目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域違法違紀(jì)勢(shì)頭尚未徹底遏制，財(cái)經(jīng)紀(jì)律松弛的狀況尚未根本好轉(zhuǎn)。在收入方面，稅收流失嚴(yán)重，隨意減免稅、偷稅、逃稅、騙稅、抗稅等現(xiàn)象不斷發(fā)生，企業(yè)欠稅情況嚴(yán)重，越權(quán)設(shè)立基金，亂收費(fèi)的現(xiàn)象十分普遍，預(yù)算外資金侵蝕稅基比較嚴(yán)重，巨額的財(cái)政性資金脫離國(guó)家預(yù)算管理，嚴(yán)重削弱了國(guó)家財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。在支出方面，約束不嚴(yán)、控制不力、增長(zhǎng)過(guò)猛、鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象也比較嚴(yán)重。財(cái)稅秩序混亂的狀況依然是制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，也是滋生某些腐敗現(xiàn)象的土壤。造成上述失控的原因是多方面的，但忽視監(jiān)督是其關(guān)鍵問(wèn)題之一。無(wú)論從管理學(xué)理論意義上分析，還是從社會(huì)實(shí)踐角度總結(jié)，監(jiān)督都是管理的有機(jī)組成部分和重要環(huán)節(jié)。沒(méi)有監(jiān)督或忽視監(jiān)督的管理，不可能成為科學(xué)嚴(yán)密的管理。為此，財(cái)政監(jiān)督作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系的重要部分，必須大力加強(qiáng)。另一方面，財(cái)政作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的綜合反映和國(guó)家實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段之一，有條件也有責(zé)任通過(guò)財(cái)政監(jiān)督，及時(shí)分析和反映國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的新情況和新問(wèn)題，為國(guó)家制定宏觀經(jīng)濟(jì)決策提供及時(shí)準(zhǔn)確的信息，提高國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的及時(shí)性和有效性。可見(jiàn)，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督是整頓財(cái)政秩序、健全財(cái)政管理、加強(qiáng)宏觀調(diào)控的必然要求。

　　一　“監(jiān)察”“監(jiān)管”相結(jié)合，科學(xué)構(gòu)筑財(cái)政監(jiān)督新體制是強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督的基礎(chǔ)

　　對(duì)財(cái)政監(jiān)督的認(rèn)識(shí)目前尚不盡一致。在財(cái)政部門(mén)內(nèi)部，也還比較普遍地存在著把財(cái)政監(jiān)督看作是財(cái)政監(jiān)督專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)——“財(cái)政監(jiān)察”一家的工作，忽視在業(yè)務(wù)管理中開(kāi)展監(jiān)督。這種狹隘的財(cái)政監(jiān)督觀很大程度上制約了財(cái)政監(jiān)督理論與實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展，必須加以否定。筆者以為，財(cái)政監(jiān)督作為多層次財(cái)政分配與調(diào)節(jié)的保障機(jī)制，具有內(nèi)外部復(fù)合監(jiān)管的基本特性，是財(cái)政機(jī)關(guān)為確保財(cái)政業(yè)務(wù)管理活動(dòng)及相關(guān)的財(cái)政分配秩序符合既定的規(guī)范與目標(biāo)，在財(cái)政管理整個(gè)過(guò)程中，由對(duì)外業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和對(duì)內(nèi)監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)外業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)以及財(cái)政上級(jí)對(duì)財(cái)政下級(jí)，就有關(guān)財(cái)政、財(cái)務(wù)活動(dòng)事項(xiàng)是否符合財(cái)經(jīng)法律、法規(guī)、政策進(jìn)行的，以財(cái)政收支為中心的強(qiáng)制性預(yù)算審查、稅務(wù)稽查、國(guó)資監(jiān)管和財(cái)政監(jiān)察等活動(dòng)與制度體系的總稱(chēng)。具體而言，該體制具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

