摘要：除少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)外，縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政支農(nóng)能力嚴(yán)重虛弱，幾乎成為普遍現(xiàn)實(shí)。形成這種局面的根本原因，在于縣鄉(xiāng)財(cái)政的嚴(yán)重困難。而形成縣鄉(xiāng)財(cái)政嚴(yán)重困難的根本原因，多在體制性或政策性方面，并非短期內(nèi)容易消除的。因此，增強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政的支農(nóng)能力具有艱難性，現(xiàn)行的財(cái)政支農(nóng)政策應(yīng)做5方面的調(diào)整。即明確中央和省級(jí)政府在欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政支農(nóng)中的主體地位；整合資源，突出重點(diǎn)，加強(qiáng)監(jiān)督，優(yōu)化調(diào)整政府支農(nóng)方式；從戰(zhàn)略上培育縣鄉(xiāng)政府的支農(nóng)能力，逐步明晰各級(jí)政府財(cái)政支農(nóng)的事權(quán)。
關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)財(cái)政；財(cái)政支農(nóng)；制度
近年來，由于中央政府對(duì)“三農(nóng)”問題的重視程度日趨提高，中央財(cái)政、甚至許多省級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)力度明顯加大。但是，縣鄉(xiāng)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持程度是否相應(yīng)地有所增長(zhǎng)？縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政支農(nóng)能力與現(xiàn)行政策的要求有無矛盾？主要原因何在？能否采取有效措施切實(shí)增強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政支農(nóng)能力？或者要不要對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政支農(nóng)政策進(jìn)行重新調(diào)整？本報(bào)告試圖通過研究回答這些問題。
一、縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政支農(nóng)能力嚴(yán)重虛弱幾成普遍現(xiàn)實(shí)
近年來，大量調(diào)查和案例研究顯示，除少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)外，我國(guó)縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政支農(nóng)能力不強(qiáng)，甚至比較虛弱，主要表現(xiàn)在以下方面。
�。ㄒ唬┛h鄉(xiāng)本級(jí)財(cái)政的支農(nóng)能力有名無實(shí)，或極其虛弱；財(cái)政支農(nóng)主要依賴中央和省級(jí)財(cái)政
案例1：據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)湖北襄陽縣的調(diào)查，1997-2000年間，全縣農(nóng)業(yè)災(zāi)害嚴(yán)重，非澇即旱；但縣財(cái)政支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支出，除每年近20%的上級(jí)撥款外，剩余的80%是虛數(shù)，共達(dá)4310萬元，相當(dāng)于實(shí)際支出的4.3倍（陳錫文，2003年，第246頁）。
案例2：黑龍江省綏化市北林區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大致居于全省中等水平。2002年，全區(qū)共有84萬人，其中農(nóng)業(yè)人口58萬人，耕地面積262萬畝；人均區(qū)本級(jí)財(cái)政收入181.0元、人均財(cái)政總收入261.9元。目前，區(qū)級(jí)財(cái)政基本上只能保證工資發(fā)放、支持政府運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)農(nóng)業(yè)的支持主要依賴中央和省級(jí)財(cái)政的項(xiàng)目資金。近年來，包括實(shí)施大豆振興計(jì)劃，全區(qū)每年能爭(zhēng)取到的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金，大約2000萬元，占2002年區(qū)本級(jí)財(cái)政收入的13%上下；其中來自中央和省級(jí)財(cái)政的分別占70%和30%左右。全區(qū)本級(jí)財(cái)政每年能用于支持農(nóng)業(yè)的資金大約150萬-200萬元，占區(qū)本級(jí)財(cái)政收入的1%略強(qiáng)，不足中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)該區(qū)支農(nóng)總量的1／10.
