現(xiàn)行財政支農(nóng)框架是從計劃經(jīng)濟體制下演變而來的，適應不了建立社會主義市場經(jīng)濟的要求，主要是對市場機制的特性認識不夠，宏觀調(diào)控缺乏力度，資源配置不合理，財政供給“越位”和“缺位”并存：一是無視市場的資源配置作用，直接干預農(nóng)業(yè)經(jīng)營性、競爭性領域。長期以來，財政支農(nóng)時而“擇優(yōu)扶持”，支持一些經(jīng)濟效益好的生產(chǎn)經(jīng)營實體，時而“扶貧助困”，扶持一些不符合市場需求的產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)，殊不知這些做法本身就是浪費資源。筆者認為，財政直接介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程，只會損害市場的公平競爭，同時，還會營造出新的大鍋飯，削弱生產(chǎn)經(jīng)營者對市場的適應能力。二是忽視市場機制的缺失，對農(nóng)業(yè)基礎設施建設支持不力。農(nóng)業(yè)之所以是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，是因為比較利益低，在爭奪和吸納生產(chǎn)要素的市場競爭中往往處于不利地位，特別是農(nóng)業(yè)的基礎性、公益性、服務性建設領域，更缺乏資源的吸附力，需要財政部門行使好調(diào)控職能，對這部分資源的配置進行干預甚至替代，以克服市場失靈。然而，由于我們忽視了市場機制缺失所帶來的自發(fā)性和盲目性，對農(nóng)業(yè)基礎設施建設不是在政策、資金上傾斜，而是試圖將其一并推向市場。加上大量資金長期滯留在農(nóng)業(yè)經(jīng)營性、競爭性領域，使農(nóng)業(yè)基礎設施建設長期得不到有效支持，廣大農(nóng)村依然是薄弱的水利設施、虛弱的生態(tài)環(huán)境、脆弱的服務體系。這種“越位”和“缺位”不僅妨礙了市場機制的正常運作，造成資源配置的低效率，還給財政支農(nóng)工作本身帶來許多問題：由于忙于對經(jīng)營性項目的立項審查及驗收、審批和下達企業(yè)財務計劃和考核指標等微觀事務，沒有把主要精力放到研究和把握經(jīng)濟和社會發(fā)展中關系全局的大事上來，財政支農(nóng)工作難以體現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的要求及國家的農(nóng)業(yè)政策。因此，實現(xiàn)財政支農(nóng)職能的轉變，建立公共財政的支農(nóng)框架實乃當務之急。

　　根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，現(xiàn)就如何建立公共財政支農(nóng)框架談談幾個熱點問題：

　　一、關于增加農(nóng)業(yè)投入

　　增加農(nóng)業(yè)投入是財政支農(nóng)的一項長期任務，更是當前實施積極財政政策的需要，必須在結構上和總量上考慮。

　　財政對農(nóng)業(yè)投入的結構性增長是指財政支農(nóng)資金按財政職能歸位。即財政資金退出農(nóng)業(yè)的經(jīng)營性、競爭性領域，轉到農(nóng)業(yè)的基礎性、公益性和服務性領域來，包括清理回收的本級財政支農(nóng)周轉金仍要用于農(nóng)業(yè)。結構性增長是財政轉變職能的體現(xiàn)，也是阻止原有財政支農(nóng)資金流向非農(nóng)部門的需要。

　　增加對農(nóng)業(yè)的投入主要還是靠總量上的增加。農(nóng)業(yè)內(nèi)部雖然也有營利性、競爭性等由市場配置資源的領域，但農(nóng)業(yè)本身就是個基礎性產(chǎn)業(yè)�！霸轿弧焙汀叭蔽弧边h遠不止對財政支農(nóng)而言，更是指整個財政職能的“越位”和“缺位”。當我們按公共財政的要求來審視自身就會發(fā)現(xiàn)， 我們對農(nóng)業(yè)這個基礎性產(chǎn)業(yè)的“欠帳”太多了。 以湖南省為例，　1998年全省財政支農(nóng)總支出221632萬元，僅占地方財政總支出的8.1 ％，這樣的投入水平很難彌補對農(nóng)業(yè)投入的虧欠，只會帶來農(nóng)業(yè)的萎縮。當前，河道泥沙淤積，河床高掛，河堤千瘡百孔，而江河流域生態(tài)失衡，水土流失嚴重，迫切需要財政部門轉變職能，勇于割愛，放棄一些營利項目，把更多的資金投向農(nóng)業(yè)領域。