　�。ㄒ唬┴�(cái)政監(jiān)督的實(shí)施主體是各級(jí)人民政府的財(cái)政機(jī)關(guān)，是財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部各職能機(jī)構(gòu)，而不只是財(cái)政機(jī)關(guān)中的專(zhuān)職監(jiān)察機(jī)構(gòu)。具體包括實(shí)施層級(jí)監(jiān)督的上級(jí)財(cái)政主體、實(shí)施對(duì)外縱向業(yè)務(wù)監(jiān)管的財(cái)政內(nèi)部各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)、實(shí)施對(duì)內(nèi)橫向監(jiān)察的專(zhuān)職機(jī)構(gòu)三大類(lèi)。其中對(duì)外縱向監(jiān)管主體主要由預(yù)算監(jiān)管業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)、稅務(wù)監(jiān)管業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和國(guó)資監(jiān)管業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)構(gòu)成。雖然各級(jí)人大、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)以及會(huì)計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等都對(duì)財(cái)政監(jiān)督或多或少負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，但從它們各自職責(zé)總的性質(zhì)來(lái)看，上述部門(mén)和單位行使的都是“監(jiān)督財(cái)政”，或?qū)ω?cái)政收支活動(dòng)的某一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行的監(jiān)督。只有各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)在財(cái)政收支管理整個(gè)過(guò)程中，由對(duì)業(yè)務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)外部財(cái)政相對(duì)人或內(nèi)部專(zhuān)職監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)對(duì)外業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)或財(cái)政上級(jí)主體對(duì)財(cái)政下級(jí)主體所進(jìn)行的監(jiān)管，才是真正完整意義上“財(cái)政監(jiān)督”。

　�。ǘ�）財(cái)政監(jiān)督對(duì)象與財(cái)政管理綜合性特點(diǎn)相一致具有非常普遍的廣泛性，而且，從不同角度來(lái)看其構(gòu)成亦各具特色。從監(jiān)督對(duì)象的主體活動(dòng)構(gòu)成看，包括國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位以及其它組織，直接涉及財(cái)政資金籌集、分配的各方面的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。它不僅對(duì)財(cái)政機(jī)關(guān)之外的國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門(mén)、各單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，而且還要對(duì)財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部各職能機(jī)構(gòu)及其工作人員的財(cái)政職務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。從監(jiān)督對(duì)象的層次構(gòu)成看，包括宏觀財(cái)政監(jiān)督、中觀財(cái)政監(jiān)督和微觀財(cái)政監(jiān)督。宏觀財(cái)政監(jiān)督主要是監(jiān)督檢查國(guó)家財(cái)稅政策在全國(guó)各部門(mén)和各地區(qū)的執(zhí)行情況，對(duì)違反國(guó)家財(cái)稅政策的行為進(jìn)行處理，并及時(shí)向國(guó)務(wù)院反映，為國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)決策服務(wù)。中觀財(cái)政監(jiān)督主要是對(duì)財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金收支的監(jiān)督，其對(duì)象按預(yù)算收入流程來(lái)分主要是預(yù)算內(nèi)外收入征收、入庫(kù)、解繳、撥付、付出、使用的全過(guò)程。微觀財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政對(duì)作為財(cái)政收支基礎(chǔ)的企事業(yè)單位財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、稅務(wù)等收支行為和社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)及人員的社會(huì)審計(jì)行為進(jìn)行的監(jiān)督。（注：王惠平：《淺議財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理相結(jié)合》，《財(cái)政研究資料》1998年第10期。）從監(jiān)督對(duì)象的性質(zhì)類(lèi)別看，包括對(duì)預(yù)算收支與行政事業(yè)財(cái)務(wù)的監(jiān)督、對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與稅收征收的監(jiān)督和對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與財(cái)務(wù)管理的監(jiān)督，其目的就是要分別保障國(guó)家財(cái)政收入任務(wù)的全面完成，財(cái)政支出分配的科學(xué)合理，以及國(guó)家財(cái)產(chǎn)的保值與增值。

