摘要：國家審計對政府機構及其主要領導干部的權力實施制約與監(jiān)督，是新的歷史時期審計機構的新職責；其制約與監(jiān)督對象是被審計人權力運行機制的建立與運作情況；其審查目的是通過對被審計人權力運行機制建立與運作情況作出客觀評價，保障國家權力健康運作、廉潔運用、有效行使。

　　關鍵詞：政府權力；運行機制；國家審計；制約與監(jiān)督

　　黨的十六大報告提出：要發(fā)揮審計等職能部門的作用，加強對權力的制約和監(jiān)督。這是黨和國家在新時期新形勢下對國家審計提出的新要求。如何認識和實踐國家審計對權力的制約與監(jiān)督，是國家審計部門面臨的新課題。

　　一、對權力的制約與監(jiān)督是新時期國家審計的新職責

　　現(xiàn)代國家審計產(chǎn)生于對公共資金的管理與使用的控制與監(jiān)督。1983年英國議會重新修改審計法，在新的審計法即《國家審計法》的序言中指出：本法旨在通過制定有關任命主審計長并確認其地位的新法則，通過建立公共賬目委員會和國家審計署，通過制定能使政府部門和其他機構團體更有效、更經(jīng)濟地使用公共資金的新法規(guī)，來加強議會對公共資金使用的控制和監(jiān)督。

　　1982年，我國第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》同樣把國家資金或公共資金作為國家審計監(jiān)督的內(nèi)容，指出：“國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支進行審計監(jiān)督。”

　　1994年我國頒布的《中華人民共和國審計法》對國家審計對象作了更明確、更具體的規(guī)定：凡占有、使用國有資金或國家擔保外國貸款的單位均為國家審計有權審計的單位，審計的內(nèi)容就是這些單位的有關資金的管理和使用情況。

　　依據(jù)上述國內(nèi)外有關法規(guī)的規(guī)定，筆者認為，現(xiàn)代國家審計的基本職能就是依法監(jiān)督國家資金或公共資金的管理和使用情況，其監(jiān)督的客體就是上述資金的管理、使用單位及財政或財務收支情況。同時還應該看到，國家審計作為國家政權的重要組成部分，除履行上述基本職能外，隨著歷史時期的推移與社會經(jīng)濟政治形勢的變化，國家還會賦予其新的職責。就我國的情況而言，對政府機構及其主要領導干部的權力（主要是財產(chǎn)權）運行進行制約與監(jiān)督，就是新時期國家賦予國家審計部門的新職責。

　　從1984年起，我國國營企業(yè)開始實行廠長負責制、承包制和租賃制。為防范改革中企業(yè)負責人以權謀私、謊報業(yè)績、吃光分光等問題的發(fā)生，1985年4月，黑龍江省齊齊哈爾市審計局在全國率先開展了廠長任期經(jīng)濟責任審計。為適應國有企業(yè)改革的需要，1986年9月，中共中央、國務院在所頒發(fā)的《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長工作條例》中規(guī)定：“廠長離任前，企業(yè)主管機關（或會同干部管理機關）可以提請審計機關對廠長進行經(jīng)濟責任評議?！?999年5月24日，經(jīng)黨中央、國務院批準，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領導人任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》。為了加強對黨政領導干部的管理和監(jiān)督，正確評價領導干部任期經(jīng)濟責任，促使領導干部勤政廉政，全面履行職責，中共中央辦公廳、國務院辦公廳同日還下發(fā)了《縣級以下黨政領導干部任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》。至此，任期經(jīng)濟責任審計作為國家審計機關的一項新的審計任務在全國全面展開。

　　對權力的制約和監(jiān)督，是新的歷史條件下，黨和人民賦予國家審計的又一新職責。在新的歷史時期加強對權力的制約與監(jiān)督，具有特殊的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

　　二、國家審計對權力制約與監(jiān)督的特定對象

　　國家審計若要實際履行新時期黨和人民所賦予的對權力制約與監(jiān)督的職責，首先必須明確的一個問題，就是其所制約與監(jiān)督的特定對象。只有明確這一問題，才能將國家審計職責與其他審計職責區(qū)別開來，才能真正明確國家審計的任務，實現(xiàn)國家審計的目標。

　　國家審計客體作為國家審計作用的對象，由接受審計主體審計的實體和內(nèi)容兩部分所構成。就一般國家審計而言，接受審計主體審計的客體是指受托責任的承擔者或履行者，如國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門、國有企業(yè)、國有資產(chǎn)占控股地位的企業(yè)、國家事業(yè)單位、受政府委托的社會團體等均為國家審計有權審計的實體單位；接受審計主體審計的內(nèi)容是指受審實體單位的受托責任的履行情況，如受審實體單位的預算執(zhí)行、其他財政收支的管理和使用情況，國有企業(yè)的財務和經(jīng)營情況，各項專項建設資金的管理、使用和投資效益情況。

　　那么，如何理解國家審計對權力制約與監(jiān)督的實體與內(nèi)容呢？它與一般國家審計的實體與內(nèi)容又有何區(qū)別呢？筆者認為，一般國家審計實體是擁有公有資產(chǎn)即國家資產(chǎn)支配與使用權的組織、單位，而國家審計對權力制約與監(jiān)督的實體則是權力的執(zhí)掌者特別是財權的執(zhí)掌者，即黨和人民所賦予的掌有國家權力的各級黨政領導；一般國家審計的內(nèi)容是有關組織、單位國有資產(chǎn)的管理和使用情況，而國家審計對權力制約與監(jiān)督的內(nèi)容則是各級黨政領導所擁有權力運行機制的建立及其運用情況。

