當(dāng)前，在我國(guó)，無論從樹立科學(xué)的發(fā)展觀，建立節(jié)約型社會(huì)，構(gòu)建和諧社會(huì)，政府受托責(zé)任，以及審計(jì)本身向現(xiàn)代審計(jì)邁進(jìn)等各方面看，開展效益審計(jì)都是必要的，毋庸置疑。更具體地講，中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)搞了幾年，取得了很大成效。隨著依法行政的加強(qiáng)，政府問責(zé)制的建立，以及這幾年審計(jì)揭示問題促進(jìn)整改力度的加大，中央部門本級(jí)的管理可以說逐漸規(guī)范，問題逐漸減少，或者可以說問題的性質(zhì)與嚴(yán)重程度逐漸減弱。在這種情況下，對(duì)中央部門嚴(yán)格審計(jì)監(jiān)督，不能僅停留在查處大案要案上，而應(yīng)該拓寬視野，把舞臺(tái)搭建得再大一些，賦予新的思維方式去開展工作，即政府審計(jì)機(jī)關(guān)與中央各部門之間正向合作，相互對(duì)話，樹立共謀改進(jìn)管理、減少損失浪費(fèi)、提高經(jīng)濟(jì)效益這樣一個(gè)目標(biāo)。從這個(gè)角度講，中央部門的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)應(yīng)該著力開展效益審計(jì)，使中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)上一個(gè)層次。

　　一、關(guān)于效益審計(jì)是什么，或效益審計(jì)如何分類

　　效益審計(jì)的目的應(yīng)該是促進(jìn)部門提高效益。一個(gè)單位要想提高效益，可以有五花八門的方法，但殊途而同歸，歸納起來不外乎兩方面：一是提高生產(chǎn)力水平，即最大限度地把現(xiàn)有資源利用起來，最充分地挖掘人財(cái)物潛力，把職責(zé)履行好，事情辦好，達(dá)到最佳效果；二是改善管理素質(zhì)，即在現(xiàn)有體制和條件下，通過改變組織結(jié)構(gòu)，調(diào)整管理方法，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，提高管理水平。審計(jì)作用于這兩方面應(yīng)該就是效益審計(jì)。這兩方面在實(shí)踐中是緊密相連，密不可分的。因?yàn)橐粋€(gè)部門沒有很好地利用現(xiàn)有資源，存在損失浪費(fèi)或其他問題，究其原因一般都是管理上存在問題；相反一個(gè)部門在管理上存在問題，必然造成一定的投入不能取得最大最好的結(jié)果或不能以最小的投入達(dá)到特定的目標(biāo)。實(shí)際上還是節(jié)約性、效率性和效果性的關(guān)系。從這幾年的中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題看，很多都反映在這兩個(gè)方面。因此，在中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)時(shí)，以查找問題為依托，延伸進(jìn)行分析，找到產(chǎn)生問題的根源，指出管理上的漏洞，提出具體改進(jìn)建議，應(yīng)該認(rèn)定為效益審計(jì)的一種方式。此外，行政部門的效益審計(jì)還可有其他方式，比如目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的評(píng)價(jià)和職責(zé)履行的評(píng)價(jià)等。

　　關(guān)于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的評(píng)價(jià)。部門的預(yù)算支出都有其特定的目標(biāo)，基本支出要保證機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，完成日常工作任務(wù)；項(xiàng)目支出要完成特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展。審計(jì)部門對(duì)這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)就是效益審計(jì)。當(dāng)然在進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，不應(yīng)簡(jiǎn)單看其是否達(dá)到了預(yù)算所規(guī)定的目標(biāo)，而是要認(rèn)真分析在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)中有無損失浪費(fèi)，是否按預(yù)算安排的支出達(dá)到了目標(biāo)規(guī)定的最大結(jié)果；或是否以最小的投入達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。

　　關(guān)于職責(zé)履行的評(píng)價(jià)。按照依法行政、政務(wù)公開、提高執(zhí)政水平以及問責(zé)制的要求，對(duì)部門履行各自職責(zé)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)使用公共資源履行公共職責(zé)的相關(guān)效果。比如，重大疾病預(yù)防系統(tǒng)的運(yùn)行效果、食品藥品的安全、三農(nóng)專項(xiàng)資金的使用情況、環(huán)境污染的治理等等，評(píng)價(jià)預(yù)算資金使用后所產(chǎn)生的效果如何，是否真正履行了職責(zé)。

　　二、關(guān)于效益審計(jì)的特點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)與方法

　　從大量的資料可以看出，效益審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)相比突出的特點(diǎn)：一是審計(jì)的直接效益或叫作好處全部流向被審計(jì)單位，因此會(huì)受到歡迎，會(huì)得到有利支持。二是效益審計(jì)不僅是對(duì)問題的檢查，更主要的是對(duì)問題的研究，通過研究找出產(chǎn)生問題的根源，提出解決問題的辦法。三是效益審計(jì)不可能也不需要對(duì)一個(gè)部門的整體效益情況發(fā)表意見，而是對(duì)某一部分組織活動(dòng)，某項(xiàng)資金使用情況做出評(píng)價(jià)。四是效益審計(jì)的工作性質(zhì)更類似于顧問咨詢，不僅僅是關(guān)注現(xiàn)狀，更多的是研究并提出能夠和應(yīng)該達(dá)到的目標(biāo)與效果；同時(shí)，不僅僅關(guān)注結(jié)果，更著重剖析產(chǎn)生結(jié)果的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，從而提出有針對(duì)性的健全內(nèi)部控制，改進(jìn)管理的建議。