　　除了增加預算內(nèi)支農(nóng)資金外，財政部門還應加強調(diào)控力度，增大預算外資金支農(nóng)的流量。綜合財政的“兩項改革”實現(xiàn)了預算外資金征、管、用三權分離，保證了預算外收入及時上交財政，提高了資金整體效益，但在支出安排方面統(tǒng)籌不夠，不少預算外資金過一下財政專戶后，又回到繳款單位，失去了統(tǒng)籌的意義。要增大預算外資金支農(nóng)的流量，就要進一步行使財政的調(diào)控職能，利用“兩項改革”的成果，對非農(nóng)部門預算外資金統(tǒng)一計征農(nóng)業(yè)發(fā)展基金和水利建設基金。

　　增加農(nóng)業(yè)投入還要發(fā)揮財政的導向作用。一是貫徹落實好積極財政政策。對國家增發(fā)國債用于加快基礎設施建設和大江大湖治理、實施天然林保護等重點投資，地方財政應積極參與立項，搞好可行性研究，落實好配套資金。二是廣泛吸引社會資金和外資對農(nóng)業(yè)的投入。通過制定優(yōu)惠的財稅政策，采用財政貼息的辦法，刺激企業(yè)和個人投資農(nóng)業(yè)基礎設施項目，并做到“誰投資，誰經(jīng)營，誰得利”。同時，通過制定土地使用費、所得稅、生產(chǎn)資料供應、銀行貸款、出口配額和出口退稅等方面的寬松政策，吸引外資對農(nóng)業(yè)的投入，以彌補國內(nèi)資金的不足。三是實行資金投入和勞動力投入相結合的辦法。搞好水利設施建設，可以采取國家支持工程設施配套的辦法，帶動農(nóng)民投工投勞，把國家資金和農(nóng)民的勞動力結合起來。四是實行資金投入和物資、技術投入相結合的辦法。隨著農(nóng)業(yè)專業(yè)化、社會化程度的提高及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化在我省的逐步推進，廣大農(nóng)民迫切需要產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務。財政通過支持農(nóng)業(yè)社會化服務，以優(yōu)良的品種和先進的技術提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，從而增加農(nóng)民對農(nóng)業(yè)投入的興趣，吸引農(nóng)民增加對農(nóng)業(yè)的投資。

　　二、關于支持水利建設和生態(tài)保護

　　長期以來，財政對水利的投入主要是防汛費。連年的抗洪搶險使財政疲于應付，耗費了大量的財力物力，而生命財產(chǎn)損失仍難以避免。要改變這種被動局面，必須在增加水利投入的基礎上，調(diào)整好水利資金的投向，同時，標本兼治，加大生態(tài)保護的支持力度。要把疏浚河道作為治水的一項長期任務，堅持不懈地抓下去。疏浚河道也就是增加江湖的蓄水能力，也就是相對加高堤防。為此，要積極支持水利部門的“百船計劃”，在資金上保證挖泥船盡快到位，并積極引導農(nóng)民投工投勞，利用枯水季節(jié)下河取土，加高河堤。在支持好水利建設的同時，要調(diào)整好對林業(yè)的投入政策，重點支持林業(yè)生態(tài)體系建設和天然林保護工程。過去我們片面強調(diào)林業(yè)的經(jīng)濟效益，大力發(fā)展速生豐產(chǎn)林，改造小老頭林，雖然增加了林業(yè)產(chǎn)量，但破壞了天然植被，影響了植被的生態(tài)效應。為此，財政要減少這方面的投資，并慎重引進發(fā)展速生豐產(chǎn)林的外資項目。今后，財政要重點支持封山育林、中幼林管護、自然保護區(qū)建設及非宜林地的綠化，以提高森林覆蓋率，增強植被的生態(tài)效應，并積極支持天然林保護工程，落實資金配套，保證森工企業(yè)轉向分流順利進行。

　　三、關于增加農(nóng)民收入

　　增加農(nóng)民收入是保持農(nóng)村穩(wěn)定的前提條件，是開拓農(nóng)村市場，擴大農(nóng)村消費促內(nèi)需的實際需要，因而是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的出發(fā)點和重心，是財政支農(nóng)工作的一項重要任務。財政支農(nóng)在增加農(nóng)民收入方面應做好以下幾項工作：