案例3：我們?cè)诤邶埥〗椈械暮惪h和北林區(qū)，分別調(diào)查了1個(gè)經(jīng)濟(jì)中等發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在山東泰安的肥城市調(diào)查了經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于中等和中等偏上水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)各一個(gè)。這些鎮(zhèn)都反映，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)業(yè)基本上沒有支持能力。比如，山東肥城市汶陽鎮(zhèn)是該市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的鎮(zhèn)。2000、2001、2002年3年間，財(cái)政支農(nóng)的投入總量分別為20萬元、9萬元和19.5萬元，這些投入均來自上級(jí)的財(cái)政撥款，本級(jí)財(cái)政沒有投入。
此外，許多調(diào)查表明，與縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的增長(zhǎng)相比，財(cái)政支農(nóng)資金的增長(zhǎng)存在較大的不穩(wěn)定性。
（二）對(duì)于中央和省市的財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金，縣鄉(xiāng)財(cái)政往往無力提供配套，甚至存在截留挪用現(xiàn)象
案例4：近年來，為了切實(shí)支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央有關(guān)部委出臺(tái)了許多財(cái)政支農(nóng)資金專項(xiàng)；但多要求地方能夠提供一定比例的配套資金。1998-2000年，湖北襄陽縣被列入鄂西北部重點(diǎn)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)縣，該縣還是國(guó)家商品糧基地縣。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部的調(diào)查顯示，中央的專項(xiàng)資金基本上都能到位，但地方配套資金到位率低，卻是一個(gè)突出問題。以2000年為例，縣財(cái)政配套資金的到位率僅30%.5年來，在該縣的國(guó)家商品糧基地項(xiàng)目，中央專項(xiàng)資金到位率達(dá)98.89%，省級(jí)資金到位率29.79%，而市級(jí)資金和縣級(jí)資金的到位率分別僅及1.62%和7.13%（陳錫文，2003，第247頁）。
案例5：位于西北的C省計(jì)委有關(guān)同志反映，近年來該省通過財(cái)政部門下?lián)苡糜谥С洲r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的資金，大多數(shù)被各級(jí)財(cái)政截留挪用。有些縣（市）的政府之所以對(duì)抓項(xiàng)目比較熱情，主要并不是為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，而是為了能爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政資金，以彌補(bǔ)地方財(cái)政的窟窿。在部分縣（市），政府甚至不是支持農(nóng)業(yè)，而是靠吃農(nóng)業(yè)過日子。因?yàn)�，縣（市）一級(jí)政府的財(cái)政收入，主要來自農(nóng)業(yè)稅；政府能夠向上爭(zhēng)取到資金支持的項(xiàng)目，多屬于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目；而爭(zhēng)取到的項(xiàng)目資金，經(jīng)常被挪用于給政府部門發(fā)放工資。
案例6：類似于案例5的現(xiàn)象，不僅在西北C省這樣的落后地區(qū)存在，在山東等發(fā)達(dá)省份的中等發(fā)達(dá)地區(qū)，也是存在的。山東YXY食品有限公司總部位于該省TA市TS區(qū)XJL鎮(zhèn)，是一個(gè)國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。TA市TS區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平居于該省中等行列。2002年，經(jīng)過有關(guān)項(xiàng)目的審批手續(xù)，中央財(cái)政對(duì)該公司的技改項(xiàng)目，提供了60萬元的無償資金支持。項(xiàng)目原計(jì)劃2003年底完成。按照有關(guān)撥款程序，該項(xiàng)資金需通過財(cái)政系統(tǒng)逐級(jí)下?lián)�。