「摘要」　在金融全球化尤其是全球性金融大調(diào)整以及我國金融改革進一步深化和加入WTO等大環(huán)境下，金融審計面臨機遇和挑戰(zhàn)。要更加有效地保障金融安全、促進金融健康發(fā)展，必須與時俱進，抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，深化金融審計：創(chuàng)新監(jiān)督機制、準確審計定位，轉變思想觀念、明確審計目標，抓住審計主線、突出審計重點，改進審計方式、規(guī)范審計行為。

　　「關鍵詞」　金融審計　總結　監(jiān)督機制　審計定位

　　市場經(jīng)濟運行的實踐充分證明，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，金融安全是國家經(jīng)濟安全的核心。為了保障金融安全，促進金融健康發(fā)展，近年來，我國審計機關依法加強金融審計，在促進整頓和規(guī)范金融市場秩序，完善金融法規(guī)，防范和化解金融風險等方面發(fā)揮了重要作用；在探索金融審計路子、方法，改進金融審計手段，加快金融審計規(guī)范化建設等方面，也取得了一定效果。同時，在經(jīng)濟一體化和金融全球化尤其是全球性金融大調(diào)整，我國金融體制改革進一步深化和加入WTO等大環(huán)境下，金融審計也面臨著許多新情況，遇到了許多問題，需要認真總結、深入思考、積極探索。

　　一、成效與不足

　　經(jīng)過幾年的探索和努力，我國金融審計工作既有很大升華，也存在一些需要研究的問題。主要體現(xiàn)在：

　　1、四大轉變。首先是指導思想方面。實踐中，我們逐漸認識到“圍繞財務合規(guī)、就事論事審核、個案查處問題、收繳違紀款項”這一基本定式，在經(jīng)濟和金融體制改革深化、金融資產(chǎn)質(zhì)量不高、金融秩序混亂、違法犯罪現(xiàn)象嚴重情況下，既難以全面履行法定職責，更不能適應形勢發(fā)展的要求。因而從深入分析金融運行的形勢、存在的問題和潛在的風險入手，確立了“以審計財務收支真實性為基礎，以揭露和查處違規(guī)經(jīng)營、資產(chǎn)質(zhì)量不高、會計信息失真和重大違法違規(guī)等問題為重點，以促使加強金融監(jiān)管、整頓和規(guī)范金融秩序、改善資產(chǎn)質(zhì)量、防范和化解金融風險為目的”的指導思想和“摸清家底，揭露問題，規(guī)范秩序，防范風險、促進發(fā)展”的審計目標。

　　其次是審計內(nèi)容方面。由單純審計金融機構的“財務收支”即收入、費用、贏利等，逐漸轉向“在摸清資產(chǎn)負債損益真實情況的基礎上，以資產(chǎn)質(zhì)量為主線，查處違規(guī)經(jīng)營和重大違法違規(guī)問題”。對中央銀行，不僅審計預算執(zhí)行，而且在此基礎上審計貨幣政策執(zhí)行和運用貨幣政策主要工具情況以及存在的主要問題，對商業(yè)銀行的監(jiān)管是否到位和財務收支的真實、完整及其對國家預算收支的影響；對國有商業(yè)銀行，既審計財務收支，更審計信貸資產(chǎn)質(zhì)量、重大違法違規(guī)問題和內(nèi)控制度的有效性。

　　再次是審計方式方面。逐步克服了各自為戰(zhàn)審計，上下左右脫節(jié)，信息不暢通、資源浪費大、問題查不深、原因說不透，難以從宏觀上深入分析等問題，摸索和總結了一些行之有效的審計方式方法。主要有，一是“五統(tǒng)一”原則，即統(tǒng)一組織、統(tǒng)一方案、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一處理和統(tǒng)一考核；二是“片區(qū)負責制”，即針對金融機構點多面廣規(guī)模大、經(jīng)營業(yè)務涉及國民經(jīng)濟各方面的特點，由幾個特派辦聯(lián)合作戰(zhàn)，共同審計一個地區(qū)；三是上下聯(lián)動“一條龍”審計，即針對我國金融機構一級法人、多級管理的格局，形成了以審計總部為龍頭，將審計分支機構結合起來；四是先“點”后“面”，重視審計方案的制訂，即每年先在調(diào)研的基礎上進行試點，再根據(jù)試點情況總結制訂目標明確、針對性強、重點突出、標準統(tǒng)一、易于操作的審計實施方案。

　　第四是審計手段方面。與時俱進，及時改進審計手段，全面開展計算機審計：一是積極開發(fā)應用計算機輔助審計軟件；二是大力培養(yǎng)計算機輔助審計人員；三是與金融機構聯(lián)網(wǎng)，嘗試在審計人員的辦公室隨時跟蹤和監(jiān)督金融機構的業(yè)務和財務收支情況。同時，還積極開展了對金融機構信息系統(tǒng)審計的試點。