　�。ㄈ�）實(shí)施財(cái)政監(jiān)督的方式方法及重點(diǎn)必須與財(cái)政資金分配（財(cái)政收支）、管理活動(dòng)緊密結(jié)合，緊緊圍繞預(yù)算內(nèi)外管理、稅收征收管理、國(guó)有資產(chǎn)管理等財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。在更多地運(yùn)用預(yù)算審查、稅務(wù)稽查、國(guó)資監(jiān)管和財(cái)政監(jiān)察等日常管理性監(jiān)督方法的基礎(chǔ)上，對(duì)日常工作中發(fā)現(xiàn)的重大的帶有普遍性的財(cái)政管理問(wèn)題，同時(shí)采取有針對(duì)性的各種專(zhuān)項(xiàng)檢查或綜合性的大檢查的臨時(shí)輔助性監(jiān)督方法。財(cái)政監(jiān)督的方式應(yīng)適應(yīng)國(guó)家對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的監(jiān)督由直接為主轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)社會(huì)審計(jì)中介進(jìn)行的間接監(jiān)督為主的改革趨勢(shì)，變現(xiàn)行財(cái)政會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)進(jìn)行監(jiān)督與稅務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)稅務(wù)進(jìn)行監(jiān)管的平行體制，為寓財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)監(jiān)管于稅務(wù)監(jiān)管的復(fù)合體制，這既可使財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)按國(guó)際慣例回歸企業(yè)，又不因此影響或失去國(guó)家對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的有效控制，相反使國(guó)家處罰違法會(huì)計(jì)更趨合理合法；變國(guó)有資產(chǎn)財(cái)務(wù)監(jiān)管與一般財(cái)政性財(cái)務(wù)監(jiān)管相結(jié)合，為國(guó)資財(cái)務(wù)監(jiān)管與一般財(cái)政性財(cái)務(wù)監(jiān)管分開(kāi)獨(dú)立運(yùn)行。財(cái)政監(jiān)督的重點(diǎn)要逐步從企業(yè)財(cái)會(huì)稅收監(jiān)督檢查為主，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)財(cái)政收支預(yù)算監(jiān)督檢查為主，以預(yù)算監(jiān)督的強(qiáng)化促進(jìn)財(cái)會(huì)、稅收、國(guó)資監(jiān)督的深入；從事后監(jiān)督為主，轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑啊⑹轮泻褪潞蟮谋O(jiān)督相結(jié)合，本著突出重點(diǎn)、著重防范的原則，變被動(dòng)查案為主動(dòng)出擊，提前介入各項(xiàng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，盡可能使監(jiān)督關(guān)口前移到各項(xiàng)財(cái)政業(yè)務(wù)活動(dòng)的源頭，把問(wèn)題遏制于萌芽狀態(tài)，不要等到問(wèn)題成堆以后才來(lái)檢查處理。

　�。ㄋ模┴�(cái)政監(jiān)督表現(xiàn)出較強(qiáng)的法律法規(guī)約束性、行政強(qiáng)制執(zhí)行性。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是財(cái)政監(jiān)督不以被監(jiān)督者的意志為轉(zhuǎn)移，無(wú)論被監(jiān)督者的意志愿意與否，都要依法接受監(jiān)督，給予協(xié)助和配合；二是通過(guò)財(cái)政監(jiān)督，揭露各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中經(jīng)營(yíng)管理不善的薄弱環(huán)節(jié)，促進(jìn)有關(guān)單位加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)核算和經(jīng)營(yíng)管理；預(yù)防、制止和糾正社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、財(cái)政收支過(guò)程中發(fā)生差錯(cuò)、失誤以及不合理、不合法的行為；對(duì)拒不執(zhí)行財(cái)政監(jiān)督?jīng)Q定的，財(cái)政機(jī)關(guān)有權(quán)依法采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，以確保財(cái)政資金的安全與完整；對(duì)被查出的違法違紀(jì)問(wèn)題，只要證據(jù)確鑿，必須按規(guī)定的程序、方式予以處理糾正，追究法律責(zé)任。

　　二　以“有利監(jiān)管”為宗旨，理順財(cái)政各具體對(duì)外業(yè)務(wù)監(jiān)管之間的關(guān)系是強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督的核心

　　財(cái)政對(duì)外縱向監(jiān)督主要包括預(yù)算監(jiān)管、稅務(wù)監(jiān)管和國(guó)資監(jiān)管，它們之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，尤其是它們?cè)谪?cái)務(wù)、會(huì)計(jì)監(jiān)管上的權(quán)限分工，從有利監(jiān)管出發(fā)，宜以下列原則加以廓清：

