自1999年正式將公共財(cái)政確定為我國(guó)財(cái)政體制改革的目標(biāo)模式以來(lái)，財(cái)政支出作為國(guó)家資金的分配活動(dòng)，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)管理方面發(fā)揮了十分重要作用，但財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在許多不合理的地方，如何解決財(cái)政支出“缺位”、“越位”及“錯(cuò)位”現(xiàn)象，提高財(cái)政資金的使用效率是人們關(guān)注和研究的焦點(diǎn)，現(xiàn)在將相關(guān)研究觀點(diǎn)綜述如下。

　　一、我國(guó)公共財(cái)政支出的現(xiàn)狀

　　駱勤認(rèn)為，財(cái)政支出的數(shù)額和范圍反映了政府介入經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活的規(guī)模和深度，也反映著公共財(cái)政在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的地位和作用對(duì)實(shí)現(xiàn)政府職能和國(guó)家宏觀調(diào)控目標(biāo)至關(guān)重要。縱觀中國(guó)50多年發(fā)展歷史，財(cái)政支出規(guī)模增長(zhǎng)較快，一直處于上升態(tài)勢(shì)。53年間財(cái)政支出增長(zhǎng)324倍，年均增長(zhǎng)率為13%.斯文認(rèn)為，1979年以來(lái)財(cái)政進(jìn)行了一系列放權(quán)讓利的改革，激發(fā)了企業(yè)和地方政府的積極性，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要原因之一，但放權(quán)讓利后的預(yù)算體制無(wú)法應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的局面，造成財(cái)政困境，財(cái)政赤字是制度變遷所付出的主要成本之一。1998年開(kāi)始針對(duì)亞洲金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)影響的進(jìn)一步加重、全國(guó)經(jīng)濟(jì)增速偏緩問(wèn)題，國(guó)家通過(guò)加大財(cái)政投入、擴(kuò)大內(nèi)需，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步增長(zhǎng)。1998—2002年無(wú)論是赤字的總額，還是赤字率和赤字依存度都達(dá)到了空前水平，僅這五年累積赤字12269.9億元，占1978年以來(lái)累積赤字總額的68%，而這五年平均赤字率和赤字依存度也分別高達(dá)-2.7%和-15.1%.我國(guó)財(cái)政赤字的擴(kuò)大是財(cái)政主動(dòng)調(diào)控經(jīng)濟(jì)的需要，事實(shí)上也有力地拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)踐證明是完全正確的。改革開(kāi)放后在我國(guó)財(cái)政分配中產(chǎn)生了稱之為“財(cái)政之謎”的一種特殊矛盾現(xiàn)象，即一方面財(cái)政支出規(guī)模不斷下降，許多本應(yīng)由政府提供的公共商品與服務(wù)卻因?yàn)樨?cái)政無(wú)錢而缺位，另一方面卻是企業(yè)負(fù)擔(dān)重、老百姓要求減負(fù)的呼聲很高。為此，廖家勤對(duì)我國(guó)財(cái)政之謎進(jìn)行了破解，他認(rèn)為從深層次分析，政府和市場(chǎng)職責(zé)應(yīng)明確，市場(chǎng)滿足社會(huì)成員的個(gè)人需要，政府財(cái)政滿足社會(huì)成員的公共需要。但體制改革過(guò)程中，政府和市場(chǎng)職責(zé)并沒(méi)有明確定位。一方面，政府將原來(lái)提供私人商品滿足私人需要的職責(zé)交給了市場(chǎng)，另一方面，政府又沒(méi)有將原來(lái)由企業(yè)和個(gè)人承擔(dān)的公共商品和服務(wù)的職責(zé)承擔(dān)起來(lái)，企業(yè)同時(shí)承擔(dān)了本應(yīng)由政府財(cái)政承擔(dān)的公共商品和服務(wù)的職責(zé)即所謂企業(yè)辦社會(huì)，這表明，企業(yè)把錢交給了政府而政府并沒(méi)有相應(yīng)地提供公共商品和服務(wù)滿足于社會(huì)。