　　2、五大作用。首先是推進金融法律法規(guī)的健全完善。審計發(fā)現(xiàn)，當前金融市場信息失真、秩序混亂、違規(guī)經(jīng)營、違法犯罪活動屢禁不止的重要原因之一是法律法規(guī)不健全不完善，標準不明確不統(tǒng)一。審計機關有針對性地向立法機關、政府和有關部門提出了健全完善相關法律法規(guī)的建議，有力地促進了金融法律法規(guī)的建設。例如全國人大常委會和國務院制訂的《證券法》、《金融違法行為處罰辦法》等法律法規(guī)和有關部門先后制發(fā)的一系列加強金融監(jiān)管、整頓金融秩序、強化財務管理等行政規(guī)章，大量吸收和采納了審計建議，有的甚至是根據(jù)審計建議制發(fā)的。

　　第二是促使金融秩序的整頓和規(guī)范。審計揭露出金融秩序比較混亂，違規(guī)經(jīng)營、無序競爭較為突出等問題，有效地促使有關部門和各金融機構加大整頓和規(guī)范金融市場的力度。例如審計發(fā)現(xiàn)某些金融機構為該地區(qū)一些企業(yè)違規(guī)貼現(xiàn)，嚴重擾亂了金融秩序，中國人民銀行根據(jù)審計建議，不僅迅速查處了有關單位和責任人，而且對重點國有商業(yè)銀行的承兌匯票業(yè)務開展現(xiàn)場檢查，并要求各金融機構切實加強貼現(xiàn)和再貼現(xiàn)業(yè)務的管理，嚴格實行貼現(xiàn)業(yè)務通報制度、退出交易制度和責任追究制度。

　　第三是揭露和查處重大違法違紀問題，維護國家財經(jīng)法紀，促進嚴格金融執(zhí)法。據(jù)統(tǒng)計，1999年～2001年，審計機關向司法和行政監(jiān)察機關移送各類涉嫌犯罪和重大違紀違規(guī)案件200多起，有效維護了國家財經(jīng)法紀，打擊了金融領域的違法犯罪，促進了廉政建設。

　　第四是促進加強內(nèi)部監(jiān)督和控制。在審計中我們發(fā)現(xiàn)一些金融機構由于內(nèi)部控制和風險防范機制不完善，經(jīng)營管理和內(nèi)部監(jiān)督不嚴密，導致違規(guī)經(jīng)營屢禁不止，資產(chǎn)質(zhì)量不高，會計信息不實，甚至給違法犯罪分子留下了可乘之機。審計機關向央行、財政等有關部門通報情況、提出建議后，有關部門和各金融機構高度重視，制訂了一系列措施，加強了內(nèi)部監(jiān)控制度、風險防范機制。如商業(yè)銀行進一步完善了貸款“三查”制度、統(tǒng)一授信制度和審貸分離制度；健全了內(nèi)部控制制度尤其是財務管理制度、責任追究制度和資產(chǎn)保全制度；強化了內(nèi)部監(jiān)督制度、風險防范制度和案件查處制度等等。

　　第五是積極服務于國家宏觀決策和加強金融監(jiān)管。近年來，審計機關對審計發(fā)現(xiàn)的一些典型性、傾向性和普遍性的問題，先后向國務院建議：一是繼續(xù)加大整頓和規(guī)范金融秩序的力度，堅決查處各種違規(guī)經(jīng)營行為；二是完善法律法規(guī)，加快制度建設，當前尤其要盡快完善《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》、《票據(jù)法》、《擔保法》等法律法規(guī)和費用管理、呆壞賬核銷等制度；三是切實加強內(nèi)部監(jiān)管，嚴格執(zhí)行各崗位業(yè)務操作規(guī)程，強化內(nèi)部控制和權力約束機制，認真落實責任追究制度；四是采取有效措施消化和處理歷史財務包袱，對已剝離的不良資產(chǎn)要徹底清理核實，加大處置力度，最大限度地保全國有資產(chǎn)；五是深化金融改革，完善法人治理結構，開展股份制改造，健全經(jīng)營自律機制，完善以利潤和資產(chǎn)質(zhì)量為核心的考核體系和內(nèi)部有效激勵機制等管理辦法。國務院和有關部門對這些建議給予了高度重視：各有關部門根據(jù)國務院指示對存在的問題進行了認真查處整頓，并采取了防范措施，制訂和完善了若干辦法，正在完善相關法規(guī)。

