[摘　要]本文從財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目的申報(bào)立項(xiàng)、資金流向、管理活動(dòng)、制度運(yùn)作、資金使用、效益產(chǎn)出等方面的審計(jì)探討了財(cái)政專項(xiàng)資金效益審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容與方法，提出了開(kāi)展財(cái)政專項(xiàng)資金效益審計(jì)的一些新思路。

　　[關(guān)鍵詞]財(cái)政專項(xiàng)資金；效益審計(jì)；重點(diǎn)內(nèi)容；方法

　　財(cái)政專項(xiàng)資金效益審計(jì)應(yīng)是對(duì)申報(bào)立項(xiàng)、資金流向、管理活動(dòng)、制度運(yùn)作、資金使用、效益產(chǎn)出等環(huán)節(jié)的全過(guò)程全方位的系統(tǒng)審計(jì)。筆者試對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金效益審計(jì)的重點(diǎn)及方法談一些粗淺的看法。

　　一、財(cái)政專項(xiàng)資金效益審計(jì)的重點(diǎn)

　?。ㄒ唬┥陥?bào)立項(xiàng)審計(jì)

　　通過(guò)調(diào)查、觀察、分析等方法，做好對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告及項(xiàng)目概預(yù)算的審計(jì)評(píng)審。一方面審查立項(xiàng)的可行性，即申報(bào)立項(xiàng)是否進(jìn)行了可行性研究，背景是否真實(shí)，建設(shè)條件是否落實(shí)，可行性研究?jī)?nèi)容是否完整，技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證是否切實(shí)可行，是否符合當(dāng)?shù)刈匀粭l件（資源、地理和環(huán)境）、調(diào)優(yōu)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)支持能力、社會(huì)發(fā)展實(shí)際、市場(chǎng)前景和可持續(xù)發(fā)展的要求。有無(wú)虛假、重復(fù)申報(bào)立項(xiàng)的問(wèn)題，有無(wú)隨意、盲目申報(bào)立項(xiàng)，有無(wú)違背科學(xué)規(guī)律、忽視和諧發(fā)展和長(zhǎng)期發(fā)展、造成效益低下的問(wèn)題，是否存在項(xiàng)目半途而廢、損失浪費(fèi)的問(wèn)題。另一方面審查項(xiàng)目概預(yù)算的經(jīng)濟(jì)合理性，即是否體現(xiàn)科學(xué)、可行和節(jié)約的原則。涉及工程建設(shè)的還應(yīng)審查工程設(shè)計(jì)概算和施工圖預(yù)算編制是否合規(guī)、正確，包括內(nèi)容是否完整，所依據(jù)的設(shè)計(jì)資料、設(shè)計(jì)圖紙及變更資料是否齊全，是否做到切合實(shí)際、技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)合理，概預(yù)算定額與標(biāo)準(zhǔn)是否合規(guī)，套用是否正確，有無(wú)高估冒算等現(xiàn)象，取費(fèi)基數(shù)與標(biāo)準(zhǔn)是否正確，市場(chǎng)價(jià)格與預(yù)算價(jià)格是否正確等[1].

　?。ǘ┵Y金流向?qū)徲?jì)

