「內(nèi)容提要」現(xiàn)階段我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給存在著供給不足和供給過剩并存的失衡現(xiàn)象，內(nèi)在原因就在于作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體（政府）的組成人員——政府官員也是“經(jīng)濟人”，也存在追求自身利益最大化的自利行為。加強對這種自利行為的約束對策是：改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供需決策制度；改革現(xiàn)行干部評議、晉升、薪酬和問責(zé)制度；規(guī)范公共事業(yè)聽證制度；在公共部門恢復(fù)自由競爭。

　　「摘 要 題」農(nóng)村公共物品

　　「關(guān) 鍵 詞」農(nóng)村公共產(chǎn)品/供給失衡/原因/對策/公共選擇理論

　　一、供給失衡的現(xiàn)狀

　　所謂農(nóng)村公共產(chǎn)品，是相對于農(nóng)民“私人產(chǎn)品”而言的具有非競爭性和非排他性、用于滿足農(nóng)村公共需要的產(chǎn)品；根據(jù)在消費過程中的不同性質(zhì)，又可區(qū)分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品（混合產(chǎn)品）。農(nóng)村純公共產(chǎn)品，是指在消費過程中具有完全非競爭性和非排他性、 從而應(yīng)當(dāng)由政府免費提供的產(chǎn)品，其典型產(chǎn)品有：農(nóng)村基層政府（縣鄉(xiāng)級）行政服務(wù)、農(nóng)村綜合發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)村信息系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、大江大河治理、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村法律政策等。農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，是指介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間、在消費過程中具有不完全非競爭性和非排他性的產(chǎn)品，主要包括：①在性質(zhì)上近乎純公共產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如農(nóng)村義務(wù)教育、電力設(shè)施、小流域防洪澇設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技成果推廣、公共衛(wèi)生、社會保障等；②一般準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如農(nóng)村高中（職高）教育、水利設(shè)施、醫(yī)療、道路建設(shè)、文化館等；③在性質(zhì)上近乎私人產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如農(nóng)村電信、電視、成人教育、自來水等。近年來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率正在逐步改善，但與城市相比，與農(nóng)村、農(nóng)民實際需要相比，還有相當(dāng)大的差距：一方面表現(xiàn)為供給不足；另一方面又表現(xiàn)為供給過剩，呈現(xiàn)出嚴(yán)重的失衡。

　�。ㄒ唬┕┙o不足

　　1.農(nóng)村純公共產(chǎn)品嚴(yán)重不足

　　（1）農(nóng)村科技、農(nóng)業(yè)相關(guān)信息等“軟”公共產(chǎn)品遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民的需要。為農(nóng)民提供現(xiàn)代科技信息和市場信息是基層政府的一項重要職責(zé)。但是目前大多數(shù)基層政府并不重視農(nóng)產(chǎn)品信息的收集、傳播，致使文化程度偏低的中國農(nóng)民缺乏對現(xiàn)代科技和周邊地區(qū)市場供求的了解，往往盲目生產(chǎn)，從而導(dǎo)致生產(chǎn)出缺乏科技含量和供大于求的農(nóng)產(chǎn)品，以致出現(xiàn)了產(chǎn)量增長收入反而下降的現(xiàn)象。

　�。�2）法律政策供給不足。在全國政協(xié)十屆一次會議的“三農(nóng)”提案中，許多委員指出，當(dāng)前我國農(nóng)村土地變動和調(diào)整非常頻繁，農(nóng)民土地承包權(quán)的穩(wěn)定很難落實；農(nóng)民在農(nóng)村的房產(chǎn)缺乏明確的法律保護(hù)，引發(fā)了許多房產(chǎn)糾紛；農(nóng)民組織化程度過低，缺乏自助、維權(quán)組織。

　�。�3）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化。由于全球環(huán)境的惡化、我國人口增多、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，我國農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境惡化迅速，主要表現(xiàn)為：土壤肥力減弱，水資源匱乏，環(huán)境污染嚴(yán)重等。近年來，國家雖然采取了一系列措施，如退耕還林、退牧還草、南水北調(diào)等，使我國環(huán)境惡化的程度有所下降，但大部分農(nóng)村地區(qū)仍缺乏政府保護(hù)環(huán)境的實質(zhì)性舉措，尤其是一些地方政府單純追求短期的經(jīng)濟發(fā)展，甚至鼓勵經(jīng)濟效益好但污染嚴(yán)重的企業(yè)擴大規(guī)模、提高產(chǎn)量，把環(huán)境保護(hù)的責(zé)任留給下一任政府，給農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展帶來重大的危害。