　　3、三大缺陷。首先是就審計談審計，從完善法律法規(guī)、規(guī)范金融秩序、強化金融監(jiān)管、保障金融安全的高度考慮不夠。近年來，審計機關的宏觀意識雖有很大強化，但更多地還是習慣于查處一些具體違法違規(guī)問題，并就審計查出的每個具體問題作出審計決定，對金融系統(tǒng)資產(chǎn)負債損益的真實合法效益狀況、內(nèi)部控制狀況、各崗位業(yè)務規(guī)范狀況等，很少作出較為全面客觀的評價，提出針對性、操作性較強的改進意見和建議，更未對一些重要問題從形成的深層原因如體制制度、政策法規(guī)、社會環(huán)境、內(nèi)部控制、監(jiān)督體系等方面進行深入探究。例如當前，各級政府和有關部門有上項目、要貸款、加快經(jīng)濟發(fā)展的積極性，有管理和監(jiān)督貸款單位的手段和能力，但缺乏協(xié)助催收貸款的動力；銀行有支持經(jīng)濟發(fā)展的資金，有提高贏利水平、按約收回貸款、防范風險的迫切要求，但缺乏催收貸款的手段和能力。審計機關發(fā)現(xiàn)這些問題后，雖然也向有關方面提出了一些建議，但未從如何促進政府部門將權力變?yōu)榛饨鹑陲L險的能力、金融機構如何使擁有的資金變?yōu)橹С纸?jīng)濟發(fā)展的力量等方面提出建議，更未將監(jiān)管當局、金融企業(yè)、國家財政緊密聯(lián)系起來，從分析國家貨幣政策制定、執(zhí)行情況及結果和探索審計查出問題的規(guī)律性及其深層次原因入手，提出改革體制、健全機制、規(guī)范制度、完善法規(guī)、調(diào)整政策、強化監(jiān)管等意見。

　　其次是就金融審金融，從保障國民經(jīng)濟健康運行的全局考慮不夠。例如近年來審計發(fā)現(xiàn)金融領域的許多問題，有的雖然表現(xiàn)在金融機構，根源卻在經(jīng)濟體制、金融體制、監(jiān)管體系、金融運行機制和政府職能、政策法規(guī)等方面；有的雖然表現(xiàn)在企業(yè)或其他方面，根源卻在金融機構。所以，只有將金融審計與財政審計、企業(yè)審計等緊密結合并延伸審計各相關單位，加強綜合分析，才能將一些表象問題查深查透，揭示實質(zhì)。然而現(xiàn)實狀況是：財政審計、金融審計、企業(yè)審計尚未形成一個有機整體，致使大量信息流失，資源浪費；很少聯(lián)系國民經(jīng)濟運行全局來分析金融領域表現(xiàn)出來的問題及其產(chǎn)生的根源，更未從整體上分析貨幣政策取向、貨幣政策與財政政策、產(chǎn)業(yè)政策、投資政策等宏觀調(diào)控政策的搭配情況、存在的問題以及如何才能有效地搭配，以更好地發(fā)揮金融的宏觀調(diào)控作用，促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展。

　　第三是就問題查問題，從探索審計規(guī)律、健全審計規(guī)范角度考慮不夠。一是總結研究不夠。主要是對審計中的經(jīng)驗教訓、技術方法總結研究不多，對金融審計理論和審計規(guī)律探索思考更少。二是規(guī)范化建設不夠。如金融審計準則、金融審計操作指南尚在擬訂之中，金融領域計算機審計管理及其審計檔案管理等辦法尚未建立。三是金融審計法規(guī)依據(jù)尚不完善。審計法及其實施條例，雖然規(guī)定了國家審計機關應對中央銀行財務收支、國有金融機構資產(chǎn)負債損益的真實合法效益進行審計監(jiān)督，但對與此相關的經(jīng)營活動如央行執(zhí)行貨幣政策和運用貨幣政策工具的情況及其存在的問題、監(jiān)管當局對金融機構和金融市場運行的監(jiān)管到位情況及其存在的問題、金融機構信息系統(tǒng)和金融資產(chǎn)質(zhì)量狀況及其存在的問題、金融機構各崗位業(yè)務操作規(guī)程等如何進行審計監(jiān)督，尚未從法律上提出明確界定的建議。

　　二、機遇與挑戰(zhàn)