　�。ㄒ唬╊A(yù)算內(nèi)外監(jiān)管業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督所轄地區(qū)各部門(mén)、各單位的財(cái)政預(yù)算和預(yù)算外資金的計(jì)劃編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算，檢查各項(xiàng)財(cái)政收入的征收、入庫(kù)、解繳和財(cái)政資金的分配、撥付、使用及行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)情況，并對(duì)相關(guān)權(quán)錢(qián)交易、以權(quán)謀私、貪污受賄、截占挪用、預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)外等違法亂紀(jì)行為進(jìn)行查處。預(yù)算監(jiān)管作為財(cái)政業(yè)務(wù)監(jiān)管的龍頭，與其他業(yè)務(wù)監(jiān)管有密切的關(guān)系，如何界定它們之間的監(jiān)管范圍，關(guān)系到整個(gè)財(cái)政監(jiān)管能否有效運(yùn)作。筆者以為，預(yù)算監(jiān)管的范圍只宜管轄稅務(wù)、國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部的財(cái)政收支活動(dòng)和行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)收支及會(huì)計(jì)活動(dòng)，不能超越稅務(wù)、國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)外監(jiān)管的界限；強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)管必須在現(xiàn)有規(guī)章制度基礎(chǔ)上，針對(duì)“上下串聯(lián)以權(quán)謀私”和“左右照顧相互了難”等較隱蔽的違法情況進(jìn)行必要的制度完善，加強(qiáng)監(jiān)管力度；對(duì)易發(fā)生問(wèn)題的部位和環(huán)節(jié)進(jìn)行權(quán)力分解和制約，并制定更有效的預(yù)算監(jiān)督管理辦法；對(duì)大額資金的分配、使用、審批要集體研究決定，防止領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人說(shuō)了算，使每筆資金的撥付都按程序辦理，從源頭上防止和消除腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。（注：尹翠蘭：《在全�。ê�南）財(cái)政系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察暨周轉(zhuǎn)金管理工作會(huì)議上的講話》，1998年5月21日， 第18頁(yè)。）

　　對(duì)于加強(qiáng)預(yù)算外資金監(jiān)管，要特別本照現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定的“國(guó)家所有、政府調(diào)控和財(cái)政管理”的原則，在規(guī)范監(jiān)管方面，結(jié)合預(yù)算、稅收法律制度的完善將一部分收費(fèi)和基金轉(zhuǎn)為稅收，扭轉(zhuǎn)分配領(lǐng)域中費(fèi)多稅少的畸形格局。對(duì)屬于預(yù)算外資金的其他收費(fèi)，也要由財(cái)政部門(mén)代表政府統(tǒng)一行使管理監(jiān)督權(quán)，制定各項(xiàng)政策（收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、范圍、期限、方式、使用等），核定單位預(yù)算外資金收支計(jì)劃。在征收監(jiān)管方面，加強(qiáng)收費(fèi)的立項(xiàng)審查；規(guī)范收費(fèi)票據(jù)監(jiān)管，嚴(yán)格收費(fèi)開(kāi)票分管制度，促進(jìn)依法收費(fèi)。在使用監(jiān)管方面，按預(yù)先特定的用途統(tǒng)籌安排使用，打破傳統(tǒng)部門(mén)所有制的分割局面；嚴(yán)格控制預(yù)算外資金用于辦公費(fèi)、管理費(fèi)、福利費(fèi)等消費(fèi)性支出；嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算外資金的建設(shè)性投入的范圍、規(guī)模、渠道、方式（有償契約方式最佳）和資金撥付、中止使用、提前收回的約束條件。（注：劉尚希等：《規(guī)范化：地方預(yù)算外資金管理的基本思路》，《管理世界》1997年第4期。）

　�。ǘ�）稅收征收監(jiān)管業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督所轄地區(qū)納稅義務(wù)人（單位和個(gè)人）執(zhí)行票證管理和稅收法律法規(guī)以及作為納稅基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)法規(guī)的情況和問(wèn)題，并對(duì)其違反財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、稅收法律法規(guī)的非法核算、弄虛作假、貪污、賄賂、偷稅、逃稅、騙稅、抗稅等違法違紀(jì)行為進(jìn)行查處。稅務(wù)稽查作為財(cái)政分支機(jī)構(gòu)對(duì)納稅義務(wù)人所進(jìn)行的專(zhuān)門(mén)外部監(jiān)督，通常融入稅收征收業(yè)務(wù)管理之中，但目前亦有獨(dú)立發(fā)展的趨勢(shì)。鑒于現(xiàn)行帳簿憑證等財(cái)會(huì)資料分別由會(huì)計(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和稅務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管，易于引起相互間的推諉或爭(zhēng)執(zhí)，不利于財(cái)政監(jiān)督的集中強(qiáng)化。同時(shí)，考慮到會(huì)計(jì)帳簿、憑證、報(bào)表等管理的社會(huì)價(jià)值主要是服務(wù)政府稅款征收和社會(huì)大眾投資決策參考，因此，此項(xiàng)監(jiān)管應(yīng)以政府稅務(wù)監(jiān)管和社會(huì)審計(jì)監(jiān)督相結(jié)合的方式進(jìn)行較為妥貼。對(duì)以強(qiáng)調(diào)真實(shí)性為主要目的的財(cái)會(huì)資料的公證審查由社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；對(duì)以強(qiáng)調(diào)合法性為主的財(cái)會(huì)資料的反映稽查由稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)。