　　效益審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)問題。提出效益審計(jì)，有人總會(huì)提出沒有完整的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，搞不了。據(jù)了解，很多國(guó)家比如德國(guó)搞了幾十年的效益審計(jì)，也并沒有一套現(xiàn)成的指標(biāo)體系。當(dāng)然，效益審計(jì)同財(cái)務(wù)審計(jì)一樣需要取證，需要出具審計(jì)報(bào)告，固然評(píng)價(jià)依據(jù)很重要，但效益審計(jì)的評(píng)價(jià)依據(jù)不可能像財(cái)務(wù)審計(jì)那樣有統(tǒng)一的規(guī)范，因?yàn)樾б鎸徲?jì)的項(xiàng)目是多種多樣的，評(píng)價(jià)就應(yīng)該實(shí)事求是，因事而宜，因項(xiàng)目而宜。比如預(yù)算資金申報(bào)中的目標(biāo)、目的，可行性研究報(bào)告中的指標(biāo)體系，專項(xiàng)資金的使用規(guī)定，各部門的職責(zé)規(guī)定，內(nèi)部控制的基本原理與規(guī)范要求，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)威部門的認(rèn)定都應(yīng)該可以作為效益審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f，到任何時(shí)候都不會(huì)有一套現(xiàn)成的指標(biāo)體系專供我們開展效益審計(jì)使用。

　　效益審計(jì)的方法問題。效益審計(jì)的方法應(yīng)該是靈活的，首先應(yīng)該包括通用的財(cái)務(wù)審計(jì)方法，通過運(yùn)用這些方法，對(duì)預(yù)算資金進(jìn)行審查，評(píng)價(jià)其實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，履行職責(zé)的情況，揭示管理方面的問題；其次，也會(huì)運(yùn)用到一些專門的管理方法，比如對(duì)投資效果的評(píng)價(jià)，可能使用凈現(xiàn)值的分析方法等。但效益審計(jì)最廣泛使用的還是調(diào)查分析的方法。這種方法更靈活有效，針對(duì)某一問題，通過廣泛調(diào)查，認(rèn)真進(jìn)行分析，借助各種評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形成意見和結(jié)論。

　　三、關(guān)于效益審計(jì)的報(bào)告

　　部門預(yù)算執(zhí)行情況的效益審計(jì)，其審計(jì)報(bào)告除應(yīng)包括審計(jì)的內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)的問題以外，更主要的應(yīng)是分析評(píng)價(jià)意見。借鑒一些國(guó)家的做法，可以有以下四種形式的分析評(píng)價(jià)：一是一般描述性分析，適用于評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不是十分具體，而從理論和環(huán)境上認(rèn)為確應(yīng)如此。比如今年醫(yī)院高校的專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告，從體制和機(jī)制上分析了醫(yī)院以藥補(bǔ)醫(yī)和高校亂收費(fèi)的原因。二是評(píng)價(jià)性分析，適用于有具體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，比如項(xiàng)目支出的審計(jì)，部門履行公共職責(zé)的審計(jì)，通過評(píng)價(jià)，確認(rèn)其是否達(dá)到了最低標(biāo)準(zhǔn)。三是對(duì)策性分析，適用于發(fā)現(xiàn)了管理上的漏洞，利用內(nèi)部控制原理，提出具體的，有針對(duì)性的調(diào)整管理機(jī)能，健全內(nèi)部控制的分析意見與建議。四是導(dǎo)向性分析，適用于存在行業(yè)先進(jìn)指標(biāo)，政府規(guī)定的要求，權(quán)威部門的認(rèn)定等，認(rèn)為還應(yīng)該和可能達(dá)到的更高的標(biāo)準(zhǔn)，提出改善建議，使之做得更好。

　　這幾年中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)根據(jù)署領(lǐng)導(dǎo)的指示，對(duì)查處的問題從體制機(jī)制上進(jìn)行分析，從管理上找原因，提建議，已經(jīng)在不同程度上開展了效益審計(jì)。筆者認(rèn)為，今后還應(yīng)在這方面進(jìn)一步加強(qiáng)，強(qiáng)化這種意識(shí)和要求，同時(shí)也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)另兩類，即目標(biāo)實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)與履行職責(zé)的評(píng)價(jià)，這樣中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)就會(huì)在很大程度上實(shí)施了效益審計(jì)。據(jù)此，應(yīng)加強(qiáng)與被審計(jì)單位在審計(jì)全過程的溝通。在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的一般性問題，應(yīng)隨時(shí)與被審計(jì)單位溝通，本著治病救人的態(tài)度，凡是問題真正改正的，審計(jì)報(bào)告中就可以不再涉及。審計(jì)報(bào)告應(yīng)只涉及重大問題。在進(jìn)行效益審計(jì)時(shí)，有的時(shí)候可以與被審計(jì)單位共同進(jìn)行，比如研究某一環(huán)節(jié)內(nèi)部控制的設(shè)置，某一項(xiàng)目如何實(shí)現(xiàn)更好的效果等。