　　審計(jì)中首先從資金來(lái)源渠道入手，摸清所審財(cái)政專項(xiàng)資金的性質(zhì)、主管部門、來(lái)源渠道、規(guī)模、構(gòu)成及具體用途，為深入審計(jì)做好準(zhǔn)備。如對(duì)通過(guò)上下級(jí)財(cái)政結(jié)算撥入的專項(xiàng)資金，可審查年度財(cái)政結(jié)算表、指標(biāo)賬、與上級(jí)往來(lái)及上級(jí)財(cái)政部門下達(dá)的指標(biāo)文件、項(xiàng)目批件等資料；對(duì)非財(cái)政部門主管的其他專項(xiàng)資金可去相關(guān)主管部門調(diào)查。其次了解主管部門資金管理、分配方式及撥付渠道。重點(diǎn)核對(duì)主管部門所分配的資金與使用單位申報(bào)的內(nèi)容是否一致，是否按規(guī)定及時(shí)下達(dá)分配指標(biāo)，有無(wú)隨意分配或“暗箱操作”的現(xiàn)象。目前各種專項(xiàng)資金撥付路徑不夠統(tǒng)一，有的通過(guò)各級(jí)財(cái)政撥至資金使用部門、單位，在國(guó)庫(kù)直接支付下有的從財(cái)政直接撥至供貨商和服務(wù)商，有的由財(cái)政部門通過(guò)主管部門層層下?lián)苤料嚓P(guān)部門、單位。在財(cái)政部門內(nèi)部，一些資金也分別由各職能機(jī)構(gòu)下?lián)?，有的由?guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)撥至有關(guān)職能機(jī)構(gòu)，實(shí)行報(bào)賬代理核算和結(jié)算。撥款的結(jié)算方式也不統(tǒng)一，有的通過(guò)往來(lái)結(jié)算，有的直接撥給資金。三是以資金流向?yàn)橹骶€，依據(jù)資金性質(zhì)、指標(biāo)、規(guī)模、用途、撥付路徑進(jìn)行跟蹤審計(jì)。通過(guò)有重點(diǎn)地詳查或抽查等方法，檢查各環(huán)節(jié)應(yīng)到位、已到位的資金數(shù)額是否真實(shí)及其到位的時(shí)間，揭示各級(jí)主管部門是否按指標(biāo)、計(jì)劃、進(jìn)度或規(guī)定程序，及時(shí)、足額、規(guī)范地?fù)芨顿Y金，中間環(huán)節(jié)有無(wú)滯留、截留、擠占、挪用以及損失浪費(fèi)，以致影響項(xiàng)目實(shí)施的情況，如用于彌補(bǔ)部門和單位經(jīng)費(fèi)、平衡預(yù)算、違規(guī)建設(shè)和購(gòu)置小車等；檢查地方應(yīng)配套的資金是否配足，配套資金的來(lái)源是否真實(shí)存在，有無(wú)假配套的情況，如以物資、債務(wù)往來(lái)、勞務(wù)等抵項(xiàng)的現(xiàn)象。審計(jì)人員在必要時(shí)應(yīng)向開(kāi)戶銀行詢證，檢查銀行存款對(duì)賬單收付業(yè)務(wù)記錄，揭示有無(wú)已收到的?？钗唇?jīng)使用又違規(guī)流出使用單位的情況，若有，則應(yīng)深入進(jìn)行追蹤審計(jì)[2].

　?。ㄈ┕芾砘顒?dòng)審計(jì)

　　管理工作的成效如何，直接影響到財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目的效益。財(cái)政專項(xiàng)資金投入或使用后主要轉(zhuǎn)換成四種形式：一是以貨幣形態(tài)存在和運(yùn)作的基金，如農(nóng)村合作醫(yī)療基金；二是一些有形的公共資產(chǎn)（設(shè)施）或法人資產(chǎn)（設(shè)施），如科技型設(shè)備、農(nóng)業(yè)及水利設(shè)施，它們?cè)谛纬蛇^(guò)程中一般通過(guò)工程基本建設(shè)來(lái)體現(xiàn)；三是維持公共設(shè)施功能或正常運(yùn)行所需的各種無(wú)形的耗費(fèi)支出來(lái)源，如養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)、路燈經(jīng)費(fèi)等；四是保障各類貧困群體生活以及村級(jí)基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用來(lái)源，如撫恤和救助資金、村級(jí)三項(xiàng)資金。有些資金在各個(gè)階段會(huì)以不同的形式交替出現(xiàn)，如財(cái)政安排的一些科技三項(xiàng)費(fèi)用先是形成科技創(chuàng)新基金，經(jīng)使用后轉(zhuǎn)換成科技型設(shè)備，以后隨著有償部分的回收又變成了科技創(chuàng)新基金。專項(xiàng)資金的專用性質(zhì)和轉(zhuǎn)換成的形式不同，決定其管理活動(dòng)的特點(diǎn)也不同。審計(jì)中，要依據(jù)它們的性質(zhì)、運(yùn)作形式和特點(diǎn)，深入分析其內(nèi)在屬性、外在聯(lián)系和發(fā)展趨勢(shì)，從管理系統(tǒng)、管理模式、服務(wù)效能、工作質(zhì)量、項(xiàng)目進(jìn)度、執(zhí)行政策及政策制定本身等各項(xiàng)關(guān)鍵的管理活動(dòng)角度，抓住重要環(huán)節(jié)和控制點(diǎn)，開(kāi)展管理活動(dòng)審計(jì)。

