[摘要] 本文針對基層開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，由于沒有統(tǒng)一的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在審計(jì)實(shí)踐中，感到無所遵循，審計(jì)質(zhì)量不高問題，試圖從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，提出可供參考的方法，推動基層的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

　　[關(guān)鍵詞] 經(jīng)濟(jì)責(zé)任 行為遵循 內(nèi)容擴(kuò)圍 責(zé)任約定

　　《縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》發(fā)布六七年了，隨后審計(jì)署又制定下發(fā)了《實(shí)施細(xì)則》和《指導(dǎo)意見》（征求意見稿），可尚未出臺業(yè)務(wù)規(guī)范，基層在實(shí)踐中仍無標(biāo)準(zhǔn)所遵循，感到無所適從，只能借鑒或照搬財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的路子走，達(dá)不到應(yīng)有的質(zhì)量和水平。對此，不少仁者智者在媒體發(fā)表見解，但終究不是國家最高審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)規(guī)范，各地情況又有所不同，不便于在操作上“按圖索驥”。本文僅就縣級以下領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的程序、內(nèi)容等談點(diǎn)拙見，以供參考。筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的全過程，可以分為“三步走”。

　　第一步，審前行為遵循

　　在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，基層審計(jì)機(jī)關(guān)普遍感到時(shí)間緊、任務(wù)重、協(xié)調(diào)難，質(zhì)量欠佳，效果不足，存在著一定的影響因素。一方面，中央五部委的要求在基層落實(shí)中往往走樣，導(dǎo)致只有審計(jì)機(jī)關(guān)在“孤軍作戰(zhàn)”。另一方面，審前準(zhǔn)備不足，毋忙上陣“應(yīng)戰(zhàn)”，質(zhì)量和效果難以達(dá)到預(yù)期。因此，審前行為有必要加以規(guī)范，使之有所遵循，照章動作，其步驟為：

　　一是項(xiàng)目立項(xiàng)。審計(jì)工作有較強(qiáng)的計(jì)劃性，而干部調(diào)整又有一定的隨機(jī)性，其矛盾不易調(diào)合。現(xiàn)在絕大多數(shù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是由組織部門委托的，但干部調(diào)節(jié)器整是由地方黨委黨委研究決定的，然后才由組織部門或人大方面履行手續(xù)，這中間有一個(gè)較長的過程，審計(jì)作為其下屬部門，很難掌握“火候”。因此，在制定項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，必須留有充分的回旋余地，保證委托的項(xiàng)目及時(shí)立項(xiàng)，統(tǒng)籌安排，合理調(diào)度審計(jì)資源。同時(shí)，要與組織部門深入溝通協(xié)調(diào)，不管是先審后任或先任后審，都必須保證審計(jì)時(shí)間，以按程序準(zhǔn)備和組織實(shí)施，提高審計(jì)質(zhì)量。

　　二是審前調(diào)查。以前，正是由于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)間緊、任務(wù)重和沒有把審前調(diào)查納入作業(yè)規(guī)范，審計(jì)調(diào)查這一環(huán)節(jié)被忽略了，方案制定時(shí)成為可有可無或定而不查。有的為圖省事、趕進(jìn)度，干脆實(shí)行報(bào)送審計(jì)，來個(gè)審計(jì)客體轉(zhuǎn)換，以此代彼，保證不了審計(jì)質(zhì)量，評價(jià)的簡單，也不嚴(yán)謹(jǐn)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是“小人物”審查領(lǐng)導(dǎo)，又不可能象財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)那樣推行下審一級和易地審計(jì)，明顯和潛在的制約因素同步存在。審計(jì)人員對被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)大多處于聞其人多、知其行少的狀態(tài)。因此，必須把審前調(diào)查作為審計(jì)程序固定下來，要求審計(jì)人員利用一定時(shí)間到紀(jì)檢組織部門進(jìn)行定向了解，并在被審計(jì)干部所在單位走訪、調(diào)查、座談，最好同紀(jì)檢、組織干部一起審前調(diào)查，全面掌握情況，拓寬取證渠道，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