　　二、我國(guó)公共財(cái)政支出存在的問(wèn)題

　　安體富、王海勇認(rèn)為，財(cái)政對(duì)教育和公共衛(wèi)生等方面不僅投入總量嚴(yán)重不足，而且財(cái)政投入責(zé)任主體不合理，存在財(cái)政支出責(zé)任的下移問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行的義務(wù)教育投資體制和公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的投入體制是20世紀(jì)80年代以來(lái)建立起來(lái)的一種以分散管理為主的投資管理體制，主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源由縣鄉(xiāng)地方政府負(fù)責(zé)籌集提供，基層地方政府是公共經(jīng)費(fèi)的支出主體，而中央和省級(jí)政府并沒(méi)有承擔(dān)主要職責(zé)。公共財(cái)政正是在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、“三農(nóng)”問(wèn)題等公共產(chǎn)品的供給上嚴(yán)重不足，在調(diào)節(jié)收入分配差距和促進(jìn)充分就業(yè)等方面干預(yù)力度不夠，由此帶來(lái)一方面收入分配差距問(wèn)題、就業(yè)問(wèn)題和“三農(nóng)”問(wèn)題等，導(dǎo)致居民預(yù)期可支配收入降低；另一方面，教育、醫(yī)療、社會(huì)保障體制等的不完善，加大了制度轉(zhuǎn)軌過(guò)程中居民支出預(yù)期的不確定性，導(dǎo)致消費(fèi)傾向遞減，二者的共同作用使居民的消費(fèi)需求降低，導(dǎo)致我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)“高投資、低消費(fèi)”的狀態(tài)。公共財(cái)政體制建設(shè)的滯后是導(dǎo)致我國(guó)目前消費(fèi)與投資需求增長(zhǎng)不協(xié)調(diào)的財(cái)政體制根源。財(cái)政部農(nóng)業(yè)司《公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村問(wèn)題研究》課題組認(rèn)為，公共財(cái)政資源配置帶有特別明顯的工業(yè)偏好和城市偏好，城市的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)基本由公共財(cái)政供給，如公共基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等。農(nóng)村的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，盡管各級(jí)財(cái)政都安排一定的支出，相比較而言，無(wú)論是總量水平還是相對(duì)水平都很低。同時(shí)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體錯(cuò)位，財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱�，F(xiàn)行體制下，中央與地方雖然劃分了財(cái)權(quán)，但事權(quán)仍模糊交叉，特別在農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給方面，本該由上級(jí)政府投資的公共產(chǎn)品，有的卻通過(guò)轉(zhuǎn)移事權(quán)交由下級(jí)政府提供，甚至村民自治委員會(huì)還承擔(dān)了較多的政務(wù)，供給主體錯(cuò)位現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，從制度上規(guī)范了農(nóng)民稅賦，剎住了面向農(nóng)民的各種集資、攤派、收費(fèi)行為，但目前中央財(cái)政和省一級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付僅能保證基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村教育的需要，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展缺乏相應(yīng)的資金來(lái)源。駱勤認(rèn)為，應(yīng)從中央與地方政府行政結(jié)構(gòu)考察財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。中央與地方的財(cái)政支出比例及范圍劃分是與中央與地方政府的事權(quán)劃分和財(cái)政職能劃分相適應(yīng)的，50年來(lái)，中央財(cái)政支出占財(cái)政支出的比重基本表現(xiàn)為下降趨勢(shì)，“一五”時(shí)期由于高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制，中央財(cái)政支出所占比重高達(dá)73. 2%，處于歷史最高點(diǎn)，1958-1987年30年間，中央財(cái)政支出與地方財(cái)政支出所占的份額均在50%左右，但從“七五”時(shí)期開(kāi)始，中央財(cái)政支出所占比重呈快速下降趨勢(shì)，1996年跌到歷史最低谷，僅占27%.與從《世界銀行發(fā)展報(bào)告》中隨機(jī)抽取的各個(gè)收入水平的28個(gè)國(guó)家相比，多數(shù)國(guó)家的中央財(cái)政支出占GDP的比重在20%

　　30%之間，歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家都在40%以上，而處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展起飛階段的中國(guó)，中央財(cái)政支出占GDP的比重顯然太低，這與我國(guó)中央政府所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治職能是不相適應(yīng)的，也表明了中央政府宏觀調(diào)控能力在下降。

