[摘要]新公共管理運動興起于20 世紀70年代末，它是一個公共行政模式由權(quán)力至上發(fā)展到責任至上的進化歷程，其核心特征是對政府績效及其責任的高度關(guān)注。新公共管理運動從社會需求和審計能力兩個方面促進了績效審計的發(fā)展，并導致其從一種政治意義上的權(quán)力制約機制轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€市場化的績效評估工具。目前，這種促進作用主要體現(xiàn)在國外。推動我國績效審計的發(fā)展，需要擴大審計需求、提高審計能力、改革審計體制三管齊下。

　　[關(guān)鍵詞]新公共管理 權(quán)力制約 績效評估 績效審計

　　從2003年3月SARS危機爆發(fā)，到2004年6月 “審計風暴”席卷全國，中國的媒體已經(jīng)把人民知情權(quán)、政府透明度、政府可問責性等符合世界潮流的理念廣泛傳播開來。這引發(fā)了我們對審計與權(quán)力制約、政府責任與績效評估、績效審計等問題的思考。本文將聚焦“新公共管理”這一公共行政學領(lǐng)域的新動向，力圖客觀認識其在績效審計演變過程中扮演的角色。我們認為，新公共管理運動對政府責任及其績效的強調(diào)，從社會需求和審計能力兩個方面促進了績效審計的發(fā)展，并導致其從一種政治意義上的權(quán)力制約機制轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€市場化的績效評估工具。目前，這種促進作用主要體現(xiàn)在國外。推動我國績效審計的發(fā)展，需要擴大審計需求、提高審計能力、改革審計體制三管齊下。

　　一、傳統(tǒng)的績效審計：權(quán)力制約機制

　　1986年，在澳大利亞悉尼召開的最高審計機關(guān)第十二屆國際會議發(fā)表了《關(guān)于績效審計、公營企業(yè)審計和審計質(zhì)量的總聲明》。在該聲明中，績效審計被定義為：對公營部門管理資源的經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）（即“三E”）所作的評價與監(jiān)督。和其他類型審計一樣，績效審計產(chǎn)生的基礎(chǔ)也是受托責任。不同之處在于這是一種存在于公共領(lǐng)域的受托責任，即政府接受國家立法機構(gòu)或全體公民的委托對公共資源進行經(jīng)營和管理，從而對公共資源所有者負有的責任。公眾作為資源提供者，享有監(jiān)督政府運營效率、考察政府受托責任履行情況的權(quán)力?，F(xiàn)實世界里，出于成本效益的考慮，公眾自然不會親歷親為的進行監(jiān)督和考察，而是通過將審計權(quán)力賦予立法部門、司法系統(tǒng)或獨立機構(gòu) 來達到對政府使用資源情況的最終控制?？冃徲嬕簿统闪藢φ畽?quán)力進行監(jiān)督的一種制約機制 .

　　政治學中的權(quán)力制約思想，最早可以追溯至古希臘、古羅馬的思想家那里。作為一種學說，進而作為一種政治綱領(lǐng)和理論武器則是近代資產(chǎn)階級思想家約翰。洛克和孟德斯鳩提出并發(fā)展起來的。約翰。洛克在《政府論》中提出了分權(quán)學說（立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、聯(lián)盟權(quán)）和君主立憲的主張，試圖通過三種權(quán)力的相互牽制和均衡來削弱和限制王權(quán)（[英]約翰。洛克，瞿菊農(nóng)等譯，1982）。孟德斯鳩豐富了分權(quán)學說，在《論法的精神》一書中，正式提出立法、行政、司法三權(quán)分立與相互制衡的思想。他認為，權(quán)力集中于一個機關(guān)或某一個人就會被濫用，沒有限制必然導致腐敗，以致侵犯公民的自由權(quán)?！耙乐篂E用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”（[法] 孟德斯鳩，張雁深譯，1982）。