　　（四）制度運(yùn)作審計(jì)

　　目前財(cái)政專項(xiàng)資金撥付、使用中普遍存在的擠占、挪用、損失浪費(fèi)、效益低下等問(wèn)題，其根本原因是體制上的不完善、制度上的不健全和運(yùn)作上的不規(guī)范。有的專項(xiàng)資金缺乏嚴(yán)密規(guī)范的管理制度，有的管理制度形同虛設(shè)，起不到應(yīng)有的作用，有的管理制度背離公共財(cái)政的要求，管理職責(zé)分工不清、約束不嚴(yán)、監(jiān)管不力，資金安排和分配缺乏按職責(zé)權(quán)限進(jìn)行科學(xué)、公開(kāi)、公正、公平的操作程序，有的資金條塊分割、多頭管理等等。審計(jì)中首先要運(yùn)用公共財(cái)政理論、控制學(xué)、系統(tǒng)學(xué)等原理，審查相關(guān)部門、使用單位是否建立了規(guī)范有效的管理和內(nèi)部控制制度，是否制定了資金使用和項(xiàng)目管理單位“五專責(zé)任制”（專項(xiàng)、專戶、專用、專賬、專人負(fù)責(zé)）以及跟蹤反饋、績(jī)效考評(píng)與獎(jiǎng)懲制度，各種制度正常運(yùn)作的保障措施是否健全有效。其次要通過(guò)調(diào)查、訪談、座談會(huì)及查閱資料等方式，查明有無(wú)流于形式的制度和措施存在，評(píng)估制度、措施的執(zhí)行程度。通過(guò)審計(jì)達(dá)到揭露問(wèn)題、健全制度、規(guī)范管理、制衡權(quán)力、促進(jìn)改革、提高效益的目的[3].

　?。ㄎ澹┵Y金使用審計(jì)

　　一是重點(diǎn)檢查財(cái)政專項(xiàng)資金是否專用。從賬證及票據(jù)等原始憑證入手，按照重要性原則，檢查使用程序是否合規(guī)，各項(xiàng)支出有無(wú)嚴(yán)密的審批手續(xù)；票據(jù)是否合法，資金投放是否符合政策，支出內(nèi)容是否真實(shí)，用途是否符合要求，有無(wú)截留、克扣、挪用、虛報(bào)冒領(lǐng)、擅自改變用途的情況，如違規(guī)用于補(bǔ)充辦公經(jīng)費(fèi)，發(fā)放獎(jiǎng)金、津貼和福利，項(xiàng)目之外購(gòu)車、搞基建，擅自出借資金等問(wèn)題。對(duì)稅務(wù)等部門“代開(kāi)”的運(yùn)輸、勞務(wù)等票據(jù)要重點(diǎn)檢查是否以合法形式掩蓋虛假事項(xiàng)和不實(shí)內(nèi)容。要強(qiáng)化對(duì)白條支出、袋袋賬、包包賬的審計(jì)。二是使用過(guò)程是否體現(xiàn)合理、節(jié)約原則。檢查各項(xiàng)支出是否精打細(xì)算，是否按期編制計(jì)劃和辦理申請(qǐng)報(bào)告，有無(wú)大手大腳、貪大求洋，隨意擴(kuò)大項(xiàng)目規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，搞花架子，以致貽誤整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)的現(xiàn)象；所購(gòu)物資是否必需，質(zhì)、量、價(jià)是否合理，有無(wú)辦理必要的驗(yàn)收、保管、領(lǐng)用手續(xù)，有無(wú)盲目采購(gòu)、浪費(fèi)資金的現(xiàn)象。當(dāng)然，也要檢查有無(wú)隨意縮小規(guī)模，以便達(dá)到侵占專用資金的目的。各種非生產(chǎn)性支出是否嚴(yán)格加以控制，有無(wú)因占比過(guò)大影響到整體建設(shè)或生產(chǎn)。三是財(cái)政專項(xiàng)資金是否按照項(xiàng)目進(jìn)度使用。能否滿足項(xiàng)目質(zhì)量要求，有無(wú)因付款不及時(shí)而影響項(xiàng)目實(shí)施、錯(cuò)過(guò)農(nóng)時(shí)工期的情況，辦理工程資金結(jié)算是否履行了必要的審計(jì)或?qū)徍耸掷m(xù)。四是重視和加強(qiáng)對(duì)財(cái)政報(bào)賬制核算的審計(jì)。防止會(huì)計(jì)核算與資金的實(shí)際使用情況相脫節(jié)。