　　財(cái)政對(duì)納稅人的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理與監(jiān)督職能要嚴(yán)格限制在如下范圍內(nèi)：制定宏觀會(huì)計(jì)發(fā)展規(guī)劃，改革完善會(huì)計(jì)法規(guī)體系，將企業(yè)等微觀會(huì)計(jì)運(yùn)行納入法制化管理軌道，從而保證宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控所需要的正常、合理的會(huì)計(jì)運(yùn)行秩序；同時(shí)財(cái)政必須按照會(huì)計(jì)法規(guī)的要求，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)等微觀會(huì)計(jì)運(yùn)行的監(jiān)督，促使企業(yè)等微觀經(jīng)濟(jì)主體嚴(yán)格遵守會(huì)計(jì)法規(guī)，并通過(guò)監(jiān)督檢查會(huì)計(jì)法規(guī)的執(zhí)行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正其中存在的問(wèn)題，保證微觀會(huì)計(jì)運(yùn)行的健康發(fā)展。（注：李玉環(huán)：《論市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下會(huì)計(jì)運(yùn)行機(jī)制的重構(gòu)》，《會(huì)計(jì)研究》1998年第2期。 ）加強(qiáng)對(duì)納稅人微觀會(huì)計(jì)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)講究科學(xué)性，特別要注重加強(qiáng)財(cái)政對(duì)社會(huì)中介的監(jiān)督，以便使其形成足以約束微觀會(huì)計(jì)運(yùn)行的強(qiáng)有力的非政府性的社會(huì)監(jiān)督力量，但不宜將財(cái)政的監(jiān)督職責(zé)無(wú)限制地轉(zhuǎn)換給社會(huì)中介組織，甚至基層財(cái)會(huì)單位。賦予財(cái)會(huì)人員監(jiān)督本單位及其領(lǐng)導(dǎo)人的義務(wù)，不符合財(cái)會(huì)人員只是《會(huì)計(jì)法》的守法者，而不是執(zhí)法者，沒(méi)有對(duì)外執(zhí)法職責(zé)的基本法理。

　�。ㄈ�）國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督所轄范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的單位在投資立項(xiàng)、清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)界定、資產(chǎn)評(píng)估、財(cái)務(wù)監(jiān)管、會(huì)計(jì)核算、稅利繳納、對(duì)外捐贈(zèng)、產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)、承包租賃、企業(yè)破產(chǎn)等資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與財(cái)務(wù)管理過(guò)程中執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)的情況和問(wèn)題，并對(duì)其違反此類(lèi)法規(guī)的情況進(jìn)行查處，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)益，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)原則上應(yīng)當(dāng)按照所有者財(cái)務(wù)與國(guó)家稅務(wù)相分離的國(guó)際慣例，由國(guó)資與稅務(wù)兩家機(jī)構(gòu)分別監(jiān)管，但為了避免都管或都不管的局面，稅務(wù)機(jī)關(guān)也可根據(jù)需要全權(quán)或部分委托國(guó)資機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管。