　　1、認真貫徹執(zhí)行按保護價敞開收購糧食的政策。實踐證明， 按保護價敞開收購農(nóng)民余糧，對穩(wěn)定農(nóng)民收入尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的收入具有至關重要的作用。

　　2、抓住當前國家增加基礎設施建設投資的機會，多搞以工代賑，多用當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)品，千方百計增加農(nóng)民的現(xiàn)金收入。

　　3、支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設。 推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是增加農(nóng)民收入的有效途徑。財政對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的支持要體現(xiàn)在對服務的支持上。要積極支持農(nóng)業(yè)科技組織開展產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務，提高產(chǎn)品的科技含量，同時，要把促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和支持社會化服務體系建設緊密結合起來，在生產(chǎn)和流通上為農(nóng)戶或企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務，以促進產(chǎn)業(yè)鏈條的延長和產(chǎn)品的增值。

　　4、支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。一方面， 要支持有關科研院所開發(fā)一批技術含量高、附加值高、市場占有率高和市場前景好的產(chǎn)品；另一方面，要在市場信息、新技術推廣、人才培訓等方面給予支持，鼓勵其與大企業(yè)分工協(xié)作，生產(chǎn)與大企業(yè)配套的產(chǎn)品，引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)走“高精新”的路子。產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整和升級能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)真正成為農(nóng)產(chǎn)品深加工的“龍頭”，既能夠吸納更多的農(nóng)村富余勞動力，又能夠使農(nóng)民分享到加工增值的收益。

　　5、標本兼治，切實減輕農(nóng)民負擔。一方面要按照“合理負擔， 堅持定向限額，一定三年不變”的政策，嚴禁亂收費、亂集資、亂罰款和各種攤派，糾正變相增加農(nóng)民負擔的錯誤做法，另一方面要加快農(nóng)村稅費制度改革和農(nóng)民承擔費用及勞務的立法工作，同時加快政府的機構改革，大幅度裁減“吃皇糧”人員。

　　四、關于改善農(nóng)村消費環(huán)境

　　目前，我國大部分農(nóng)村電力、道路、供水、通訊等基礎設施嚴重落后，已成為制約農(nóng)村消費的瓶頸因素。支持改善農(nóng)村消費環(huán)境是財政支農(nóng)的一項新任務，必須對原有的支農(nóng)支出結構進行必要的調(diào)整，設立農(nóng)村水、電、路、通訊、廣播影視等基礎設施建設專項補助，在不影響農(nóng)田水利建設的前提下，每年都要增加一定的資金用于農(nóng)村消費環(huán)境的改善。同時，引導企業(yè)、社區(qū)等社會力量投資改善農(nóng)村消費環(huán)境，并鼓勵農(nóng)戶以股份合作的形式參與投資。加快農(nóng)村基礎設施建設，創(chuàng)造必要的消費環(huán)境，不僅有助于潛在購買力轉化為現(xiàn)實購買力，還有助于改變農(nóng)村落后面貌，增加農(nóng)村就業(yè)機會和農(nóng)民收入，對開拓農(nóng)村市場具有“一箭雙雕”的功效。

　　五、關于改革現(xiàn)行財政支農(nóng)模式

　　隨著公共財政的建立和財政支農(nóng)職能的轉換，現(xiàn)行財政支農(nóng)模式難以適應新形勢的要求，必須進行改革和完善。

　　1、改重生產(chǎn)經(jīng)營為重社會進步。 現(xiàn)行財政支農(nóng)模式除了保證農(nóng)業(yè)事業(yè)單位人員經(jīng)費外，對生產(chǎn)經(jīng)營考慮很多，而對農(nóng)村生態(tài)保護、公益設施、消費環(huán)境及城鎮(zhèn)建設等關系到農(nóng)村社會進步的方面考慮很少。為此，財政支農(nóng)工作應實現(xiàn)兩個方面的轉移：一是精力的轉移。把花費在生產(chǎn)經(jīng)營性項目評估、考核方面的精力轉移到關心農(nóng)村的社會進步方面來。二是財力的轉移。除了通過調(diào)整支出結構，相應增加用于農(nóng)村社會進步方面的支出外，還要在保證農(nóng)田水利設施建設的同時，在總量上增加對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護、消費環(huán)境的改善、公益設施和小城鎮(zhèn)的建設等關系到農(nóng)村社會進步方面的投入。實現(xiàn)財政支農(nóng)重心的轉移，對減災防災，對開拓農(nóng)村市場，對提高農(nóng)民素質(zhì)，對改變農(nóng)村落后面貌都具有重大意義。

