái)源。這是“一級(jí)稅基”原則用于基層政府層次所應(yīng)該探討的一個(gè)非常重要的方面。

　　分稅制的另一個(gè)題中應(yīng)有之義，就是地方政府從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，勢(shì)必應(yīng)該具有必要的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)，甚至一定條件下的設(shè)稅權(quán)。1994年體制里，只開(kāi)了一個(gè)小口子，有兩個(gè)稅種即筵席稅和屠宰稅，允許地方政府選擇是否開(kāi)征。在2000年以后，農(nóng)村稅費(fèi)改革的方案里，屠宰稅已被取消，筵席稅在絕大多數(shù)地方也沒(méi)有開(kāi)征。這種地方政府很小的選稅權(quán)，顯然還不能適應(yīng)今后分稅分級(jí)體制的要求，所以在進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革的過(guò)程中，怎樣擴(kuò)大地方政府稅收方面的選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)、一定條件下的設(shè)稅權(quán)，在中央必要約束條件下通過(guò)地方的人大和立法形式來(lái)建立地方自己的稅種，這也是一個(gè)值得研究的大方向。

　　“一級(jí)預(yù)算”，是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)間接調(diào)控所要求的規(guī)范化的政府收支管理形式。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決推進(jìn)統(tǒng)一預(yù)算的進(jìn)程。1997年之后我國(guó)對(duì)預(yù)算外資金的整頓和管理逐步強(qiáng)化，成效顯著。通過(guò)深化財(cái)政體制改革和預(yù)算管理改革，應(yīng)把全部政府收入統(tǒng)統(tǒng)納入預(yù)算管理，以規(guī)范的公共收入形式明確政府可分配資金規(guī)模并全程監(jiān)督其運(yùn)用�，F(xiàn)在我國(guó)已經(jīng)加入世貿(mào)組織，不合理的行政審批手續(xù)將取消，乘此東風(fēng)，可進(jìn)一步把收費(fèi)和基金納入預(yù)算內(nèi)，象管稅一樣管理起來(lái)，并大力推進(jìn)支出管理的改革。如果公共財(cái)政框架下的預(yù)算支出管理初具形態(tài)了，即可考慮在加強(qiáng)科學(xué)化信息監(jiān)控的同時(shí)，逐步適度下放支出標(biāo)準(zhǔn)確定上的決策權(quán)，使人員工資和公務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等在各地有“因地制宜”的必要彈性。

　　接下來(lái)還有“一級(jí)產(chǎn)權(quán)”�！皣�(guó)有資產(chǎn)”現(xiàn)在仍是一個(gè)很籠統(tǒng)的概念，過(guò)去國(guó)有資產(chǎn)管理在無(wú)法形成人格化代表的情況下，產(chǎn)生了產(chǎn)權(quán)的虛置和懸空，說(shuō)起來(lái)誰(shuí)都對(duì)國(guó)有資產(chǎn)有責(zé)任，但出了問(wèn)題誰(shuí)都可以不負(fù)責(zé)任。全民的財(cái)產(chǎn)，原則上人人都有份，但這一份怎么體現(xiàn)，怎樣保值增值，得不到有效的貫徹，國(guó)有資產(chǎn)的損失、流失，大家都無(wú)可奈何。解決這樣一個(gè)深刻的問(wèn)題，必須配合國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組，探索如何建立國(guó)有資產(chǎn)管理體系，使這個(gè)體系把明確產(chǎn)權(quán)的原則落實(shí)到各級(jí)政府。龐大的國(guó)有資產(chǎn)到底歸屬哪級(jí)政府，要在一級(jí)政府后面有一級(jí)產(chǎn)權(quán)，形成有效的保值增值的管理體制，這個(gè)事情在我國(guó)現(xiàn)在還遠(yuǎn)沒(méi)有見(jiàn)到眉目。80年代后期，我們組建了國(guó)有資產(chǎn)管理局，要求把保值增值作為單一目標(biāo)來(lái)追求，其它政策性的目標(biāo)都交給別的行政部門(mén)，而在運(yùn)作中，實(shí)際上該它管的事情到不了位，又產(chǎn)生了很多矛盾、牽制、扯皮�，F(xiàn)在中央層次的國(guó)有資產(chǎn)管理局取消了，大多數(shù)地方國(guó)管局也相應(yīng)取消。但上海、深圳等地在這方面繼續(xù)著具有自己獨(dú)特性的探索，建立了國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)或投資控股公司，目的仍是要解決國(guó)有資產(chǎn)人格化代表的問(wèn)題。在具體的體系構(gòu)建里面，看來(lái)還要解決一個(gè)中間層次的問(wèn)題。“人格化”的政府管理機(jī)構(gòu)，不可能“一竿子插到底”去管微觀企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)。要組建控股公司，不按照行政隸屬關(guān)系設(shè)置，相互之間開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，不具體做微觀的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，主要做資本運(yùn)營(yíng)即價(jià)值形態(tài)的保值增值運(yùn)作。國(guó)有資產(chǎn)管理體系如何搭建和合理運(yùn)作需要進(jìn)一步探討，但無(wú)疑必須納入深化省以下體制改革的通盤(pán)考慮。