　　在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的現(xiàn)代公司里，經(jīng)理人員作為企業(yè)內(nèi)部人和外部所有者之間存在著了解公司信息的不對(duì)稱(chēng)性，由此引起外部所有者對(duì)內(nèi)部人監(jiān)督的困難，從而導(dǎo)致內(nèi)部人掌握了公司的實(shí)際控制權(quán)。在此條件下，有效治理直接所有者本來(lái)就虛位的國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)的出路，重點(diǎn)是建立有效的企業(yè)外部財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制，形成強(qiáng)有力的外部監(jiān)督力量約束經(jīng)理人員，以此推動(dòng)經(jīng)理人員主動(dòng)自覺(jué)有力地加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督約束。（注：陳選娟：《從內(nèi)部人控制的角度談國(guó)有企業(yè)的外部財(cái)務(wù)監(jiān)督》，《財(cái)會(huì)通訊》1998年第7期。 ）所謂外部財(cái)務(wù)監(jiān)督是通過(guò)聘請(qǐng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)年度財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行審計(jì)、報(bào)請(qǐng)主管財(cái)政國(guó)資監(jiān)管部門(mén)對(duì)年度決算進(jìn)行財(cái)政批復(fù)以及通過(guò)國(guó)資機(jī)構(gòu)向國(guó)有企業(yè)委派監(jiān)事、會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)總監(jiān)稽查特派員等辦法來(lái)完成的財(cái)務(wù)監(jiān)督。而內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督則是通過(guò)健全內(nèi)部財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)監(jiān)督體制及設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行的財(cái)務(wù)監(jiān)督。兩者不能偏廢而應(yīng)有機(jī)結(jié)合。

　　目前，國(guó)有企業(yè)外部財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)監(jiān)管的主要形式是由主管財(cái)政機(jī)關(guān)或其下屬?lài)?guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)向企業(yè)監(jiān)事會(huì)派出監(jiān)事，會(huì)同監(jiān)事會(huì)中其他監(jiān)事開(kāi)展監(jiān)督工作，或者由有關(guān)部門(mén)派出財(cái)務(wù)總監(jiān)或總會(huì)計(jì)師與單位領(lǐng)導(dǎo)人共同進(jìn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料的會(huì)簽。但是監(jiān)事會(huì)責(zé)重權(quán)輕的實(shí)際狀況，使其難當(dāng)此任。依規(guī)定，監(jiān)事會(huì)負(fù)有監(jiān)督、審議、評(píng)價(jià)以及咨詢(xún)的職責(zé)，審議企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告、監(jiān)督、評(píng)議企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益和企業(yè)財(cái)產(chǎn)保值增值狀況，可謂責(zé)任重大。但有關(guān)規(guī)定除賦予其可以建議撤換廠長(zhǎng)（經(jīng)理）外，并未明確規(guī)定監(jiān)事會(huì)對(duì)企業(yè)資產(chǎn)的具體保全措施。何況每一監(jiān)事往往因身兼數(shù)職而只好通過(guò)召開(kāi)會(huì)議、審查報(bào)表、聽(tīng)取匯報(bào)等外圍形式、被動(dòng)方式、事后進(jìn)行監(jiān)督，難以確切、及時(shí)地對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況作出評(píng)價(jià)和建議。此外，監(jiān)事與董事的委派往往出自同一國(guó)有資產(chǎn)機(jī)構(gòu)，有監(jiān)管不分或自我監(jiān)督不足的問(wèn)題。國(guó)有資產(chǎn)立法應(yīng)當(dāng)針對(duì)監(jiān)事會(huì)存在的問(wèn)題加以具體明確，賦予監(jiān)事與其責(zé)任相配的權(quán)利，并規(guī)范其操作規(guī)程，保證監(jiān)督工作有效深入的開(kāi)展。同時(shí)，在實(shí)踐中積極探索新形勢(shì)下加強(qiáng)外部財(cái)務(wù)監(jiān)督的新方式，完善董事、監(jiān)事、財(cái)會(huì)主管委派制度，通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)管理局下的國(guó)資經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)聘用委派董事、由專(zhuān)職監(jiān)督機(jī)構(gòu)聘用委派監(jiān)事和財(cái)會(huì)主管，分別由其相應(yīng)的國(guó)資機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核、核定待遇，使國(guó)資監(jiān)管始終分開(kāi)進(jìn)行、相互制約，并相對(duì)獨(dú)立于企業(yè)經(jīng)理人員，形成對(duì)經(jīng)理人員的多層次多角度的有效制衡，防止國(guó)有企業(yè)內(nèi)部人暗中侵吞國(guó)有資產(chǎn)。

　　三　以“有利監(jiān)察”為原則，理順財(cái)政對(duì)內(nèi)監(jiān)察與對(duì)外監(jiān)管的關(guān)系是強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督的保障