　　三是明確公示。要把審計(jì)公示制度納入審前程序。在審計(jì)實(shí)施前在被審計(jì)干部所在單位對實(shí)施審計(jì)對象、內(nèi)容利用一定時(shí)間公示，并受理有關(guān)舉報(bào)、反映，發(fā)動群眾，旁證佐證，降低風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，為增大評價(jià)“含金量”打好基礎(chǔ)。

　　四是改革通知。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)客體的雙重性，導(dǎo)致了審計(jì)文書“二元化”或“多元化”。過去在審計(jì)通知書送達(dá)上，既向其所在單位送達(dá)，還要向其本人送達(dá)。但由于本人離任或改任，這種送達(dá)毫無意義，審計(jì)出問題，新任領(lǐng)導(dǎo)往往不接受。審計(jì)通知書作為平行文書，已顯出震懾力不大，有必要改革，要么以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組名義或聯(lián)度會議名義下達(dá)通知書；要么由審計(jì)機(jī)關(guān)向被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位下審計(jì)通知書，由組織部門在下達(dá)委托書的同時(shí)，向被審計(jì)干部下達(dá)接受審計(jì)通知書，否則，重視程序?qū)⑦_(dá)不到高水平。同時(shí)，審計(jì)方案也要根據(jù)不同對象、不同情況，因人而宜制定，不可一個(gè)模式，一幅“面孔”。

　　第二步，審中內(nèi)容擴(kuò)圍

　　經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與財(cái)務(wù)收支審計(jì)既有相同點(diǎn)，又有不同處，它是圍“經(jīng)濟(jì)責(zé)任”去確定審計(jì)范圍和內(nèi)容的，而不能僅憑賬薦和經(jīng)驗(yàn)去審計(jì)，各地、各部門、黨政領(lǐng)導(dǎo)等情況不同，實(shí)施審計(jì)時(shí)應(yīng)突出針對性，因人而宜。對于審計(jì)的動作，不少同仁的見解各有千秋，但我認(rèn)為在審計(jì)內(nèi)容、范圍中還應(yīng)補(bǔ)充以下幾點(diǎn)：

　　1、進(jìn)點(diǎn)溝通。前面提過審計(jì)人員對被審計(jì)干部的行為不甚了解，過去也曾棄之溝通環(huán)節(jié)，或者移植財(cái)務(wù)收支審計(jì)溝通的作法，這已不適應(yīng)需要。情況在不斷變化，對權(quán)力制約監(jiān)督越來越嚴(yán)，零風(fēng)險(xiǎn)的難度越來越高，進(jìn)點(diǎn)溝通顯得異常重要。對一些重點(diǎn)單位和反映強(qiáng)烈的干部，有必要紀(jì)檢、組織、審計(jì)組成聯(lián)合審計(jì)組，共同召開進(jìn)點(diǎn)溝通會，一方面表示組織上對這項(xiàng)工作的重視便函于協(xié)調(diào)，另一方面可以分工合作使以后的評價(jià)恰當(dāng)，成果共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，避免“孤軍作戰(zhàn)”，勢單力薄。

　　2、延伸審計(jì)。財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的基礎(chǔ)，已成為普遍的共識，過去實(shí)踐中也只限于這個(gè)基礎(chǔ)，僅囿于這種認(rèn)識就有失偏頗。因?yàn)榭h屬部門大多實(shí)行了公共財(cái)政下的集中核算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也正在取消農(nóng)業(yè)稅和攤派，自有資金大幅“縮水”，只從本級財(cái)政財(cái)務(wù)收支很難“窺一斑見全豹”。而且目前有些違法違紀(jì)手段越來越隱蔽，多下下屬單位或往來賬戶等體現(xiàn)。因此，必須在審計(jì)財(cái)務(wù)收支的基礎(chǔ)上搞好延伸審計(jì)，厘清存在問題的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任中的直接責(zé)任和間接責(zé)任。