　　以經(jīng)濟學的觀點來看，國家政治體制中的職能分工以及權(quán)力制約是一種節(jié)約交易費用的選擇。眾所周知，政府經(jīng)營公共資源、管理公共事務的權(quán)力來自法律明文規(guī)定，其實這背后的實質(zhì)在于：社會全體成員發(fā)現(xiàn)自然狀態(tài)中不利于其生存的障礙超出個人能力，而尋求一種聯(lián)合形式，以共同的力量來保護自身。于是，他們通過談判來達成一項社會契約，再通過一定的立法機構(gòu)和程序?qū)⒃摍?quán)力交由政府統(tǒng)一行使從而達成聯(lián)合的目的。相對于社會成員各自為政，以集體的力量克服障礙是一種節(jié)約交易費用的方式。政府是通過國家立法機構(gòu)接受全體公民委托來治理國家的。

　　存在委托代理關(guān)系，難免產(chǎn)生道德風險和逆向選擇。特別是在政府工作人員所獲報酬不足以彌補其付出的努力時，“經(jīng)濟人”的屬性將誘使他們在相關(guān)物質(zhì)利益的驅(qū)動下謀求個人效用最大化。公共選擇理論也一再證明政府完全以公共利益為導向的不現(xiàn)實性。結(jié)果是公共選擇的結(jié)果偏離公共目標，公共機構(gòu)不能夠代表公眾利益，這又會造成巨大的交易費用。

　　要從制度上減少政府道德風險和逆向選擇引發(fā)的交易費用，在事前就必須對其擁有的權(quán)力進行某種制約；事中保證權(quán)力行使過程受到監(jiān)督；事后則需要對權(quán)力行使的結(jié)果進行評價，或論功行賞，或追究責任，形成有效的激勵機制。在現(xiàn)實中，事前的權(quán)力制約演化為立法機關(guān)擁有社會重大事務決策權(quán)，政府擁有社會重大事務執(zhí)行權(quán)和日常管理事務決策權(quán)；事中通過政府對外報告體系保持權(quán)力行使過程的公開和透明；事后的結(jié)果評價和處理主要有賴于對權(quán)力資源受托情況進行考察的績效審計?？冃徲嬀褪峭ㄟ^對政府運行結(jié)果的評價來參與權(quán)力制約的。

　　二、新公共管理背景下績效審計的發(fā)展：績效評估工具

　　20 世紀70 年代末、80 年代初，伴隨著全球化、信息化以及知識經(jīng)濟時代的到來，西方各國相繼掀起政府改革浪潮。進入90年代后，一些新興工業(yè)化國家和發(fā)展中國家也出現(xiàn)了同樣的改革趨勢。各國的政府改革均表現(xiàn)出一個相同或相似的基本取向，即采用商業(yè)管理的理論、方法和技術(shù)，引入市場競爭機制，提高公共管理水平和公共服務質(zhì)量。這被稱之為“新公共管理”（NPM）運動。在我們看來，新公共管理的實質(zhì)是：在公共責任與顧客至上理念的指導下，政府部分職能和公共服務輸出市場化，以及政府責任機制的改變和再造。在這種新的責任機制下，公共管理實踐中又逐漸引入競爭與市場機制、績效管理與評估等靈活有效的管理方式。

　　傳統(tǒng)公共行政模式下的責任機制如歐文。E.休斯所述：政治責任與管理責任，前者是政府對選民的責任，后者是官僚系統(tǒng)對政府的責任（[澳] 歐文。E.休斯，彭和平等譯，2001）。政府部門的責任鏈表現(xiàn)為行政人員通過各個部門的等級結(jié)構(gòu)，在技術(shù)上對政治官員負責，并最終對公眾負責。與此同時，政治官員負責的政策事務與留待行政人員完成的行政事務也被嚴格區(qū)分開來。顯然，這是一種沒有明顯結(jié)果指向的管理責任，政治責任也間接、含混，必然導致官僚系統(tǒng)中“不求有功，但求無過”消極作風的盛行（李東云，2003）。

　　新公共管理變革的突出特點就是克服傳統(tǒng)公共行政模式下責任機制的模糊不清，行政系統(tǒng)的管理責任上升成為主導責任并相應的落實到對結(jié)果的實現(xiàn)上。這極大地激勵了政府組織內(nèi)部的創(chuàng)新意識、效率意識和成本意識，具體表現(xiàn)為采用私營部門的成功經(jīng)驗來改善公共部門的運作績效。新公共管理給政府責任機制帶來的另一個顯著變化是增加了政府對公民的直接政治責任，要求政府傾聽公眾意見、增加行政透明度、接受公眾監(jiān)督，從而為公眾利益表達和參與政府管理提供了重要的途徑與方法。為突出行政系統(tǒng)與公眾的直接責任關(guān)系，更是把公眾喻為公共服務的“顧客”，并提出政府在公共管理中要做到“以顧客為中心”。