　　經(jīng)濟全球化和我國加入WTO，必然對我國金融審計工作帶來一定的機遇和挑戰(zhàn)。

　　1 兩大機遇。第一，審計環(huán)境將進一步優(yōu)化。首先是審計的法律環(huán)境將更加完善。為符合WTO規(guī)則和我國加入WTO之承諾，我國將盡快制訂和修改有關規(guī)范金融運行、保障金融健康發(fā)展的法律法規(guī)，既使我國金融業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展具有法律保障，也使金融審計能夠真正做到“有法可依”。同時，按照WTO統(tǒng)一性規(guī)則，所有對外貿(mào)易的法律法規(guī)、政策措施、技術標準等，只能由全國人大或中央政府統(tǒng)一創(chuàng)制，且各相關法律法規(guī)、政策措施、技術標準必須相互銜接、互為補充，公開透明，這就會消除部門間、地區(qū)間法規(guī)不統(tǒng)一、“依法打架”、尤其以“內(nèi)部文件”規(guī)定形成地域封鎖、行業(yè)壁壘的現(xiàn)象。

　　其次是審計的社會環(huán)境將更加良好。隨著人們了解、熟悉、掌握和運用WTO規(guī)則尤其法律意識的普遍提高，作為投資者、債權人，要求了解和監(jiān)督金融機構的運行情況將更加迫切。審計機關作為政府的組成部門，廣大人民群眾和社會各界將按照WTO有關政府行為公開透明的規(guī)則，要求向社會公開對金融機構和金融運行審計的情況，使審計監(jiān)督與社會輿論監(jiān)督有機地結合起來，更好地發(fā)揮審計監(jiān)督的作用，使審計工作擁有更好的社會基礎，有利于審計工作的順利發(fā)展。

　　再次是審計的執(zhí)法環(huán)境將更加有利。加入WTO，要按照市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，加快行政管理體制改革和政府職能轉變，使政府從具體的經(jīng)營活動、市場行為和行政審批中解脫出來，致力于對經(jīng)濟運行的宏觀調(diào)控；從具體規(guī)則的制訂、執(zhí)行、監(jiān)督、仲裁等多重角色中分離出來，致力于規(guī)則的制訂與監(jiān)督。隨著政府職能的轉變，政府和金融機構必將依法規(guī)范其行為，這就必然為審計監(jiān)督的實施創(chuàng)造良好的前提條件。同時，隨著法制建設的推進，審計監(jiān)督作為一項法律制度將更加深入人心，政府和金融機構接受審計監(jiān)督的觀念和自覺性將進一步增強。

　　第二，審計職能將進一步強化。隨著我國法制建設的推進，審計的獨立性、權威性將大為強化。憲法、審計法及其實施條例關于審計機關獨立行使審計監(jiān)督權，不受任何單位和個人干預的規(guī)定將得以更好地貫徹落實。同時，政府的監(jiān)督職能將更加統(tǒng)一，審計的法定職責將逐漸完善。一方面國家審計機關對企業(yè)審計的一些職能如向社會提供鑒證等將逐漸淡出，另一方面現(xiàn)行體制下的多重監(jiān)督、“多龍治水”的現(xiàn)狀也將徹底改變，審計機關將真正承擔起對金融機構和金融運行監(jiān)督的法定職責。

　　2、三大挑戰(zhàn)。首先是全球性金融調(diào)整和我國金融改革必將對金融審計提出新的要求。我國深化金融改革的主要表現(xiàn)：一是大型化。金融業(yè)重組和并購風起云涌，經(jīng)營規(guī)模迅速擴大，經(jīng)營活動逐漸打破地域限制和行業(yè)分割，大型化已勢不可擋。二是國際化。金融機構在世界范圍內(nèi)配置資金，實行跨國兼并已是大勢所趨，歐元區(qū)國家的金融機構更是“無國境化”；東亞國家在金融危機后繼續(xù)加大對外開放金融市場的力度，允許國內(nèi)銀行與外資銀行合并，印度尼西亞政府規(guī)定外資持股可達99%.三是混業(yè)化。美國《1999年金融服務現(xiàn)代法案》的實施，標志著市場經(jīng)濟發(fā)達國家已全部實現(xiàn)了混業(yè)經(jīng)營的回歸。四是市場化。為適應社會主義市場經(jīng)濟建設的需要，我國金融機構必須進一步深化改革，向市場化方向發(fā)展，逐步實現(xiàn)企業(yè)化和經(jīng)營商業(yè)化、行為自主化、交易信息對稱化。五是資本化。隨著資本市場的發(fā)育，人們投資方式的轉變，金融機構間接投融資等傳統(tǒng)業(yè)務正在弱化，以證券為載體、通過資本市場直接進行的金融業(yè)務如發(fā)行證券、購買股票和債券等可流通證券等正在逐步強化。上述變化，對金融審計無疑是嚴峻的挑戰(zhàn)。所以，如何針對新的形勢深化金融審計特別是如何確定審計的指導方針、基本目標、職責權限等，是亟須深入審慎研究的問題。