　　3、管理審計(jì)。過去在實(shí)施審計(jì)中，由于時(shí)限要求和開展報(bào)送審計(jì)，對領(lǐng)導(dǎo)干部的管理責(zé)任審計(jì)涉獵的確良不多。正是因?yàn)橹饕I(lǐng)導(dǎo)有的過于集權(quán)，導(dǎo)致資金和固定資產(chǎn)管理混亂，甚至流失。因此，管理審計(jì)應(yīng)納入必審范圍，查驗(yàn)主要領(lǐng)導(dǎo)制度招待情況和管理方面應(yīng)負(fù)的責(zé)任。

　　4、投資審計(jì)。在地方大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)和招商引資歷的“大氣候”下，部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各盡所能，找項(xiàng)目、批項(xiàng)目、上項(xiàng)目，出現(xiàn)了爭相引進(jìn)資金建設(shè)項(xiàng)目。對于爭取來的資金使用情況，往往監(jiān)督不到位或事后監(jiān)督，群眾也往往對這些項(xiàng)目建設(shè)和資金使用有意見，也牽連著主要領(lǐng)導(dǎo)的直接責(zé)任。把投資納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，可以給群眾一個(gè)交待，給領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)清白。

　　5、專項(xiàng)審計(jì)。實(shí)行公共財(cái)政以來，中央和省為支持地方發(fā)展，利用轉(zhuǎn)移支付形式下?lián)軐ｍ?xiàng)資金，有的占地方資金的比重還較大。這部分資金除了定向外，仍有一定額度各級領(lǐng)導(dǎo)有支配權(quán)和審核權(quán)，承擔(dān)著一定的管理和使用責(zé)任。把專項(xiàng)資金的管理和使用作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審查十分必要，應(yīng)納入作業(yè)規(guī)范中實(shí)施審計(jì)。

　　6、經(jīng)營審計(jì)。正是領(lǐng)導(dǎo)在任內(nèi)建設(shè)了一批經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目和公益項(xiàng)目，但也容易成為“業(yè)績標(biāo)志”和“形象工程”引以自豪。至于經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目是否獲利和公益項(xiàng)目是否獲益，對經(jīng)營情況則不好上項(xiàng)目前重視，有的任中任后一直不難達(dá)產(chǎn)達(dá)效，留下“包袱。有的公益項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)不了應(yīng)有作用，甚至是”豆腐渣工作“，這都與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任有關(guān)聯(lián)。因此，把項(xiàng)目效益、項(xiàng)目經(jīng)營、項(xiàng)目管理等績效問題作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容勢在必行。既可看出是否效益性最大化，又可檢驗(yàn)廉潔自律和遵紀(jì)守法情況。

　　7、指標(biāo)審計(jì)。“數(shù)字出政績”一直為人們所深惡痛絕，也是有些領(lǐng)導(dǎo)遵循的“游戲規(guī)則”。因此，應(yīng)把經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為領(lǐng)導(dǎo)履行責(zé)任的一個(gè)重要方面去檢驗(yàn)。從被審計(jì)對象所在單位每年的計(jì)劃、總結(jié)、報(bào)表、匯報(bào)中，審查經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是否真實(shí)，是否為了業(yè)績而脫離實(shí)際，從而檢驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任水平。

　　8、決策審計(jì)。應(yīng)把以上單項(xiàng)審計(jì)與經(jīng)濟(jì)決策審計(jì)有機(jī)結(jié)合起來，相互認(rèn)證，客觀檢驗(yàn)，看重大決策的合法性、科學(xué)性和效益性，看決策主體與領(lǐng)導(dǎo)者本人在決策中的拍板和執(zhí)行的關(guān)系，看顯性或預(yù)期的經(jīng)濟(jì)與社會效益。這是一項(xiàng)最不好審計(jì)與判斷而且又必須審計(jì)的內(nèi)容，也是風(fēng)險(xiǎn)“伏筆”的所在，必須慎之又慎，但不能回避。