　　2.農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺

　�。�1）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足。主要表現(xiàn)在：農(nóng)業(yè)水利設(shè)施老化，抗災(zāi)能力差，大部分農(nóng)民仍然擺脫不了靠天吃飯的命運，這幾年來的抗洪救災(zāi)足以證明這一事實；大型灌溉設(shè)施短缺，農(nóng)業(yè)機械化程度低，大部分農(nóng)民還是停留在傳統(tǒng)的手工耕作方式上；農(nóng)村交通不便，雖然近幾年縣鄉(xiāng)公路有了很大的改善，但仍然不能滿足農(nóng)村的需要。

　�。�2）農(nóng)村教育供給嚴(yán)重短缺。一方面，農(nóng)村義務(wù)教育不能滿足農(nóng)村學(xué)生的需求�，F(xiàn)在的農(nóng)村義務(wù)教育的資金基本上是由地方政府和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民來承擔(dān)的，因此在農(nóng)民收入低及地方財政有限的情況下，政府往往又不愿意把資金投到義務(wù)教育上，這就呈現(xiàn)了農(nóng)村校舍破爛，教育設(shè)施落后，師資水平低下的現(xiàn)象。另一方面，科技培訓(xùn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民的需求。要使本來文化程度偏低的農(nóng)民跟上現(xiàn)代科技的步伐，學(xué)會用科學(xué)技術(shù)來提高生產(chǎn)效率，就需政府及時地對農(nóng)民進(jìn)行科技培訓(xùn)，但是大多基層政府往往并不重視此項職責(zé)。

　�。�3）現(xiàn)行的農(nóng)村社會保障制度建設(shè)很不完善。首先，層次低，范圍小，覆蓋面窄，社會化程度低，國家無法對全體農(nóng)村勞動者提供基本的生活保障。其次，對農(nóng)民的醫(yī)療保障嚴(yán)重不足。衛(wèi)生部1998年進(jìn)行的“第二次國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查”結(jié)果顯示，全國農(nóng)村居民中得到某種程度醫(yī)療保障的人口只有12.56％，農(nóng)村中因病致（返）貧的農(nóng)民占貧困戶的30％～40％，有的地方甚至高達(dá)60％以上。

　　（二）供給過剩

　　（1）“政績”工程建設(shè)過多。政府多熱衷于投資一些突顯“形象”、易出政績的短期公共項目，熱衷于提供看得見、摸得著的“硬”公共產(chǎn)品，比如一些發(fā)展較落后的地區(qū)大力修建公共設(shè)施、樓堂館所、農(nóng)貿(mào)市場、歌舞劇院、“美化”景點等，美其名曰是建設(shè)新農(nóng)村，提高農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件，實質(zhì)上這些公共設(shè)施的利用率極為低下，浪費了大量錢財，而地方政府卻樂此不疲，究其原因不外是領(lǐng)導(dǎo)可以因有此硬件而升遷，甚至還可以因此建設(shè)而致富。這不僅加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而且嚴(yán)重影響了政府形象。

　�。�2）政府機構(gòu)臃腫，人員供給過多。政府機構(gòu)作為公共產(chǎn)品的一種（注：本文認(rèn)為：由于政府機構(gòu)具有非競爭性和非排他性，所以可以將它認(rèn)定為公共產(chǎn)品。），它的供給也應(yīng)遵循效率原則。我國現(xiàn)在的地方政府機構(gòu)臃腫，人員繁多，不僅占用了大量的公共經(jīng)費，而且辦事效率極差，對農(nóng)民來說，這樣的公共產(chǎn)品供給顯然過剩。

　�。�3）政策供給過多。政府官員往往制定過多的政策干預(yù)農(nóng)民生產(chǎn)，比如90年代末，江西贛州各級政府制定產(chǎn)業(yè)政策強迫農(nóng)民種油菜、種煙葉、養(yǎng)蠶，曾經(jīng)嚴(yán)重破壞了農(nóng)民正常的生產(chǎn)計劃。即使政府的出發(fā)點是好的，政府提供的公共產(chǎn)品也并不一定會使全部農(nóng)民受益。例如，政府的決策出現(xiàn)偏差，從而影響了資源的有效配置；政府官員中的個別人為了謀取私利，導(dǎo)致“豆腐渣”工程等。