　　其次是加入WTO對金融審計提出了新的要求。按照WTO規(guī)則，一是金融機構和金融運行的獨立性將更加強化。金融機構作為市場運行的主體，將按照市場規(guī)則依法經(jīng)營、自主經(jīng)營，對其行政干預將進一步淡化，指令性貸款、逃廢債務等行為將大為減少。在金融機構獨立性增強的同時，作為政府組成部門的審計機關，要促進其“獨立運行”，必須進一步強化“獨立審計”。二是審計所依據(jù)的法律法規(guī)必將作出較大修改。從目前情況看，審計依據(jù)的有關規(guī)范金融機構和金融運行的法律法規(guī)，有的不符合國際通行做法，例如《商業(yè)銀行法》是按照分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的模式設立的，沒有考慮改革發(fā)展的需要；有的與WTO規(guī)則和我國加入WTO的承諾不一致，如對外資金融機構管理的規(guī)定；有的與形勢發(fā)展和市場經(jīng)濟建設的要求不相吻合，如規(guī)定的業(yè)務范圍狹窄且多是傳統(tǒng)業(yè)務，創(chuàng)新業(yè)務很少。所以，我們必須在過渡期內(nèi)逐步廢止和修訂不符合市場經(jīng)濟規(guī)律的法律法規(guī)。在這個過渡時期，我們依據(jù)什么標準實施審計？如何準確靈活運用新的法規(guī)實施審計？是迫切需要解決的問題。三是審計行為將進一步規(guī)范。按照WTO的規(guī)則，政府的行政行為必須統(tǒng)一規(guī)范。作為政府職能部門的審計機關實施審計監(jiān)督的過程包括審計計劃、審計方案、審計取證、報告用語以及審計采取的措施等都必須統(tǒng)一、規(guī)范。

　　再次是信息革命和金融創(chuàng)新必然對金融審計提出新的挑戰(zhàn)。隨著信息技術的發(fā)展，電子商務、電子銀行、網(wǎng)上結算等大量興起，各種交易活動瞬間完成。同時，金融創(chuàng)新日新月異，新的金融產(chǎn)品和金融工具層出不窮，雖然我國目前金融創(chuàng)新業(yè)務不如市場經(jīng)濟發(fā)達國家，但發(fā)展也很迅速。在這種形勢下，對金融審計的模式、重點、環(huán)節(jié)、技術、手段等，必將提出更高的要求和嚴峻的挑戰(zhàn)。

　　三、探索與深化

　　要更加有效地保障金融安全、促進金融業(yè)健康發(fā)展，審計機關必須與時俱進，抓住機遇、迎接挑戰(zhàn)，不斷探索和深化金融審計工作。

　　1、創(chuàng)新監(jiān)督機制，準確審計定位。20世紀后半期尤其90年代以來，世界各國金融運行起伏跌宕。一是金融領域各種問題潛流暗涌，金融危機此起彼伏：墨西哥金融危機尚未見底，亞洲金融危機即告全面爆發(fā)，緊接著俄羅斯、阿根廷的金融又相繼“淪陷”。二是違規(guī)經(jīng)營嚴重。老牌的巴林銀行因重大違規(guī)導致巨額虧空，最終破產(chǎn)；2002年初美國貨幣監(jiān)理署發(fā)布的第1號《認可令》，公布了對中國銀行紐約分行違規(guī)經(jīng)營的檢查結果和處罰決定。三是從我國近年來審計的結果看，違規(guī)經(jīng)營、核算不實、資產(chǎn)質(zhì)量不高等問題雖有很大好轉但尚未根本扭轉，潛在風險在一定程度和范圍依然存在。

　　金融業(yè)作為經(jīng)營貨幣和信用業(yè)務的特殊行業(yè)，不僅資金資源高度集中，信用關系錯綜復雜，交易信息瞬息萬變，而且涉及社會生活各領域、各環(huán)節(jié)、各方面，出現(xiàn)波動的突發(fā)性強，波及面廣、危害性大，是社會經(jīng)濟運行中風險最大的行業(yè)。因此，必須實行嚴格、高效的監(jiān)管，才能保障其安全、健康運行。

　　怎樣才能實現(xiàn)嚴格、高效的監(jiān)管？從世界各國情況看，目前金融監(jiān)管的模式主要有兩種：一種是分業(yè)監(jiān)管，即由不同的監(jiān)管機構按照銀行、證券、保險等不同行業(yè)實施監(jiān)管。一種是混業(yè)監(jiān)管，即為適應混業(yè)經(jīng)營的需要，監(jiān)管機構對金融運行包括銀行、證券、保險等實行全面監(jiān)管。在混業(yè)監(jiān)管模式中，又有兩種方式：一是單一的專門機構監(jiān)管，即由政府中某一獨立部門專門從事金融監(jiān)管。目前市場經(jīng)濟發(fā)達國家大多實行或正在實行這種方式。二是多個專門機構監(jiān)管。目前實行此種監(jiān)管方式的國家越來越少，最典型的是美國。美國雖于1999年起實行混業(yè)經(jīng)營，但多個機構進行監(jiān)管的方式尚未改變。雖然混業(yè)監(jiān)管的兩種方式不一，但其共同特點是：合業(yè)監(jiān)管；機構獨立，專司監(jiān)管職責；責任明確，監(jiān)管到位。