　　可見，新公共管理運動是一個公共行政模式由權(quán)力至上發(fā)展到責任至上的進化歷程。其核心特征是對政府責任的高度關(guān)注，又主要體現(xiàn)為以“三E”為標準的、市場化的績效評價。以“三E”為標準績效評價和績效審計的目標形成耦合，極大地推動了績效審計的發(fā)展。

　　新公共管理對績效審計的促進作用主要是通過社會需求擴大和審計能力提高兩個方面得以體現(xiàn)的。

　　首先，新公共管理運動為改善政府與社會的關(guān)系，提高公眾對政府的信任，對二者關(guān)系進行了重新調(diào)整。治理者與被治理者的關(guān)系轉(zhuǎn)變成為服務提供者與消費者的關(guān)系。政府被界定為公共服務提供者，相應的也就更加重視服務提供的效率與質(zhì)量，并在實踐中引入競爭機制，使得成本效益觀念、績效管理與評估的做法得到廣泛認可（蔡立輝，2002）。例如，1993 年美國頒布的《政府績效與結(jié)果法案》開宗明義，指出：進行政府績效評估的目的就是為了提高政府效率和管理能力，提高公共服務質(zhì)量，建立和發(fā)展公共責任機制，改善社會公眾對政府部門的信任。

　　為提高公共服務供給能力，政府部門內(nèi)部也進行了以放松規(guī)制和引入競爭為取向的改革，廣泛采取政府職能和公共服務輸出市場化的措施，進行以結(jié)果為本的控制（蔡立輝，2002）。一方面根據(jù)“日落法”對存在價值不大的機構(gòu)進行審查和調(diào)整，一方面通過合同、政府招標等形式將部分公共服務職能交由社會承擔。同時，為配合“日落法”（sunset law） 的實施，確保公共服務提供的質(zhì)量與效率，進行嚴明地績效管理。

　　不難看出，新公共管理環(huán)境下對政府權(quán)力的限制與制約在形式上已不限于刻板的規(guī)則和條文，而是寓市場競爭機制于政府管理之中，變過去的規(guī)則控制為嚴明的績效目標控制。對政府責任及其績效的關(guān)注為績效審計創(chuàng)造了一種市場化的需求。政府部門為幫助自己改進績效、贏得公眾信任，政府內(nèi)部機構(gòu)和公共服務的外包者為獲得生存空間，都將績效審計看作一件理所當然的事情，客觀上產(chǎn)生了對績效審計的需求。

　　其次，雖然社會需求對績效審計的發(fā)展起著根本性的導向作用，但這種發(fā)展要落到實處，還取決于審計自身的供給能力，后者是決定性的平衡力量。歷史上，績效評價標準難以確定、審計規(guī)范建設(shè)難度大、審計人員勝任能力不足都嚴重制約了績效審計的發(fā)展。

　　隨著新公共管理時代的到來，對公共部門績效評估的重視推動了這方面的理論研究、經(jīng)驗積累、以及人才培養(yǎng)。例如，在英國，撒切爾夫人主政時期的“財務管理改革方案”（FMI）鼓勵政府各部門大量運用績效指標來引導工作目標的達成，其績效指標在1986年為500項，至1989年已增加到2300多項 ；在美國，克林頓總統(tǒng)就任之初便指定副總統(tǒng)戈爾組建政府改革委員會，并于1993年發(fā)表《國家績效評估報告》（NPR），同年頒布《政府績效與成果法》（GPRA）要求所有聯(lián)邦機構(gòu)發(fā)展和使用績效評估技術(shù)，并向公眾通報各自的績效狀況。理論和實踐方面取得的積極成果，為績效審計能力的提高創(chuàng)造了良好的條件，使得績效審計的發(fā)展不僅有必要到而且成為可能。