為此，TA市財(cái)政局曾給TS區(qū)財(cái)政局下文，告知其已將這筆資金下?lián)芙oTS區(qū)財(cái)政局，希望TS區(qū)財(cái)政局按照�？顚Ｓ玫脑瓌t，加強(qiáng)監(jiān)督力度，保證項(xiàng)目順利實(shí)施。但同時(shí)，TA市財(cái)政局又口頭告知TS區(qū)財(cái)政局，由于TS區(qū)政府欠TA市財(cái)政局的錢，TA市財(cái)政局只能將這筆資金從TS區(qū)財(cái)政局的欠帳中扣除，并以此代替這筆資金的實(shí)際撥付。TS區(qū)財(cái)政局也如法炮制，給XJL鎮(zhèn)財(cái)政所下文；同時(shí)口頭告知XJL鎮(zhèn)財(cái)政所，由于XJL鎮(zhèn)政府欠TS區(qū)財(cái)政局的錢10年都還不完，TS區(qū)財(cái)政局只能將這筆資金從XJL鎮(zhèn)的欠帳中扣除，并以此代替這筆資金的實(shí)際撥付。因此，XJL鎮(zhèn)財(cái)政所最終并沒有實(shí)際拿到這筆資金，也不能將這筆資金撥給YXY公司。YXY公司努力爭(zhēng)取到的這筆中央財(cái)政的支持資金，實(shí)際上成為沒有實(shí)際作用的“畫餅”。YXY公司為此曾經(jīng)找過TA市糾風(fēng)辦，糾風(fēng)辦明確告知YXY公司，只要他們出面，肯定能把這筆項(xiàng)目資金落實(shí)到Y(jié)XY公司，但如此一來，該公司以后的路子可能就走絕了；要不要糾風(fēng)辦出面，由YXY公司自行決定。YXY公司權(quán)衡再三，只得主動(dòng)放棄請(qǐng)糾風(fēng)辦出面落實(shí)資金的行動(dòng)。類似的事情在YXY公司還不是唯一一次出現(xiàn)。
�。ㄈ┛h鄉(xiāng)財(cái)政支農(nóng)能力虛弱，不僅妨礙了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還嚴(yán)重制約著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的穩(wěn)定運(yùn)行
案例7：在黑龍江省海倫縣，許多水庫由于病險(xiǎn)嚴(yán)重，蓄水能力大幅度下降，加之連續(xù)幾年干旱，該縣的水田面積已經(jīng)由前幾年的40萬畝下降到不足10萬畝，嚴(yán)重影響了糧食生產(chǎn)能力的穩(wěn)定和主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的增收。目前，該縣因水災(zāi)沖毀的橋梁已達(dá)70多座，如果將這些水毀橋梁重新修繕，需要的資金總額將達(dá)1000萬-2000萬元。據(jù)黑龍江省計(jì)委同志反映，近年來國(guó)家對(duì)大江大河治理的投入較多，但各級(jí)政府對(duì)小江小河治理的投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致小江小河經(jīng)常泛濫成災(zāi)，甚至因此損毀橋梁、淹沒道路、妨礙交通和農(nóng)產(chǎn)品收獲。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的嚴(yán)重滯后，成為縣鄉(xiāng)財(cái)政支農(nóng)能力虛弱的直接結(jié)果。
案例8：陜西富平縣作為75萬人口的農(nóng)業(yè)大縣，2002年該縣本級(jí)財(cái)政的科技三項(xiàng)費(fèi)用為0；科學(xué)事業(yè)費(fèi)支出僅為18萬元，占全縣財(cái)政總支出的比重約為0.1%.1999-2002年，縣財(cái)政未下?lián)苓^一分錢科普經(jīng)費(fèi)。為節(jié)約電話費(fèi)，2003年科技局曾一度只準(zhǔn)接電話不準(zhǔn)打電話，嚴(yán)重妨礙了正常工作。作為科技局，連1臺(tái)可以上網(wǎng)的電腦都沒有。該縣農(nóng)業(yè)發(fā)展的科技支撐體系之弱，據(jù)此可見一斑。
二、縣鄉(xiāng)財(cái)政的嚴(yán)重困難是導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)能力不強(qiáng)的根本原因
對(duì)于縣鄉(xiāng)財(cái)政支農(nóng)能力的虛弱，不同的學(xué)者可能有不同的解釋。最常見的有以下兩種：（1）農(nóng)業(yè)投資的外部性強(qiáng)，投資項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)后對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)率低于工商業(yè)，因而爭(zhēng)取財(cái)政支持的競(jìng)爭(zhēng)力差；（2）農(nóng)業(yè)投資不像城鎮(zhèn)建設(shè)那樣容易成為凸顯政績(jī)的形象工程。我們認(rèn)為，這些解釋雖然不無道理，但都不是問題的根本所在；否則，就很難解釋為什么支持龍頭企業(yè)等部分回報(bào)率高的項(xiàng)目，縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政支持能力仍然極其有限？