　　二、原因分析——一種從公共選擇理論視角的解析

　　農(nóng)村公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性特征，決定了私人不愿意提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。這是因為：一方面，非競爭性使新增一個消費者的邊際成本等于零，這就意味著，如果按邊際成本定價，公共產(chǎn)品必須免費供給。這樣，私人部門供給公共產(chǎn)品的成本無法補償；另一方面， 非排他性使公共產(chǎn)品無法從技術(shù)上排他，“免費搭車”問題不可避免。這樣，私人部門供給公共產(chǎn)品的成本就不可能通過市場得到補償。因此，政府也就成了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體。但是，從上面的供給失衡現(xiàn)象中我們知道，作為公共利益代表者身份的政府也并非就能按照農(nóng)民的需求合理供給公共產(chǎn)品。

　　公共選擇理論認(rèn)為，政治領(lǐng)域中的人也是“經(jīng)濟人”，均以追求自身利益最大化為目標(biāo)。布坎南指出，政治過程就像市場的交換過程一樣，包含著來自自愿交換的互惠性，是一種正和博弈。每個具有獨立價值和利益的個人，都會以自身的利益要求參加政治決策，以謀求實現(xiàn)其個人的目標(biāo)和利益�！罢�府，就像一個純粹交換經(jīng)濟中的市場一樣，完全被視為匯總或平衡個人對公共政策之需求的一種制度�！盵1]任何政府都是由人組成的，政府職能也是人去完成的，因此，組成政府的這些人不可避免地具有經(jīng)濟人的性質(zhì)，以追求最大的個人利益為行為準(zhǔn)則。他們?yōu)榱俗非笞畲蠡�的個人利益，就有了背離和損害公共利益的驅(qū)動力。具體分析如下：

　　1.自上而下的官員任命體制，導(dǎo)致?lián)碛袥Q策權(quán)的基層政府官員缺乏合理供給公共產(chǎn)品的壓力。在政府內(nèi)部，由于下屬一般是由上級任命，對上級負(fù)責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)和下屬之間存在密切的利害關(guān)系，下屬一般不會因工作效率低而被解雇；政府官員的薪金與職位升遷，與增進(jìn)工作效率或無關(guān)系， 或只有間接關(guān)系，甚至成反比例關(guān)系，而是與上級領(lǐng)導(dǎo)的評價好惡直接相關(guān)；而上級領(lǐng)導(dǎo)往往以看得見的“政績”來評價官員，因此，政府官員往往樂于想方設(shè)法供給能凸現(xiàn)其政績促其晉升的公共產(chǎn)品，于是出現(xiàn)了政府熱衷于投資一些見效快、易出政績的短期公共項目，而不愿提供一些見效慢、期限長但具有戰(zhàn)略性的純公共產(chǎn)品；熱衷于投資新建公共項目，而不愿投資維修存量公共項目；熱衷于提供看得見、摸得著的“硬”公共產(chǎn)品，而不愿提供農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)發(fā)展的綜合規(guī)劃和信息系統(tǒng)等“軟”公共產(chǎn)品。又由于政府活動大多不計成本，即使計算也難以做到精確，這無形中促使政府部門對公共產(chǎn)品的供給容易超過社會財富最優(yōu)分配時限。結(jié)果就造成了短期能凸現(xiàn)政府“政績”的公共產(chǎn)品供給過剩，而符合農(nóng)民需求但需要大量政府投資又不能短期見效的公共產(chǎn)品供給不足。

　　2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策者對“政績”和“利益”的渴求，導(dǎo)致不符合農(nóng)民需求偏好的公共產(chǎn)品供給過剩。農(nóng)民對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求偏好受多種因素影響，但收入水平是最重要的因素之一。在一定的收入約束條件下，農(nóng)民會選擇使其效用最大化的私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品消費組合， 但是政府的一些決策者為了達(dá)到一些個人的目的而強制改變居民意愿的需求組合，導(dǎo)致超越收入水平的公共產(chǎn)品的過度供給，從而不能真正反映農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求偏好。這一點可以用西方經(jīng)濟學(xué)中的無差異曲線（indifference Curve）加以解釋，見圖表。