　　三、優(yōu)化公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的途徑

　　安體富、王海勇認(rèn)為，要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，解決資金“錯(cuò)位”、“缺位”與“越位”現(xiàn)象，需從以下幾方面著手：一是明確中央政府和省級(jí)政府在義務(wù)教育投資中的主體地位，提出我國(guó)應(yīng)建立相對(duì)集中的義務(wù)教育投資管理體制的思路，即義務(wù)教育的投資應(yīng)由中央或省政府與基層地方政府共同承擔(dān)，對(duì)西部地區(qū)和貧困省份，中央財(cái)政要加大義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，以保證全國(guó)各地區(qū)義務(wù)教育水平的均等化。二是加大中央財(cái)政對(duì)公共衛(wèi)生的支出力度。改變以基層地方政府為主安排公共衛(wèi)生資源的制度設(shè)計(jì)，恢復(fù)公共衛(wèi)生作為全國(guó)性公共產(chǎn)品的性質(zhì)，加大中央和省級(jí)財(cái)政在公共衛(wèi)生支出中承擔(dān)的份額。

　　在支出結(jié)構(gòu)上，一方面要加大預(yù)防保健支出的比重，增強(qiáng)衛(wèi)生防疫系統(tǒng)處理重大疫情和突發(fā)事件的應(yīng)變能力，另一方面要加大中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，增加對(duì)貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、西部不發(fā)達(dá)地區(qū)等財(cái)政困難區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付，使全國(guó)居民都能享有基本醫(yī)療和保健服務(wù)。三是加大反哺農(nóng)業(yè)的力度，著力解決“三農(nóng)”問(wèn)題。當(dāng)前擴(kuò)大消費(fèi)需求的重點(diǎn)是擴(kuò)大農(nóng)民的消費(fèi)需求，這就需要政府對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民實(shí)行多予少取的政策，讓公共財(cái)政的陽(yáng)光普照“三農(nóng)”，增加對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育、科學(xué)研究、公共衛(wèi)生的投入力度；財(cái)政支持建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，保障農(nóng)民大病醫(yī)療統(tǒng)籌；以直補(bǔ)方式給糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民增加收入；政府對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目提高補(bǔ)貼，間接給予支持。李春根認(rèn)為，財(cái)政支出規(guī)模管理體現(xiàn)的是一種科學(xué)管理觀，它的科學(xué)性表現(xiàn)在注重規(guī)�？刂啤⒔Y(jié)構(gòu)優(yōu)化和效益提高的有機(jī)統(tǒng)一。要嚴(yán)格界定公共財(cái)政的支出范圍，完善公共品的供給方式。對(duì)純公共品的供給，政府應(yīng)全額負(fù)擔(dān)，主要有國(guó)防、外交、行政管理、公檢法司、撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)等。對(duì)“混合性公共品”中的教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、廣播電影電視等公共支出，實(shí)行最低保障原則，政府不必全額承擔(dān)其資金的供給，對(duì)其具有社會(huì)效益的方面由政府負(fù)擔(dān)。

　　對(duì)公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、廣播電影電視支出使其市場(chǎng)化，政府只為其提供正常運(yùn)作所需的最低水平的資金供給，大部分資金應(yīng)由這些部門按提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，通過(guò)向用戶收費(fèi)來(lái)解決。對(duì)另一類具有“混合性公共品”性質(zhì)的供水、供電、供暖、排污、機(jī)場(chǎng)、道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)及公益企業(yè)，其公共支出供給方式應(yīng)實(shí)行以市場(chǎng)為主、政府資助為輔的原則。對(duì)完全由市場(chǎng)能解決的項(xiàng)目，財(cái)政將不再安排資金。這樣既可緩解公共品的供求矛盾，也可減輕財(cái)政供給壓力。樊繼達(dá)認(rèn)為，國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)實(shí)踐表明，要實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政體制良性循環(huán)，必須協(xié)調(diào)好中央集權(quán)與地方分權(quán)的關(guān)系，正確劃分事權(quán)與財(cái)權(quán)，依法規(guī)范和科學(xué)核定收支基礎(chǔ)。在劃分中央與地方事權(quán)時(shí)，應(yīng)遵循受益原則、行政管理原則、國(guó)家利益原則。受益原則就是誰(shuí)受益、誰(shuí)管理；誰(shuí)制造危害、誰(shuí)負(fù)責(zé)。行政管理原則就是對(duì)無(wú)法用受益范圍劃分的上下級(jí)政府共同承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)行政或者社會(huì)行政事務(wù)，按照行政管理的一定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分。