　　財(cái)政監(jiān)督作為包括對(duì)外業(yè)務(wù)監(jiān)管和對(duì)內(nèi)專(zhuān)職監(jiān)察的統(tǒng)一體，具有明顯的雙重監(jiān)督屬性。這要求財(cái)政監(jiān)督工作者不僅必須徹底改變只重視財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)察性監(jiān)督、不重視財(cái)政業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政相對(duì)人的外部管理性監(jiān)督的傳統(tǒng)做法，而且要努力擺正對(duì)內(nèi)監(jiān)察與對(duì)外監(jiān)管的關(guān)系，逐步走財(cái)政內(nèi)部監(jiān)察主導(dǎo)下內(nèi)察外監(jiān)緊密結(jié)合的現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督之路。它通過(guò)財(cái)政專(zhuān)職監(jiān)察機(jī)構(gòu)積極主動(dòng)依法介入財(cái)政業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管活動(dòng)，督促財(cái)政部門(mén)的其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)在積極對(duì)外實(shí)施監(jiān)管的同時(shí)，主動(dòng)接受內(nèi)部監(jiān)察，把內(nèi)部監(jiān)察納入自己日常業(yè)務(wù)監(jiān)管工作之中，加大事前、事中審查和日�；�核的力度。

　　內(nèi)外二重監(jiān)督之間的目標(biāo)既有區(qū)別又有聯(lián)系，既相互制約又相互促進(jìn)。對(duì)外業(yè)務(wù)監(jiān)管的目標(biāo)是督促財(cái)政管理相對(duì)人遵守財(cái)政法規(guī)履行自己的財(cái)政義務(wù)，從而確保財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。要使財(cái)政對(duì)外業(yè)務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)常自覺(jué)、積極主動(dòng)地完成這一任務(wù)，必須將其置身于責(zé)權(quán)利明晰的體制環(huán)境之中，形成職責(zé)獨(dú)立、授權(quán)充分、獎(jiǎng)懲分明的內(nèi)在激勵(lì)與約束機(jī)制。財(cái)政對(duì)內(nèi)監(jiān)察就是財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部專(zhuān)職監(jiān)督機(jī)構(gòu)，為實(shí)現(xiàn)上述財(cái)政業(yè)務(wù)監(jiān)管的法定任務(wù)，防止財(cái)政對(duì)外業(yè)務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員消極無(wú)為、濫用職權(quán)、貪贓枉法、侵犯民權(quán)，損害財(cái)政機(jī)關(guān)聲譽(yù)，而對(duì)其內(nèi)部機(jī)構(gòu)與工作人員進(jìn)行的監(jiān)督。這種監(jiān)督目的能否實(shí)現(xiàn)取決于專(zhuān)職監(jiān)察機(jī)構(gòu)能否真正嚴(yán)格依法、始終積極地介入業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)監(jiān)管的全過(guò)程。為此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)財(cái)政監(jiān)督專(zhuān)門(mén)立法明確規(guī)范財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的職權(quán)職責(zé)，明確規(guī)范內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)行財(cái)政政策、法令情況開(kāi)展日常監(jiān)察、專(zhuān)項(xiàng)檢查和抽查的具體制度，充分發(fā)揮其內(nèi)部督促制約作用，以促進(jìn)財(cái)政管理水平和廉政水平的不斷提高。

　　財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是在同級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)和上級(jí)對(duì)口機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)研究擬定強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督的目標(biāo)、規(guī)劃、措施、實(shí)施方案和規(guī)章制度，同步參與或定期跟蹤審核和抽查其他各財(cái)政業(yè)務(wù)部門(mén)及其成員的財(cái)政監(jiān)管行為、通過(guò)定期分析財(cái)政相對(duì)人守法與財(cái)政業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)法狀況及時(shí)發(fā)現(xiàn)反映財(cái)政運(yùn)行中的不良狀況及其影響，通過(guò)剖析本地區(qū)或本單位的典型犯罪案件和違法亂紀(jì)現(xiàn)象，從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、汲取教訓(xùn)，制定防范措施，同時(shí)還要對(duì)某些機(jī)構(gòu)和個(gè)人的一慣性的不當(dāng)工作方式方法或公務(wù)行為提出改進(jìn)建議，督促財(cái)政各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格依法開(kāi)展業(yè)務(wù)監(jiān)管，使整個(gè)財(cái)政監(jiān)督工作在“財(cái)政首長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)檢監(jiān)察組織協(xié)調(diào)，業(yè)務(wù)部門(mén)各負(fù)其責(zé)，依靠群眾參與支持”的運(yùn)行機(jī)制中，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地貫穿于整個(gè)財(cái)政工作全過(guò)程。