為什么少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支農(nóng)能力也是比較強(qiáng)的？為什么在中央政府切實(shí)重視農(nóng)業(yè)并加大農(nóng)業(yè)投入力度的同時(shí)，縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政支農(nóng)能力仍然增長(zhǎng)緩慢，甚至?xí)写罅康膶ｍ?xiàng)支農(nóng)資金被各級(jí)財(cái)政截流挪用？至少在大多數(shù)地方，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政支農(nóng)能力比較弱，根本原因在于嚴(yán)重的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，導(dǎo)致其無力支持農(nóng)業(yè)。根據(jù)我們的大量調(diào)查和部分文獻(xiàn)研究，當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題的嚴(yán)重性，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
�。ㄒ唬╋@性直接負(fù)債規(guī)模較大，且呈普遍化迅速發(fā)展態(tài)勢(shì)
所謂顯性直接負(fù)債，是指根據(jù)法律或合同必須由政府承擔(dān)的現(xiàn)時(shí)債務(wù)。近年來，縣鄉(xiāng)政府的顯性直接負(fù)債主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。一是負(fù)債規(guī)模較大，甚至越來越大。二是負(fù)債面廣，問題越來越重。三是負(fù)債問題的嚴(yán)重性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間，并無必然的對(duì)應(yīng)關(guān)系；換句話說，負(fù)債問題的嚴(yán)重性，并不隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而自動(dòng)消失。國(guó)家
審計(jì)署對(duì)中西部地區(qū)10省市49個(gè)縣（市）的調(diào)查表明，到2001年底，這些縣累計(jì)負(fù)債（顯性直接負(fù)債）163億元，相當(dāng)于當(dāng)年可用財(cái)力的2.1倍。在我們調(diào)查的山東肥城市，到2003年8月，市（縣）級(jí)財(cái)政的顯性直接負(fù)債已達(dá)5.1億元，全市（縣）人均526.86元，相當(dāng)于上年農(nóng)民人均純收入的16.3%.以山東肥城市為例，該市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在山東省處于中等偏上。據(jù)該市財(cái)政局介紹，到2003年10月，該市的全部14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在顯性直接負(fù)債問題，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)政府的顯性直接負(fù)債，高達(dá)500萬－1000萬元。汶陽鎮(zhèn)和安駕莊鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，分別居于肥城市中等偏上和中等水平。到2003年10月，兩鎮(zhèn)的顯性直接負(fù)債分別為1100萬元和551萬元，分別相當(dāng)于當(dāng)年全鎮(zhèn)財(cái)政總收入的1.87倍和31.6%.需要指出的是，前幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債普遍化的趨勢(shì)，已在縣市一級(jí)迅速蔓延。
（二）縣鄉(xiāng)本級(jí)財(cái)政收入的增長(zhǎng)趕不上支出的擴(kuò)大，實(shí)際問題比
報(bào)表反映的更為嚴(yán)重
以黑龍江省為例，2002年，該省縣級(jí)政府的一般
預(yù)算收入共有50億元，縣級(jí)政府平均的一般預(yù)算收入為7500萬元。其中，億元以上的縣僅有12個(gè)，占縣（市）總數(shù)的比重為17.9%；有22個(gè)縣的預(yù)算收入規(guī)模不足5000萬元，占縣（市）總數(shù)的比重為32.8%；甚至還有3個(gè)縣（市）的預(yù)算收入不到2000萬元。根據(jù)甘肅省計(jì)委農(nóng)經(jīng)處同志的介紹，目前在該省87個(gè)縣（包括縣級(jí)市、區(qū)）中，只有蘭州市城關(guān)區(qū)一個(gè)區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)本級(jí)財(cái)政的收支平衡，而且其本級(jí)財(cái)政收入還略小于支出；最差的卓尼縣本級(jí)財(cái)政收入只相當(dāng)于本級(jí)財(cái)政支出的1／10左右。2002年，山東肥城市安駕莊鎮(zhèn)的財(cái)政收支缺口高達(dá)1126.3萬元，相當(dāng)于該鎮(zhèn)當(dāng)年完成的財(cái)政收入的64.7%.該鎮(zhèn)當(dāng)年到期應(yīng)還債務(wù)67萬元，但實(shí)際只能償還53萬元。