　　近年來，我國金融監(jiān)管力度雖然大大加強，但基本狀況仍然是：分業(yè)監(jiān)管，即按照分業(yè)經(jīng)營的要求，按銀行、證券、保險實施監(jiān)管；多部門監(jiān)管，即從事監(jiān)管或擁有不同程度監(jiān)管職能的部門有中央銀行、財政部、證監(jiān)會、保監(jiān)會等多個部門；數(shù)權合一，數(shù)職一體，監(jiān)管既越位又不到位，即央行、證監(jiān)會、保監(jiān)會等，既有自身的業(yè)務又要負責監(jiān)管，既具有規(guī)則制定權、執(zhí)行權又有監(jiān)督權，既是運動員又是裁判員，勢難做到監(jiān)管到位而不越位；責任不明、監(jiān)管缺位，即各部門監(jiān)管職能不明確，法律責任不具體，實際工作中又各自為政，缺乏溝通和協(xié)作，信息不暢，標準不一，未形成統(tǒng)一、有效的監(jiān)管機制。而作為憲法規(guī)定的綜合性經(jīng)濟監(jiān)督部門的審計機關又沒有被賦予相應的金融監(jiān)督職責。由此形成了有權監(jiān)管的無力監(jiān)管，有力監(jiān)管的無權監(jiān)管，致使金融監(jiān)管嚴重缺位。

　　要改變這種現(xiàn)狀，必須創(chuàng)新機制，準確定位。就當前情況看，一是維持現(xiàn)狀。即央行、證監(jiān)會、保監(jiān)會等專門機構和財政、稅收、審計等綜合部門依法分別實施監(jiān)管，在此基礎上建立一種各機構互相協(xié)調(diào)合作的機制如聯(lián)席會議制度，互通情況、資源共享。其好處是震動小，易操作。但這既難適應日益明顯的混業(yè)經(jīng)營趨勢，更難以從根本上、體制上保證強化金融監(jiān)管。二是為適應混業(yè)經(jīng)營發(fā)展的需要，參照國際通行做法，對現(xiàn)有各個監(jiān)管機構進行改革，設立一個由國務院直接領導的獨立的綜合性金融監(jiān)管機構，對金融業(yè)實行統(tǒng)一監(jiān)管。其好處是能夠獨立地對各個金融機構進行綜合監(jiān)管。但這將涉及大的機構改革，震動比較大。三是從我國實際出發(fā)，將金融監(jiān)管的職責重新整合，央行、證監(jiān)會、保監(jiān)會和財政部負責制訂規(guī)則，商業(yè)銀行和證券、保險等非銀行金融機構作為獨立的企業(yè)法人按照這些規(guī)則從事經(jīng)營活動，審計機關依法對規(guī)則的制訂、實施的合法性和有效性進行監(jiān)督。

　　我們傾向于第三種方式。這是因為，第一，不涉及大的機構調(diào)整，易于操作，震動小。第二，符合混業(yè)經(jīng)營、合業(yè)監(jiān)管的發(fā)展趨勢，且在客觀上已經(jīng)具備這種可能性。我國審計機關是各級政府首長領導下的政府審計機關，有利于政府加強對金融機構的監(jiān)督。而且從這幾年金融審計的實踐看，審計機關事實上已經(jīng)開始向這些方面邁進。第三，國有及國家控股金融機構的資本所有者是國家，因而獲取的營業(yè)利潤作為資本收益形成國家財政預算，預算執(zhí)行審計是國家審計機關的主要職責。

　　2、轉變思想觀念，明確審計目標。要深化金融審計，更加有效地發(fā)揮金融審計的作用，必須按照“圍繞經(jīng)濟搞審計，跳出審計談經(jīng)濟”，從促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和國家經(jīng)濟安全的大局出發(fā)，進一步確立“以會計信息真實性為基礎，以信貸資產(chǎn)質(zhì)量為主線，以保障金融安全、促進金融健康發(fā)展為目的”的指導思想，并在此基礎上明確金融審計的目標。從長遠看，金融審計的總體目標是：依法維護金融市場公開公平，促進健全法律法規(guī)，規(guī)范金融秩序，保護金融機構、存款人、投資者和被保險人的合法權益，促進金融機構強化內(nèi)部管理、提高效益、加快發(fā)展、有效防范系統(tǒng)性風險。從近期看，其主要目標是：促進降低不良資產(chǎn)比率，消化歷史財務包袱，嚴格內(nèi)部經(jīng)營管理，健全風險監(jiān)管機制，推動金融市場的健康發(fā)展。