　　相應(yīng)地，財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)必要的財(cái)政監(jiān)督職權(quán)也應(yīng)當(dāng)包括以下基本內(nèi)容。對(duì)內(nèi)方面，有權(quán)要求財(cái)政業(yè)務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在合理長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)提前報(bào)送年度、季度及月周工作計(jì)劃和主要監(jiān)管活動(dòng)事項(xiàng)具體安排表（重大事項(xiàng)的臨時(shí)變更應(yīng)及時(shí)告知）；有權(quán)根據(jù)實(shí)際情況自主確定是否參與財(cái)政業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的某些業(yè)務(wù)監(jiān)管事項(xiàng)、選擇監(jiān)管方式（直接同步參與、針對(duì)重點(diǎn)質(zhì)詢(xún)、要求提交資料、事后開(kāi)展審查）；有權(quán)就業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管制度、監(jiān)管方式和監(jiān)管活動(dòng)提出改進(jìn)意見(jiàn)，有權(quán)依據(jù)工作程序、認(rèn)定事實(shí)和法律法規(guī)，在職責(zé)范圍內(nèi)給予違法亂紀(jì)的單位和個(gè)人相應(yīng)的行政處分。涉外方面，監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法單獨(dú)或聯(lián)合其他行政機(jī)關(guān)開(kāi)展財(cái)政監(jiān)督檢查，不受其他財(cái)政機(jī)構(gòu)、行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的非法阻撓和干涉；財(cái)政監(jiān)督人員因工作需要，經(jīng)縣以上財(cái)政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)批準(zhǔn)，有權(quán)憑國(guó)家統(tǒng)一制定的檢查存款帳戶(hù)許可證明，檢查被監(jiān)督單位和個(gè)人在銀行或其他金融機(jī)構(gòu)的存款帳戶(hù)，或者同時(shí)凍結(jié)、劃撥被監(jiān)督單位和個(gè)人在銀行或其他金融機(jī)構(gòu)的存款帳戶(hù)上的存款或其它資產(chǎn)；財(cái)政監(jiān)督人員在執(zhí)行監(jiān)督職務(wù)的過(guò)程中，有權(quán)持證對(duì)認(rèn)為有違法嫌疑的相關(guān)人、財(cái)、物及場(chǎng)所進(jìn)行檢查、調(diào)查、提取所需證據(jù)，對(duì)重要涉嫌違法的人員可先行強(qiáng)行管制，對(duì)重要涉嫌違法的財(cái)物可先行查封、扣押；對(duì)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)違法的財(cái)政監(jiān)管強(qiáng)制措施及行政處罰有權(quán)予以撤銷(xiāo)或責(zé)令業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)依法予以變更。

　　在明確財(cái)政專(zhuān)職監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)權(quán)的基礎(chǔ)上，財(cái)政監(jiān)察人員還要充分認(rèn)識(shí)到財(cái)政監(jiān)察執(zhí)法不嚴(yán)及其后果的嚴(yán)重性，本著高度的責(zé)任心和事業(yè)心，逐步建立和完善有紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)參與的內(nèi)審制度，開(kāi)展經(jīng)常性的內(nèi)審工作，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正。同時(shí)，對(duì)于財(cái)政內(nèi)部發(fā)生的違法亂紀(jì)案件，不論大小、不論涉及誰(shuí)，都要一查到底，及時(shí)做出處理，切實(shí)加大對(duì)違法違紀(jì)問(wèn)題的處罰力度，特別是要把對(duì)違法違紀(jì)事項(xiàng)的有關(guān)處理與對(duì)責(zé)任人、負(fù)責(zé)人的處理結(jié)合起來(lái)，對(duì)那些違紀(jì)問(wèn)題嚴(yán)重，造成重大損失的責(zé)任人必須依法移送有關(guān)部門(mén)，追究行政或刑事責(zé)任。切實(shí)做到違法必糾，執(zhí)法必嚴(yán)，切實(shí)提高財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性和財(cái)經(jīng)法紀(jì)的嚴(yán)肅性。只有這樣，財(cái)政監(jiān)督才有可能在強(qiáng)有力的財(cái)政監(jiān)察的推動(dòng)下獲得全面強(qiáng)化。