更為嚴(yán)重的問題在于，近年來，雖然許多統(tǒng)計(jì)資料顯示，多數(shù)縣市的財(cái)政收入增長(zhǎng)較快；但由于實(shí)際的財(cái)政收入水分較大、人為隱瞞赤字的現(xiàn)象比較普遍，縣鄉(xiāng)財(cái)政的實(shí)際增收狀況，并沒有像統(tǒng)計(jì)資料顯示的那么樂觀；實(shí)際的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題，比報(bào)表數(shù)據(jù)所顯示的往往更為嚴(yán)重。2002年，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)的中西部地區(qū)10省市49個(gè)縣（市）中，到2001年底，有45個(gè)虛增預(yù)算收入6.74億元，占當(dāng)年預(yù)算收入的16%；有37個(gè)縣累計(jì)瞞報(bào)赤字10.6億元，為當(dāng)年決算所反映的赤字規(guī)模（7.2億元）的147%.中部地區(qū)某省一個(gè)地級(jí)市市長(zhǎng)認(rèn)為，財(cái)政收入和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、工業(yè)產(chǎn)值、農(nóng)民人均純收入一起，成為在中部地區(qū)虛假成分最高的四項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；財(cái)政收入的虛假情況主要發(fā)生在縣鄉(xiāng)兩級(jí)，尤以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重。
（三）縣鄉(xiāng)負(fù)債種類繁多，呈現(xiàn)負(fù)債問題嚴(yán)重化和隱性負(fù)債顯性化、或有負(fù)債直接化并存發(fā)展的特征
縣鄉(xiāng)政府的負(fù)債不僅表現(xiàn)為顯性直接負(fù)債，還表現(xiàn)為各種隱性直接負(fù)債和或有負(fù)債。這些隱性負(fù)債和或有負(fù)債，雖然不會(huì)直接導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，但隱性負(fù)債和或有負(fù)債規(guī)模的擴(kuò)大，仍會(huì)程度不同地增加未來的財(cái)政困難程度，從而影響著政府現(xiàn)實(shí)的財(cái)政支出行為及其未來的可持續(xù)性。從大量調(diào)查來看，縣鄉(xiāng)政府的隱性負(fù)債和或有負(fù)債不僅來源繁多、規(guī)模較大，而且增勢(shì)不減，成為一個(gè)突出問題。僅以欠發(fā)工資為例，這是縣鄉(xiāng)政府隱性負(fù)債的重要形式，據(jù)國(guó)家審計(jì)署對(duì)中西部地區(qū)10省市49個(gè)縣（市）的調(diào)查，截至2002年9月，已有42個(gè)縣市（占總數(shù)的85.7%）累計(jì)欠發(fā)國(guó)家規(guī)定的工資18億元，是1998年底欠發(fā)額的3倍多，而當(dāng)年1-9月新欠額就高達(dá)1.32億元。目前，甘肅省有70%的縣不能正常地發(fā)工資。
值得注意的是，在20世紀(jì)90年代初中期各地加快發(fā)展的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)熱、開發(fā)區(qū)熱、批發(fā)市場(chǎng)熱、城鎮(zhèn)建設(shè)熱、房地產(chǎn)開發(fā)熱和合作基金會(huì)熱此起彼伏。在此過程中形成的許多政府隱性負(fù)債和或有負(fù)債，經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)幾年的蓄積或由于運(yùn)行環(huán)境的變化，逐步具備了轉(zhuǎn)化為顯性負(fù)債和直接負(fù)債的條件。較為典型的體現(xiàn)是農(nóng)村合作基金會(huì)的呆壞帳和鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦企業(yè)的負(fù)債。比如，黨國(guó)英（2003）調(diào)查的河北某鄉(xiāng)到2001年底，共有直接負(fù)債550.7萬元，其中125.3萬元系由政府擔(dān)保的借款因逾期不能償還轉(zhuǎn)化而來的，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接負(fù)債總額的22.8%.