　?。┬б娈a(chǎn)出審計(jì)

　　財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目完成后，應(yīng)通過(guò)對(duì)所產(chǎn)生的效用特點(diǎn)、受益范圍和所辦事業(yè)生命力的強(qiáng)弱、預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、資源與生態(tài)效益等方面進(jìn)行效益產(chǎn)出審計(jì)和必要的后續(xù)跟蹤審計(jì)，以綜合評(píng)價(jià)其項(xiàng)目效益。現(xiàn)行專項(xiàng)資金項(xiàng)目按功能和作用可分為公益性、準(zhǔn)公益性、經(jīng)營(yíng)性三類。在審計(jì)及分析評(píng)價(jià)上，公益性項(xiàng)目效益產(chǎn)出審計(jì)的重點(diǎn)是以社會(huì)效益為主，對(duì)準(zhǔn)公益性項(xiàng)目效益產(chǎn)出審計(jì)的重點(diǎn)既要立足社會(huì)效益，又要兼顧經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目效益產(chǎn)出的重點(diǎn)是以經(jīng)濟(jì)效益為主。同時(shí)，要牢牢堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，將資源與生態(tài)效益的分析評(píng)價(jià)融入三類項(xiàng)目審計(jì)中。在具體評(píng)價(jià)時(shí)，要注意：一是利用宏觀經(jīng)濟(jì)與社會(huì)指標(biāo)，如分析項(xiàng)目是否按期完成，運(yùn)行后是否增加稅收、解決就業(yè)、改善民眾生產(chǎn)生活條件、拉動(dòng)周邊和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)和區(qū)域規(guī)模經(jīng)濟(jì)的形成、提升抵御自然災(zāi)害能力、提高重大疫情防控能力等方面的情況，評(píng)價(jià)社會(huì)效益情況；二是利用財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)能力指標(biāo)，如投資回收期、獲利能力、償債能力、財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值等指標(biāo)以及是否增加產(chǎn)業(yè)化程度、提高生產(chǎn)能力、增加產(chǎn)品科技含量和附加值等方面的分析結(jié)果，評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)效益情況；三是利用項(xiàng)目對(duì)資源的消耗與利用以及是否符合環(huán)保法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)，噪聲、污染物等排放是否控制在規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)、治理措施是否有效、改造生態(tài)的能力如何等方面的分析結(jié)果，評(píng)價(jià)資源與生態(tài)效益情況；四是對(duì)項(xiàng)目建成后涉及資產(chǎn)移交及后續(xù)管理、維護(hù)的，要用發(fā)展的眼光去分析評(píng)價(jià)，主要包括資產(chǎn)接收管理的主體是否合法及其管理能力如何，現(xiàn)行管理體制能否滿足長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要，運(yùn)行收入與成本費(fèi)用有無(wú)嚴(yán)重倒掛，使運(yùn)行難以為繼而無(wú)法長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