　　在“一級(jí)產(chǎn)權(quán)”以后，省以下財(cái)政體制回避不開(kāi)的，是一級(jí)政府怎樣解決“一級(jí)舉債權(quán)”的問(wèn)題。我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不許發(fā)債，但地方通過(guò)各種變通的形式，實(shí)際上已經(jīng)在發(fā)債。這幾年，積極財(cái)政政策執(zhí)行以后，每年一千億元以上規(guī)模的國(guó)債，差不多都有一半左右由中央轉(zhuǎn)借給地方政府來(lái)使用，地方承擔(dān)還本付息的職責(zé)，實(shí)際也就是地方債。從經(jīng)濟(jì)關(guān)系本身來(lái)說(shuō)，地方政府作為一級(jí)政權(quán)，有一級(jí)財(cái)政，在接受中央級(jí)協(xié)調(diào)制約的前提下，應(yīng)該有一級(jí)舉債權(quán)。但是，在中國(guó)市場(chǎng)發(fā)育很不充分、信用關(guān)系還相當(dāng)不規(guī)范的情況下，要附加更多制約條件。從以后的發(fā)展方向來(lái)看，這個(gè)一級(jí)舉債權(quán)的確立，似應(yīng)不是太遙遠(yuǎn)的事情。在這幾年實(shí)行積極財(cái)政政策的框架下，再進(jìn)一步規(guī)范化，就沒(méi)有必要再沿用中央政府代地方政府舉債的形式，可把它逐漸處理成規(guī)范的地方政府借債（首先可在省級(jí)明確起來(lái)），同時(shí)接受宏觀上必要的約束。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，澳大利亞有高水平的轉(zhuǎn)移支付均等化制度，也有一個(gè)全聯(lián)邦的債務(wù)規(guī)模協(xié)調(diào)委員會(huì)，發(fā)揮對(duì)州以下政府舉債的約束功能。這對(duì)我們有借鑒意義。

　　總之，我國(guó)從發(fā)展方向來(lái)看，應(yīng)該在“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”的框架下，尋求地方財(cái)政體制改革的深化，同時(shí)，積極健全中央自上而下的“因素法”轉(zhuǎn)移支付的配套，作好分稅分級(jí)財(cái)政良性運(yùn)轉(zhuǎn)的通盤(pán)考慮，一言以蔽之，從體制創(chuàng)新入手完善以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政。

　　（三）要處理好深化省以下財(cái)政體制改革與相關(guān)改革的配套關(guān)系

　　財(cái)政改革在現(xiàn)階段已不可能單兵推進(jìn)，解決好省以下體制問(wèn)題，化解基層財(cái)政困境，在治本層次上離不開(kāi)與“三農(nóng)”問(wèn)題密切相關(guān)的一些重大配套改革事項(xiàng)，其中核心的、實(shí)質(zhì)的問(wèn)題是如何按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則考慮農(nóng)村區(qū)域和基層政府眼界下（轄區(qū)）生產(chǎn)要素流動(dòng)的制度安排。這必須涉及：

　　1.農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度。這種要素流動(dòng)是市場(chǎng)化的內(nèi)在要求、題中應(yīng)有之義，并關(guān)聯(lián)著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的“產(chǎn)業(yè)化”轉(zhuǎn)型和今后地方層級(jí)財(cái)產(chǎn)稅（不動(dòng)產(chǎn)稅）的發(fā)展和地方稅體系的構(gòu)建�，F(xiàn)實(shí)生活中土地流轉(zhuǎn)早已在發(fā)生，但遠(yuǎn)未使其相關(guān)制度明朗化、規(guī)范化，亟有必要加強(qiáng)試驗(yàn)和引導(dǎo)。