　　經(jīng)過幾年整頓和規(guī)范金融秩序，打擊金融領域違法犯罪，金融領域違法經(jīng)營等大為下降，加之四大國有商業(yè)銀行的大部分不良資產(chǎn)已經(jīng)剝離出去后，就銀行而言，不良資產(chǎn)比率和增幅已大幅下降。但就整個國家而言，金融領域的不良資產(chǎn)比率仍然較高，歷史包袱依然很大，潛在的金融風險尚未消除。所以，防范金融風險，依然是當前金融審計監(jiān)督的基本目標。怎樣才能有效防范金融風險？一種辦法是強化管制，限制業(yè)務經(jīng)營范圍，控制產(chǎn)品價格。這種做法雖然能夠保持金融穩(wěn)定，但卻違背了市場經(jīng)濟規(guī)則和金融全球化的基本趨勢。一種辦法是放松管制，除規(guī)定不允許金融機構做什么外，其余均應放開，為金融機構業(yè)務創(chuàng)新創(chuàng)造更大的空間，以促進金融市場的健全發(fā)育。放松管制，并非放松監(jiān)管，而是要在金融開放中，強化規(guī)制和監(jiān)督，并通過嚴格的審計監(jiān)督，將潛在的風險揭示出來并促使有關方面妥善處置，促進金融機構更好地遵守法律規(guī)章制度，為金融業(yè)健康發(fā)展創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，以提高競爭能力，從根本上防范金融風險，保障金融安全。

　　3、抓住審計主線，突出審計重點。我國金融機構為一級法人多級管理，不僅點多面廣規(guī)模大，實行混業(yè)后更是頭緒多、業(yè)務范圍寬、市場變化快、交易手段新。因而對其進行審計監(jiān)督，必須堅持“全面審計、突出重點”的方針，抓住主線，才能牽住“牛鼻子”，實施嚴格高效的審計監(jiān)督。什么是重點？怎樣確定重點？所謂重點就是重大薄弱環(huán)節(jié)或重點業(yè)務。從實踐看，當前金融審計的重點，一是法律法規(guī)的健全性；二是資產(chǎn)質(zhì)量的安全性；三是內(nèi)部控制的有效性；四是會計信息的真實性；五是經(jīng)營行為的合規(guī)性；六是金融市場的發(fā)育性。要突出重點，必須圍繞當前經(jīng)濟工作中心、金融運行中出現(xiàn)的共同性、傾向性和苗頭性問題，針對不同對象或同一對象不同時期的具體情況，抓住一條主線，才能事半功倍。例如當前，對中央銀行，必須緊緊抓住“貨幣政策實施與主要貨幣政策工具運用的合規(guī)性、有效性和與其他經(jīng)濟政策的配合性及其效果，存在的主要問題及其深層次原因”這條主線；對國家政策性銀行，必須緊緊抓住“執(zhí)行國家政策的嚴密性和有效性，安排重大資金投向，與國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展趨勢和優(yōu)化生產(chǎn)力布局的大政方針是否相符，是否執(zhí)行與國家相關宏觀經(jīng)濟政策如農(nóng)業(yè)政策、經(jīng)濟結構調(diào)整政策、投資政策等以及執(zhí)行的效果如何”這條主線；對商業(yè)銀行必須抓住“信貸資產(chǎn)質(zhì)量”這條主線，圍繞“風險、管理、效益”開展審計監(jiān)督。

　　4、改進審計方式，規(guī)范審計行為。從目前實踐看，無論是監(jiān)管當局還是審計機關，對金融機構都是“事后檢查、個案處罰”，且在實施檢查處罰中，監(jiān)管或?qū)徲嬋藛T的自由裁量權很大，不規(guī)范行為時有發(fā)生。要使金融審計上層次，真正實現(xiàn)“保障金融安全、促進金融健康發(fā)展”的目標，必須在總結金融審計和監(jiān)管經(jīng)驗、吸收國外通行做法基礎上，改進審計方式、規(guī)范審計行為。就當前而言，重點應當抓好以下幾個環(huán)節(jié)和方面。