　　2、改直接介入為間接切入。 現(xiàn)行財政支農(nóng)模式是把資金直接投入某一個經(jīng)營性項目。如支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)只是支持某一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的挖潛改造，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化只是支持某一個產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工或銷售。這種直接介入項目內(nèi)部生產(chǎn)經(jīng)營的做法使財政支農(nóng)工作陷入了微觀事務的圈子，也使財政資金不能發(fā)揮應有的作用，甚至產(chǎn)生副作用。這種直接介入的做法局限于對單一項目的扶持，即使效益再好，受益的也只是一個企業(yè)、一個項目區(qū)。如果說這種好的“典型”會對周圍地區(qū)產(chǎn)生示范、帶動和輻射作用，那只是我們一廂情愿的想法。實際上，政府財政直接投資經(jīng)營性、競爭性領域，不僅不能吸引企業(yè)和民營部門對這些領域的投資，反而會產(chǎn)生“擠出效應”，使企業(yè)和民營部門減少對這些領域的投資。因為，對企業(yè)和民營部門來說，國家是“大老板”，在市場經(jīng)濟的條件下，誰又愿意拿自己的小本錢和“大老板”較勁呢？

　　財政不直接介入生產(chǎn)經(jīng)營不等于放棄對生產(chǎn)經(jīng)營的支持，事實上，經(jīng)濟的發(fā)展離不開財政對生產(chǎn)經(jīng)營的支持，這就必須找準支持生產(chǎn)經(jīng)營的切入點。這種切入必須是間接的，也就是不直接介入企業(yè)或項目的內(nèi)部事務。就財政支農(nóng)來說，這個切入點就是科技興農(nóng)。實踐證明，科技是第一生產(chǎn)力，每一項關鍵性農(nóng)業(yè)技術的突破和應用，都會帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的一次飛躍。無論是發(fā)展糧食生產(chǎn)，還是支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，只要支持好某一項科技成果的開發(fā)、推廣和服務，帶動的不只是一個企業(yè)、一個區(qū)域，而是整個產(chǎn)業(yè)結構的升級。如支持糧食科技，不僅能夠提高土地產(chǎn)出率，而且可以提高糧食的優(yōu)質(zhì)品率和糧食生產(chǎn)的比較效益率。因此，把支持科技興農(nóng)作為支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的切入點，不僅使財政跳出了微觀事務的圈子，而且使財政能更好地支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

　　3、改分散投放為集中投放。 資金分散投放一直是困惑財政部門的老大難問題。這種“撒胡椒面”現(xiàn)象屢禁不止有其深層次原因：（1 ）由于財政對社會生產(chǎn)領域的各個方面包攬過多，加上財力有限，既要照顧點，又要顧及面，只好靠“下毛毛雨”的辦法來“普渡眾生”。 （2）對資金整體效應的認識不夠，資金投入規(guī)模只有上限沒有下限，致使把關不嚴。（3）有的同志善于打小算盤，講人情、 拉關系也是點多面廣，資金安排總是細水長流。

　　資金分散投放嚴重影響了財政資金的整體效應，給國家資財帶來極大損失。要消除這一弊端，主要靠財政職能的轉換。就財政支農(nóng)來說，只有從農(nóng)業(yè)經(jīng)營性、競爭性領域退出來，才會有較充裕的資金集中投向農(nóng)業(yè)基礎性、公益性和服務性領域。加上農(nóng)業(yè)基礎性、公益性和服務性項目屬企業(yè)和民營部門不愿涉及的“冷僻”領域，人情網(wǎng)、關系網(wǎng)對財政資金的安排過程影響較小，客觀上減少了資金被零打碎敲的可能性。當然，要改分散投放為集中投放，還必須建立健全有關財政法規(guī)制度，加強對資金安排過程的監(jiān)督檢查。只有這樣，才能從根本上消除撒胡椒面的現(xiàn)象，發(fā)揮財政支農(nóng)資金的整體效應。