　　2.資金的流動(dòng)、融通制度。農(nóng)村的融資體系和信用體系是農(nóng)村市場(chǎng)發(fā)育不可缺少的組成部分。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化大潮中業(yè)已形成的融資迫切需求與滯后的融資制度建設(shè)兩者之間的尖銳矛盾，表現(xiàn)為農(nóng)村區(qū)域高利貸、亂集資等問(wèn)題的層出不窮�！岸虏蝗缡琛�，應(yīng)積極考慮結(jié)合“貸款式扶貧”和“小企業(yè)融資支持”等政策，探索和推進(jìn)農(nóng)村區(qū)域的“金融深化”和融資制度的現(xiàn)代化，并促使政策性金融的潛力得到必要發(fā)揮。

　　3.與市場(chǎng)化資源配置機(jī)制相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)與農(nóng)村區(qū)域稅制建設(shè)。農(nóng)業(yè)稅如何改革，在農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)之后，已成為各界更為廣泛關(guān)注和研討的大問(wèn)題，并緊密關(guān)聯(lián)著基層政府在“分稅制”下的財(cái)源格局�，F(xiàn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)方案體現(xiàn)“攤丁人畝”導(dǎo)向的措施，看來(lái)并不能適應(yīng)市場(chǎng)化客觀要求，必須按市場(chǎng)機(jī)制的規(guī)定性來(lái)理順農(nóng)村的租（地租，即土地所有權(quán)收益）、稅（政府的“正稅”）、費(fèi)（政府規(guī)費(fèi)和準(zhǔn)公共產(chǎn)品“使用者付費(fèi)”）及集資（一次性項(xiàng)目建設(shè)公共籌資）的相互關(guān)系，使之分流歸位。按此思路，農(nóng)村區(qū)域稅制的發(fā)展方向應(yīng)是漸進(jìn)到普遍化、城鄉(xiāng)一律的增值稅、營(yíng)業(yè)稅、不動(dòng)產(chǎn)稅等構(gòu)成的復(fù)合稅制（開(kāi)始階段某些稅種的稅率上可在城、鄉(xiāng)有區(qū)別對(duì)待），并最終也包括被城鄉(xiāng)統(tǒng)一的個(gè)人所得稅所覆蓋。

　　4.人口的流動(dòng)制度。居民出生于農(nóng)村便成為“天生的第二等級(jí)”的城鄉(xiāng)分隔戶籍制度，近來(lái)已日見(jiàn)松動(dòng)，各省、市紛紛出臺(tái)新的放松控制的管理制度，足以證明打破城鄉(xiāng)分隔是大勢(shì)所趨、人心所向。當(dāng)然，在此過(guò)程中要掌握好穩(wěn)定原則和漸進(jìn)安排，但總體上應(yīng)當(dāng)十分積極地推進(jìn)。

　　5.與建立統(tǒng)一市場(chǎng)、推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化相呼應(yīng)的農(nóng)村區(qū)域社會(huì)保障制度建設(shè)。多年城鄉(xiāng)分隔的戶籍制度等，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的社會(huì)保障制度只能首先于城市區(qū)域?qū)で蟆耙惑w化”的形式，但隨著前面所述各項(xiàng)所論及的我國(guó)諸種生產(chǎn)要素和經(jīng)濟(jì)資源的市場(chǎng)化配置漸成氣候、統(tǒng)一市場(chǎng)日見(jiàn)眉目，則勢(shì)必要解決農(nóng)村人口如何進(jìn)入社會(huì)保障“一體化”系統(tǒng)的問(wèn)題。近年一浪高過(guò)一浪的“民工潮”和愈益顯露的農(nóng)村人口與社保體系建設(shè)隔絕的矛盾，必須從建立和完善統(tǒng)一市場(chǎng)（首先涉及勞動(dòng)力統(tǒng)一市場(chǎng)）的思路來(lái)考慮其解決方案。似可首先試驗(yàn)在過(guò)去農(nóng)村“合作醫(yī)療”等形式上生長(zhǎng)起來(lái)的加入縣級(jí)統(tǒng)籌因素的單項(xiàng)農(nóng)村社保改革方案（江蘇銅山縣等地?cái)?shù)年前已有這樣的試驗(yàn)），再逐步形成和推開(kāi)較全面的農(nóng)村社保體系，并與城市社保體系打通，最終達(dá)到“一體化”。屆時(shí)政府基本社保資金籌集的形式，理應(yīng)歸位于“社會(huì)保障稅”，并納入分稅分級(jí)財(cái)政框架作協(xié)調(diào)合理的安排。

　　總之，我們認(rèn)為，只有在正確解決“三農(nóng)”問(wèn)題、使農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)與財(cái)源的互動(dòng)得到市場(chǎng)化制度創(chuàng)新有效支持的情況下，才能真正推進(jìn)分稅分級(jí)財(cái)政改革，走活基層財(cái)政這步棋。