　　二、財(cái)政專項(xiàng)資金效益審計(jì)的方法

　　在審計(jì)方法上，財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)要注意以下幾個(gè)方面；

　?。ㄒ唬┻x準(zhǔn)項(xiàng)目

　　目前專項(xiàng)資金主要分成以下幾類：與“三農(nóng)”有關(guān)的支農(nóng)資金、扶貧資金、水利資金、農(nóng)田建設(shè)資金、農(nóng)村路橋及廣電和電力建設(shè)資金、新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金，與發(fā)展生產(chǎn)力有關(guān)的科技、教育、技改資金，與人民生活有關(guān)的社會(huì)保障資金、初級(jí)衛(wèi)生保健資金，與可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的環(huán)保資金，與地方硬件建設(shè)有關(guān)的交通建設(shè)資金、城建資金（綠化、景點(diǎn)景觀、公共設(shè)施運(yùn)行資金）[4].審計(jì)選項(xiàng)時(shí)要權(quán)衡利弊，統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)，充分考慮現(xiàn)有審計(jì)資源條件、審計(jì)人員有限的經(jīng)驗(yàn)和能力、審計(jì)成本等因素。主要選擇一些政策性強(qiáng)、對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、發(fā)展影響大，或損失浪費(fèi)嚴(yán)重、易受政府關(guān)心和社會(huì)關(guān)注、關(guān)系群眾生產(chǎn)生活，且簡(jiǎn)單可行、易于操作和評(píng)價(jià)的重點(diǎn)財(cái)政專項(xiàng)資金[5].

　?。ǘ┱腺Y源

　　效益審計(jì)是一項(xiàng)全新的工作，審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，投入精兵強(qiáng)將，選調(diào)補(bǔ)充一定數(shù)量的非財(cái)務(wù)審計(jì)人員如管理、工程、環(huán)保等方面的專業(yè)人員，組成多兵種合成隊(duì)伍，提升整體審計(jì)能力，必要時(shí)借調(diào)社會(huì)中介或內(nèi)審機(jī)構(gòu)人員共同參與；對(duì)申報(bào)立項(xiàng)可行性研究的評(píng)審和管理活動(dòng)的審計(jì)，可特聘一些相關(guān)行業(yè)的專家去實(shí)施，以彌補(bǔ)現(xiàn)有審計(jì)隊(duì)伍的知識(shí)面過(guò)于單一的不足。另外，由上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織某一專項(xiàng)資金的“一條龍”效益審計(jì)，不失為一種好辦法?？蓪?shí)現(xiàn)統(tǒng)一組織、集中培訓(xùn)和同步指導(dǎo)，共享審計(jì)思路、方法、技術(shù)等資源，便于地區(qū)之間的績(jī)效比較與評(píng)價(jià)。

　　（三）廣泛使用審計(jì)調(diào)查手段

　　審計(jì)調(diào)查可以極大地節(jié)約審計(jì)資源，提高審計(jì)工作效率，增加審計(jì)的可信度。

　　（四）評(píng)價(jià)要盡量謹(jǐn)慎客觀準(zhǔn)確

　　現(xiàn)階段效益審計(jì)尚在摸索階段，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不夠完整、統(tǒng)一。所以當(dāng)前的效益審計(jì)評(píng)價(jià)應(yīng)把握以下原則：一不能強(qiáng)求盡善盡美，貴在不斷探索和實(shí)踐，以此達(dá)到逐步提高和完善的目標(biāo)；二不能要求面面俱到，應(yīng)突出影響大、起決定作用的重點(diǎn)環(huán)節(jié)；三評(píng)價(jià)要盡量客觀、全面、準(zhǔn)確，充分發(fā)揮預(yù)防性、建設(shè)性和借鑒性三個(gè)作用[6].

　　在進(jìn)行專項(xiàng)資金效益審計(jì)具體評(píng)價(jià)時(shí)要尊重事實(shí)、切合實(shí)際、恰如其分，肯定成績(jī)，指出不足，切忌不著邊際，牽強(qiáng)附會(huì)，缺乏針對(duì)性，重點(diǎn)不突出。專項(xiàng)資金效益審計(jì)可以從立項(xiàng)是否恰當(dāng)、資金分配是否公平、合理，管理是否有效，資金使用是否節(jié)約，效率和效果如何等方面作出重點(diǎn)性地審計(jì)評(píng)價(jià)。就目前而言，這種評(píng)價(jià)可以是對(duì)所審的全部或部分重要事項(xiàng)的評(píng)價(jià)，也可以突出對(duì)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性某一方面的評(píng)價(jià)。要特別把握一點(diǎn)，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與審計(jì)事項(xiàng)越密切，評(píng)價(jià)結(jié)果越可靠。在對(duì)未來(lái)效益的審計(jì)評(píng)估上，既要進(jìn)行趨勢(shì)分析，更要注重不確定性因素分析。

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