　　假設(shè)農(nóng)民的全部收入用作兩方面消費，一方面是私人產(chǎn)品，另一方面是公共產(chǎn)品（嚴(yán)格講是準(zhǔn)公共產(chǎn)品），MN線是根據(jù)農(nóng)民收入確定的預(yù)算線，U1線就是使農(nóng)民效用最大化的無差異曲線，此時農(nóng)民會用既定收入消費OX1單位的私人產(chǎn)品和OX2單位的公共產(chǎn)品，但地方政府的決策者為顯示其政績，經(jīng)常會改變農(nóng)民消費組合，加大公共產(chǎn)品的消費，這樣使公共產(chǎn)品的消費由OX2單位移到OY2單位，迫使農(nóng)民的私人產(chǎn)品的消費由OX1單位下跌到OY1單位，農(nóng)民效用無差異曲線也左移至U2.由此造成了公共產(chǎn)品的供給機制不能反映農(nóng)村對公共產(chǎn)品需求狀況，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給失衡，導(dǎo)致不符合農(nóng)民需求偏好的公共產(chǎn)品供給過剩。

　　3.政府與農(nóng)民之間的信息不對稱，使政府工作人員能夠圍繞自身的利益供給公共產(chǎn)品，以致造成了供給不足和供給過剩并存的結(jié)構(gòu)失衡。按照現(xiàn)代政治學(xué)的基本原則，人民與政府是委托代理關(guān)系，政治權(quán)力的合法性來源于人民的委托，是一種契約關(guān)系。 作為委托人的農(nóng)民由于文化素質(zhì)普遍較低，信息源少，信息獲取方式落后，他們擁有的信息相對較少，很難分清哪些費用是合理的，哪些費用是不合理的；而作為代理人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則具有完全信息，由于利益關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村組織在披露相關(guān)信息時過于含蓄，對合理費用和不合理費用的宣傳力度不足，由此產(chǎn)生委托人與代理人之間的信息不對稱。代理人由于擁有私人信息，其行為經(jīng)常偏離委托人利潤最大化目標(biāo)，從自身利益出發(fā)，所做的各項制度安排都是為了實現(xiàn)自己的利益最大化，以致出現(xiàn)了要政府花錢但又不能直接使自己得利的公共產(chǎn)品供給不足，比如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、社會保障、社區(qū)服務(wù)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等；而能直接、短期為政府人員帶來政績，特別是便于其設(shè)租的公共產(chǎn)品供給過多，比如一些“美化”工程、政府部門豪華的辦公樓、轎車等政府設(shè)施，導(dǎo)致現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)中過剩和不足并存的現(xiàn)象。

　　三、整治對策

　　造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給失衡的核心內(nèi)因就在于政府官員的自利性，因此，要實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的合理供給，我們就必須構(gòu)建一系列制度來約束乃至消除政府官員的自利行為。

　　（一）改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供需決策制度，實現(xiàn)決策程序“由上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變。打破農(nóng)村公共產(chǎn)品供需長期由鄉(xiāng)村行政官僚主宰把持的局面，建立由鄉(xiāng)村村民內(nèi)部決定公共產(chǎn)品供需的新機制，通過在鄉(xiāng)村組織中設(shè)立村民對公共產(chǎn)品需求的表達(dá)制度和傳導(dǎo)機制， 使多數(shù)村民的需求意愿得以真實體現(xiàn)。如：加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能，發(fā)揮人大代表作用，建立村民議事、理財和監(jiān)督小組等。另一方面，在農(nóng)村應(yīng)積極推進(jìn)村級組織制度改革，全面落實《中華人民共和國村民委員會組織法》，推行村委組成人員直選制度，真正把村委會建設(shè)成為一個村民自治組織，使村委會真正對村民負(fù)責(zé)，反映村民呼聲，代表村民的需求，維護(hù)村民利益，按照供需平衡的要求，自主決定本村范圍內(nèi)公共產(chǎn)品的供求。同時，把村民對非本村級供給的農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求意愿及時、準(zhǔn)確無誤地傳遞給各級政府和組織，為各級政府合理的供給公共產(chǎn)品提供決策依據(jù)。與此同時，還要量化政府官員的自由裁量權(quán)，減少政府官員供給公共產(chǎn)品的隨意性。