　　國(guó)家利益原則是從國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的高度出發(fā)，為維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和主權(quán)，協(xié)調(diào)中央與地方及地方各級(jí)政府之間事權(quán)關(guān)系的準(zhǔn)則。呂煒認(rèn)為，轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的政府職能包括對(duì)沖突的控制（體制沖突、利益沖突）、對(duì)發(fā)展戰(zhàn)略的控制、對(duì)經(jīng)濟(jì)的保護(hù)、對(duì)變革路徑的選擇、對(duì)受損者的補(bǔ)貼、對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定�？傮w上是在資源配置方式的替代過(guò)程中對(duì)制度設(shè)計(jì)、步驟、目標(biāo)及由此對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會(huì)穩(wěn)定等方面的影響加以控制和管理。轉(zhuǎn)軌本身是一個(gè)極為復(fù)雜的過(guò)程，財(cái)政活動(dòng)的范圍覆蓋了上述所有的方面。評(píng)價(jià)政府行為和財(cái)政活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)并不是對(duì)某些西方規(guī)則的符合，而應(yīng)以經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率為根本。田宇認(rèn)為，實(shí)施財(cái)政改革與加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督是依法理財(cái)不可分割的兩個(gè)方面：財(cái)政改革是基礎(chǔ)，財(cái)政監(jiān)督是條件。深化財(cái)政管理改革，必須同步改革財(cái)政監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，建立涵蓋所有財(cái)政資金的、全方位的監(jiān)督體系和監(jiān)督機(jī)制，把所有財(cái)政性資金都置于監(jiān)督下規(guī)范地運(yùn)行。公共財(cái)政制度本身所具有的公共性特征也決定了公共財(cái)政的任何行為必須合法、公正、公開(kāi)和透明，堅(jiān)持依法行政、依法理財(cái)。廖家勤認(rèn)為，要按照黨的十六大報(bào)告的要求完善預(yù)算決策和管理制度，強(qiáng)化財(cái)政收支的監(jiān)督，確保政府實(shí)際支配的資源真正用于有效率地提供公共產(chǎn)品、滿足社會(huì)公共需要。

　　根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的社會(huì)公共需要必要量，確定一個(gè)適度的財(cái)政支出規(guī)模，基本要求是：

　　（一）財(cái)政支出規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是決定財(cái)政支出規(guī)模的基本因素，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高才有財(cái)政支出規(guī)模的擴(kuò)大。

　�。ǘ�）政府履行其基本職能的財(cái)政資金需求得到保證。財(cái)政支出規(guī)模不能超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而擴(kuò)大，但也不能不顧政府履行其基本職能的財(cái)政資金需求而縮小財(cái)政支出規(guī)模，過(guò)小不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)公眾福利水平的提高。

　　（三）要與特定的國(guó)情相適應(yīng)。國(guó)情影響著政府職能范圍，進(jìn)而影響財(cái)政支出規(guī)模，適度財(cái)政支出規(guī)模的界定應(yīng)充分考慮本國(guó)特定國(guó)情。

　　陳成秀認(rèn)為，深化公共財(cái)政支出改革，必須構(gòu)建與公共財(cái)政模式相適應(yīng)的政府預(yù)算制度。但改革的法制性、公開(kāi)性程度不高，使改革無(wú)法按照完全的、真正意義上的、國(guó)際通行的政府預(yù)算制度去執(zhí)行。政府預(yù)算必須有法可依，有法必依。

　　作者：周紅芳 龐霓紅 卓沛 來(lái)源：《經(jīng)濟(jì)縱橫》2006年第1期