　　新公共管理運動源起于20世紀70年代末，這正是績效審計快速發(fā)展的時期。如果以法律賦予審計機關(guān)績效審計的職責為其興起的標志，那么加拿大是1977年、澳大利亞是1979年、英國是1983年 .這有力的佐證了新公共管理運動對績效審計的促進作用。此外，如果說20世紀70年代以前的績效審計僅僅是作為一種權(quán)力制衡工具出現(xiàn)的話，新公共管理背景下的績效審計則更多地體現(xiàn)為一種消費者對公共服務進行直接控制和選擇的市場責任機制。也就是說，新公共管理運動在推動績效審計發(fā)展的同時，也導致其從一種政治意義上的權(quán)力制約機制轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€市場化的績效評估工具。

　　三、推動我國績效審計發(fā)展的幾點思考

　　在1991年的全國審計工作會議上，審計署首次提出：“既要繼續(xù)進行財務審計，又要逐步向檢查有關(guān)內(nèi)部控制制度和‘績效審計’方面延伸”。這標志著我國績效審計開始進入一種實驗階段。當時績效審計的側(cè)重點是國有企業(yè)的經(jīng)濟效益。深圳市審計局2002年對12家市屬醫(yī)院的醫(yī)療設(shè)備采購、大型醫(yī)療設(shè)備使用和管理情況進行的審計，可視為我國績效審計的開端。到目前為止，我國進行過真正意義上的績效審計的僅有深圳市審計局、上海徐匯區(qū)審計部門、以及審計署2002年對18個重點機場和38個支線機場進行的審計。從工作量分配來看，這些績效審計占政府審計工作量的比重不到1%.而同期美國的這一比重超過90 %、澳大利亞超過50%、瑞典和日本也分別超過40% .在這些國家，績效審計已經(jīng)成為政府審計的工作重點。相比之下，我國的績效審計尚處在萌芽起步階段。為縮小這一差距，推動我國績效審計的發(fā)展，需要擴大審計需求、提高審計能力、改革審計體制三管齊下。

　　1、擴大績效審計需求

　　中國是一個發(fā)展中的社會主義國家。一方面，國有經(jīng)濟在整個國民經(jīng)濟中占有絕對優(yōu)勢，政府掌握的公共資源數(shù)量巨大；另一方面，公共支出需求與政府財力供給的矛盾也相當突出。這均對政府所管理公共資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性提出了很高的要求，客觀上需要績效審計的存在。但要將這種理論上的需求變成現(xiàn)實，還有兩件工作要做：第一，提高人們對績效審計的認知程度；第二，促使政府機構(gòu)進行以結(jié)果為本的績效控制。

　　就前者來說，我國目前政府審計中財務審計的主導地位導致人們對績效審計了解很少。傳統(tǒng)觀念更是認為，政府部門的經(jīng)濟活動是一種純消費性質(zhì)的行為，不直接創(chuàng)造財富，也不具有事后補償性，一旦發(fā)生便無法挽回。因此，由財務審計來監(jiān)督政府運行過程的真實、合法即可。對于社會公眾而言，由于績效問題不如腐敗問題敏感，績效審計也一直未能引起他們的關(guān)注。可見，目前在我國開展績效審計，人們在觀念上還需要一個適應的過程。只有打破傳統(tǒng)觀念對人們的束縛，讓政府活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性成為社會關(guān)注焦點，績效審計理念深入人心，才能從根本上提高人們對績效審計的重視程度。要做到這一點，需要加強對政府績效和績效審計知識的宣傳。

　　就后者來說，它有賴于根據(jù)新公共管理綱領(lǐng)進行的政府改革。公共管理實踐中引入市場競爭機制，與之相關(guān)聯(lián)的必然是以結(jié)果為本的績效控制 .政府改革具體可采取以下幾種做法：第一，通過權(quán)力下放和鼓勵機構(gòu)競爭來釋放政府部門的進取潛能，削減政府開支，提高資源利用效率；第二，把政府管理人員提高績效的努力與政府機構(gòu)的產(chǎn)出，進而與管理人員的收益聯(lián)系起來，為其重視績效提供經(jīng)濟上的回報；第三，將政府界定為公共服務提供者。同時，把部分公共服務供給工作推向市場，通過市場競爭提高服務質(zhì)量。在公共服務社會化的過程中，盡可能的減少行政審批，多采用合同、政府招標等市場化的方式。