　�。ǘ�）改革現(xiàn)行干部評議、晉升、薪酬和問責(zé)制度，力促農(nóng)村公共產(chǎn)品由“隨意供給”向“合理供給”轉(zhuǎn)變�？己藭x升干部應(yīng)結(jié)合所管轄農(nóng)民的生產(chǎn)條件、生活的真實改善，通過居民對其政績的認(rèn)可程度來決定干部的升遷和獎懲，這樣才能徹底避免侵害農(nóng)民的自利行為， 約束政府官員對農(nóng)村公共產(chǎn)品“隨意供給”思想，樹立其“合理供給”的思想。首先，要改革現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任免制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任免應(yīng)由廣大農(nóng)民決定，而不應(yīng)由上級政府部門決定，即由村民代表直接選舉產(chǎn)生，同時受村民代表監(jiān)督，對村民負(fù)責(zé)。其次，要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督和約束，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金收支管理，定期公開其財務(wù)收支和公共產(chǎn)品的供給情況，實現(xiàn)政府的審批制度公開化、透明化，政府決策科學(xué)化、民主化。再次，在精簡機構(gòu)的基礎(chǔ)上提高現(xiàn)有公務(wù)員的薪酬，使其接近或基本接近在私營企業(yè)中工作的相應(yīng)職務(wù)的薪酬，消除政府官員在薪酬上的失衡心理，削弱其出于經(jīng)濟上的考慮而熱衷于謀取私利的動機。最后，要完善政府官員決策失誤的問責(zé)制度。一方面，要加強上級政府對政府官員的職責(zé)履行情況的檢查、監(jiān)督，對瀆職、失職、不稱職和行政不作為等行為依法給予懲處，以此來督促和激勵官員正確合理地供給公共產(chǎn)品；另一方面，要充分發(fā)揮人大的“質(zhì)詢”和“罷免”職能，不斷完善不信任投票制、彈劾制以及主要責(zé)任人引咎辭職制等，增強人大問責(zé)的力度和效能。

　　（三）規(guī)范公共事業(yè)聽證制度，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品由“暗箱”供給向“透明”供給轉(zhuǎn)變。一方面要確保行政的透明度，擴大農(nóng)民的知情權(quán)。政務(wù)的公開不能是政府口頭的承諾，而應(yīng)成為民眾的法定權(quán)利，即人民對政府公共行政活動擁有知情權(quán)，包括公開政府供給公共產(chǎn)品的工作計劃、 工作總結(jié)、人員管理和經(jīng)費開支等情況；政府行政機關(guān)應(yīng)通過向社會公開自己供給公共產(chǎn)品的職責(zé)范圍、行政內(nèi)容、行政標(biāo)準(zhǔn)、行政程序和懲戒辦法的方式，增強公共行政過程的透明度。另一方面要完善公共產(chǎn)品供給的聽證制度，擴大農(nóng)民的質(zhì)詢權(quán)和參與決策權(quán)。政府所處的“某些迫切需要的公共產(chǎn)品的壟斷供給者的地位”[2]決定著政府擁有對許多公共事業(yè)的壟斷經(jīng)營權(quán)。這種沒有競爭的壟斷極易使政府喪失對效率、效益追求的內(nèi)部動力和外部壓力，成為政府?dāng)U展自利的溫床。因此打破政府對公共事業(yè)的絕對壟斷價格，實行公共事業(yè)的價格聽證制， 讓農(nóng)民對公共產(chǎn)品的種類、價格等擁有質(zhì)詢權(quán)。這就要從制度上保證農(nóng)民參與公共事業(yè)單位活動的全過程，只有公共事業(yè)的全部活動過程進(jìn)入了公眾的眼簾，公眾掌握了充足、真實的信息，才能發(fā)揮聽證所應(yīng)有的監(jiān)督功能，也才能有效控制政府部門將自利凌駕于公利之上。

　　（四）在公共部門恢復(fù)自由競爭，實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品由“壟斷”供給向“競爭”供給轉(zhuǎn)變。

　　公共選擇理論的另一位代表人物威廉·奈斯凱南認(rèn)為，政府不應(yīng)該再像過去那樣把各行政部門的活動范圍規(guī)定得死死的，而是應(yīng)該允許若干個“辦事機構(gòu)”在某些行政工作的分配問題上彼此展開競爭，這樣，政府便可以對其各個行政部門的實際生產(chǎn)費用形成一個更加準(zhǔn)確的概念。 在他看來，現(xiàn)行制度下的預(yù)算主管部門實際上幾乎成了各行政部門提出的運轉(zhuǎn)費用估算的俘虜，它不可能了解向它提出的財會計劃是否就是保證所需公共產(chǎn)品的最有效辦法。假如允許辦事機構(gòu)就完成某些工作提出相互競爭的預(yù)算，那么這種競爭機制便可使人們對實際的最低費用有一個更為準(zhǔn)確的把握。這樣做自然會打破部門間的分工，但也會使社會獲得更有效率的公共生產(chǎn)。

　　「參考文獻(xiàn)」

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