　　第三步，審后責(zé)任約定

　　經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，實(shí)際上是委托方與受托方之間的責(zé)任約定，是一種特殊的契約關(guān)系，約定對被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部作出經(jīng)濟(jì)責(zé)任評價(jià)，既是對權(quán)力的一種監(jiān)督，也為制約提供依據(jù)。在實(shí)際動作中，程序和方法不是關(guān)鍵問題，難就難在沒有評價(jià)體系所遵循，這也是上級對評價(jià)作業(yè)準(zhǔn)則遲遲不能出臺的因素是多方面，都還在“摸石頭過河”中。因?yàn)楦鞯厍闆r不同，領(lǐng)導(dǎo)干部又處在不同層，難以有個(gè)恰于其分的標(biāo)準(zhǔn)一刀切齊。即使出臺了標(biāo)準(zhǔn)，也只是個(gè)原則或框架，仍需各地從實(shí)際出發(fā)，建立起符合實(shí)際的評價(jià)體系。目前，應(yīng)解決好三個(gè)方面的問題“

　　首先，要解決好“評什么”的問題。這個(gè)問題不難把握，就是圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，有什么評什么，審什么主什么，不受外來因素干擾。與經(jīng)濟(jì)責(zé)任無關(guān)的，有的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)因人為因素沒有審計(jì)，一律不作評價(jià)，并說明原因。證明不充，責(zé)任不具體、不明顯的不作評價(jià)。對這個(gè)問題，審計(jì)署的有關(guān)文件中已有規(guī)定，不再驁言。

　　其次，要解決好“怎么評”的問題。經(jīng)濟(jì)責(zé)任評價(jià)要達(dá)到客觀性、公正性、全面性、歷史性，操作起來是有難度，不能象財(cái)政收支審計(jì)那樣單純套用經(jīng)濟(jì)法規(guī)，也不可能簡單地用是或不是去描述。但在評價(jià)動作中，我們還是有一些標(biāo)準(zhǔn)可依據(jù)的，是可以量化分析的。至于在前面提到的審計(jì)范圍和內(nèi)容中，財(cái)務(wù)責(zé)任、管理責(zé)任、投資責(zé)任、專項(xiàng)責(zé)任、經(jīng)營責(zé)任、指標(biāo)責(zé)任等都是有據(jù)可查的，可以定量分析的，只是在投資效益、效果、經(jīng)濟(jì)決策、經(jīng)濟(jì)績效的責(zé)任在量化標(biāo)準(zhǔn)上有難度，需要不斷探索，把握好一個(gè)尺度。特別是要以項(xiàng)目設(shè)計(jì)參數(shù)和任職前當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)指標(biāo)與當(dāng)年計(jì)劃指標(biāo)數(shù)確立一個(gè)參照系數(shù)，計(jì)算出項(xiàng)目與投資的近期和預(yù)期效益以及任期和年度的績效。達(dá)不到理想預(yù)期時(shí)，要分清主客觀、內(nèi)外部環(huán)境影響因素，把握前后任的關(guān)系，是否短期行為或能力水平導(dǎo)致的責(zé)任。經(jīng)濟(jì)決策要分清是否按組織原則集體決定，是否是上級部署在執(zhí)行中不合實(shí)際，主要領(lǐng)導(dǎo)在決策中的意識定位，從而認(rèn)定總是的直接責(zé)任或間接責(zé)任。再次，要解決好“如何評好”的問題。雖然經(jīng)濟(jì)責(zé)任詩人體系暫缺位，但作為權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督的重要手段，作為責(zé)任約定的一種制度，就要認(rèn)真解決好“如何評好”的問題。目前基層審計(jì)機(jī)關(guān)整體素質(zhì)還不適應(yīng)需要，方式方法還不能創(chuàng)新，必須強(qiáng)化學(xué)習(xí)培訓(xùn)，更新審計(jì)知識，推廣現(xiàn)代技術(shù)，增強(qiáng)服務(wù)本領(lǐng)，從現(xiàn)在做起，從自我做起，抓好評價(jià)工作。要不然，即使有了評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)量也不一定達(dá)到應(yīng)有高度。