　　———實行動態(tài)跟蹤和過程監(jiān)督。從國外經(jīng)驗和我國實踐看，要對金融機構和金融運行實行嚴格、高效的審計監(jiān)督，必須以金融業(yè)務循環(huán)為軌跡，實行全過程監(jiān)督。正如美聯(lián)儲主席格林斯潘指出的那樣：新的技術、工具不斷出現(xiàn)和流行帶來了金融市場的急劇變化，這意味著一些金融機構資產(chǎn)負債表的墨跡未干，常常就已經(jīng)過時了。甚至這些資產(chǎn)負債表不能描述金融機構在第二天的風險暴露。在這種情況下，監(jiān)管當局不得不要求金融機構提供信用的風險管理程序，以補充和替代對資產(chǎn)負債表的披露的要求。隨著形勢的發(fā)展，監(jiān)管當局對金融企業(yè)的安全與健康的評價將更加側重于過程和程序，而不是過去的表現(xiàn)。

　　———堅持“五統(tǒng)一”原則。金融機構和金融運行的特點以及審計的目標決定了金融審計不能各自為戰(zhàn)、就事論事、就賬查賬，必須堅持“五統(tǒng)一”原則，形成全國一盤棋審計，才能在更高層次和更大范圍發(fā)揮審計監(jiān)督的作用。

　　———實行“一條龍”的審計方式。針對金融機構和金融運行的特點，按照“五統(tǒng)一”的原則，必須將審計機關形成合力，才能對被審對象深入解剖，整體分析。具體說來，也就是要“上下聯(lián)動”，即以總部為龍頭，將審計總部與審計分支機構結合起來，尤其實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)后，更要集中力量抓好總部審計，并在審計總部時提出各分支機構的關節(jié)點，統(tǒng)一組織力量進行重點審計和延伸：“左右聯(lián)動”，即既連通財政審計、金融審計、企業(yè)審計和其他專項審計，又連通對規(guī)則制定機構的審計和商業(yè)銀行等經(jīng)營機構的審計：“內(nèi)外聯(lián)動”，即審計境內(nèi)的金融機構時適當延伸審計境外關系密切的單位。

　　———努力搞好四個結合。一是審計與審計調(diào)查相結合。二是經(jīng)常性審計與經(jīng)濟責任審計相結合。三是將審計業(yè)務流、資金流與控制流有機結合。業(yè)務流是指經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)和流程，資金流是指資金的循環(huán)流動軌跡及其結果，控制流是指業(yè)務和資金運行的程序和過程及其控制環(huán)節(jié)，尤其是風險控制環(huán)節(jié)。四是將揭露、查處、規(guī)范與促進有機地結合起來。也就是既要揭露問題、查處問題，更要通過對存在問題的原因進行深層次分析解剖，從制度、體制、機制、法規(guī)和標準等方面提出有針對性的改進意見和建議。

　　———逐步公開信息。信息不對稱，是金融市場不發(fā)育、秩序紊亂、違法違規(guī)的重要因素之一。為了保障金融安全，維護金融機構和社會公眾權益，促進金融運行公開、公平、規(guī)范和提高金融機構的競爭實力，必須逐步實行有效的審計公告制度，即將審計過程、審計情況和結果公諸于世，使審計監(jiān)督與社會監(jiān)督緊密結合，使金融機構和金融運行完全置于公眾監(jiān)督、市場約束和法律規(guī)范之下。

　　———切實規(guī)范審計行為。從當前情況看，一是加快規(guī)范化建設。按照審計定位的上述構想，首先必須從法律上予以規(guī)范和界定，以保證審計機關有法可依。其次應加快制訂金融審計準則和審計指南，使審計人員執(zhí)業(yè)時標準明確、行為有序。二是不斷提高審計人員素質(zhì)。金融運行的特殊性決定了金融審計從業(yè)人員必須具備相應資格和條件。因而當前應加大培訓力度，提高人員素質(zhì)。同時也可試行金融審計人員資格認證制度。

　　———切實改進審計手段。在金融運行信息化的條件下，必須加快審計信息化建設，否則，連“賬”都打不開、讀不懂，何以談審計？加快金融審計信息化建設，目前主要包括繼續(xù)開發(fā)、推廣運用和改進完善有關金融審計軟件，逐步建立金融審計數(shù)據(jù)庫，積極試行網(wǎng)上遠程審計。只有實現(xiàn)了金融審計數(shù)字化、網(wǎng)絡化，才能使現(xiàn)在單一的事后審計、靜態(tài)審計和現(xiàn)場審計轉變?yōu)槭潞髮徲嬇c事中審計相結合、靜態(tài)審計與動態(tài)審計相結合、現(xiàn)場審計與遠程審計相結合，真正做到以金融業(yè)務循環(huán)為軌跡，實現(xiàn)對其資金流、業(yè)務流、控制流三位一體的審計監(jiān)督，充分發(fā)揮審計“保障金融安全、促進金融健康發(fā)展”的作用。