　　2、提高績效審計能力

　　審計能力的提高，可以從制約績效審計發(fā)展的三個瓶頸入手。

　　第一，評價標準。我國長期以來未能形成一個統(tǒng)一的績效評價標準，嚴重制約了績效審計工作的開展。建立一套完整的、可操作的績效評價指標體系已成為當務之急。對此，理論界和實務界給予高度關(guān)注，并進行了一些有益的嘗試。目前，國家人事部《中國政府績效評估研究》課題組已提出了一套適用于中國地方政府績效評估的指標體系。該指標體系由職能指標、影響指標和潛力指標3大類、共33項指標組成。

　　第二，審計規(guī)范。由于績效審計項目具有多樣性的特點，評價對象不同，審計技術(shù)、方法和程序也不一樣。這導致其規(guī)范建設(shè)難度很大。而完善的規(guī)范體系正是績效審計工作有效開展的重要條件。國外經(jīng)驗證明了這一點，例如美國、英國、澳大利亞等一些績效審計工作開展較好的國家都擁有自己的績效審計規(guī)范 .我國目前尚沒有這方面的規(guī)范。借鑒國外經(jīng)驗，積極推動績效審計規(guī)范建設(shè)，并在具體操作中形成比較成熟的模式，將會有力的推動我國績效審計的發(fā)展。

　　第三，人員配置?？冃徲嫻ぷ鞣绞胶驮u價對象的特殊性要求審計人員具備多元化的知識結(jié)構(gòu)。為適應這一特點，世界各國大多形成了多元化的審計人員結(jié)構(gòu)。反觀我國，審計人員多來源于傳統(tǒng)的財務人員以及財經(jīng)院校審計、會計類的畢業(yè)生，這顯然難以滿足績效審計的要求。為此，審計機關(guān)一方面應加大對現(xiàn)有審計人員的培訓力度；另一方面，在吸納審計人員的時候也應注重人員素質(zhì)的綜合性，多招收工程、法律、計算機等非財經(jīng)類的人員，以優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。非財經(jīng)類人員被錄用后，為使其勝任績效審計的工作任務，審計機關(guān)可以對其進行財經(jīng)審計知識培訓。

　　3、改革現(xiàn)行審計體制

　　和國外情況不同，我國獨立性地位較低的行政型審計體制也是制約績效審計發(fā)展的一個重要因素。審計機關(guān)隸屬于行政序列的弊端主要表現(xiàn)為：審計監(jiān)督在政府對公眾政治責任的層次上留有空白；難以監(jiān)督同級官僚系統(tǒng)的管理責任；實行雙重領(lǐng)導體制，難以突破地方政府保護主義的屏障；等等。新公共管理背景下，績效審計被視為一種市場化的績效評估工具，行政型績效審計由于難以擺脫政府自我檢查的嫌疑，改革勢在必行。

　　我們認為，新公共管理運動帶來的政府變革使得政府越來越像是一個提供公共服務的企業(yè)。那么，企業(yè)審計的一整套做法應該也可以移植到績效審計中來，即“外部審計”和“內(nèi)部審計”并行 .其中，“外部審計”把整個政府作為審計對象，是指立法機構(gòu)代表社會公眾對政府的政治責任進行審計，以便解除其公共受托責任、增加行政透明度、贏得社會信任：“內(nèi)部審計”以各個政府機構(gòu)和公共服務外包者為審計對象，指的是行政序列中最高行政權(quán)力機構(gòu)對政府內(nèi)部機構(gòu)以及公共服務外包者的管理責任和經(jīng)營責任進行審計，目的是考察公共資源的經(jīng)營效益、確保公共服務供給質(zhì)量。

　　二者并行的體制實際上是立法型和行政型審計模式的結(jié)合，它可以從制度上割斷審計機構(gòu)與被審計機構(gòu)之間的利益聯(lián)系，提高審計獨立性與審計質(zhì)量，政治責任、管理責任和經(jīng)營責任的考核也落到了實處。在設(shè)置具體的審計機構(gòu)時，建議負責“外部審計”的機構(gòu)隸屬于全國人大，負責“內(nèi)部審計”的機構(gòu)隸屬于國務院。為避免出現(xiàn)雙重領(lǐng)導下“權(quán)力壓審計”的現(xiàn)象，地方各級審計機構(gòu)都應該僅對上級審計機構(gòu)負責。

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