　　目前，在我國已經(jīng)形成了一個較為完善的對權力進行自我監(jiān)督或相互制約的監(jiān)控體系。政黨組織中的自我監(jiān)督功能主要由黨的紀檢系統(tǒng)承擔，它根據(jù)黨的章程和黨的紀律，行使對一切黨員包括黨的最高領導干部的監(jiān)督權；政府組織中的自我監(jiān)督功能主要由政府的監(jiān)督部門承擔，它根據(jù)行政法則和行政紀律對國家的公務員實行監(jiān)督和檢查；此外，還有司法機關對政府執(zhí)行機關及其公務人員的監(jiān)督，等等。與審計職能相適應，國家審計對權力的制約和監(jiān)督主要是對國家諸權力中的財權的制約與監(jiān)督。財權主要是指掌握、控制、支配國家預算資金、國有企業(yè)經(jīng)營資金、國家專項資金等公共資金的權力。

　　黨政領導者的權力主要體現(xiàn)為決策權和執(zhí)行權。對財權的制約與監(jiān)督，主要是對有關公共資金的管理與使用的決策權、執(zhí)行權的制約與監(jiān)督。筆者認為，對權力制約與監(jiān)督的具體內(nèi)容主要包括以下方面：

　　1.權力與權限

　　也可以簡單地概括為決策范圍，是指領導者具有何種決策權力及會受到何種權力限制。有關國家機構必須合理分配財權，明確決策主體的決策范圍，防止越權和濫用權力。

　　2.決策程序

　　決策程序既與決策方式相關，也與決策控制方式有關。與前者相關的，涉及“集中與自決”、“獨斷與集議”等；與后者相關的，有“會簽”、“審批”等牽制制度。權力機構必須依據(jù)決策事項的性質(zhì)確定決策程序，并使之規(guī)范化、制度化。在我國現(xiàn)階段，推進決策的科學民主化進程，增強決策的透明度，防止決策中腐敗行為的發(fā)生極為必要。

　　3.決策論證制度

　　對于重大決策事項，必須建立論證制度，不經(jīng)論證不能決策，以防止重大決策中的長官意志和個人專斷。其實，決策論證制度也屬于決策程序問題，但為了加強對權力的制約，依據(jù)重要性原則將其單獨列為一項內(nèi)容是十分必要的。

　　4.決策責任制度

　　為了增強權力行使的嚴肅性，必須建立決策責任制度，將決策權與決策責任聯(lián)系起來，行其權，負其責，以防止不負責任的經(jīng)驗決策、沖動決策的發(fā)生。

　　三、國家審計對權力制約與監(jiān)督應注意的若干問題

　　國家審計若要有效地行使該審計職責，必須正確認識與解決有關審計目的、審計重點、審計程序與方法等問題。為便于說明，下面把國家審計所肩負的對權力制約與監(jiān)督的職責，稱之為“權力審計”。

　　1.正確認識權力審計的目的

　　審計的目的，是指審計委托人通過審計人對被審計人進行審計所要達到的預期結果。按照審計目的的不同，可以把審計劃分為財務審計與管理審計兩類。財務審計是為了維護特定的經(jīng)濟利益關系而進行的審計；管理審計則是為了提高經(jīng)濟效益所實施的審計。權力審計的目的主要在于監(jiān)督、檢查有關國家機關及主要領導干部財權的運用情況，以便將權力的行使納入制度化、規(guī)范化、程序化的軌道，確保國家機關及其主要領導干部正確地行使權力，防止濫用權力。因此，就權力審計的性質(zhì)而言，權力審計既同財務審計相關，也同管理審計相聯(lián)系。但就我國目前的實際情況來看，解決濫用職權、以權謀私的問題，應是權力審計的重點。有人把審計機關對權力的制約與監(jiān)督歸結為管理審計或績效審計，認為審計的目的在于提高政府部門工作效率，考核主要領導干部的工作業(yè)績。這種認識是與我國目前的國情不相吻合的。就我國目前的情況而言，國家審計實施對權力的制約與監(jiān)督的主要目的在于防止濫用職權，以權謀私。

　　2.正確處理權力審計與其他審計的關系

　　國家審計要實施的有各級政府部門的預決算審計、國有金融機構的財務收支審計、國有企業(yè)的財務審計、國家固定資產(chǎn)投資審計、任期經(jīng)濟責任審計等。當把權力審計也列作審計機關的一項審計職責時，則必須處理好權力審計與其他審計的關系。在上述諸審計中，權力審計與黨政領導干部任期經(jīng)濟責任審計的關系最為密切，因而也就最難區(qū)分。盡管如此，為了更好地履行審計職責，對二者卻必須進行區(qū)分。黨政領導干部任期經(jīng)濟責任審計，是指對黨政領導干部任職期間所承擔的確保本單位財政收支、財務收支的真實性、合法性、效益性及相關經(jīng)濟責任履行情況進行鑒證與評價的活動。就審計對象而言，權力審計與任期經(jīng)濟責任審計具有相同之處，都關系到權力的制約與監(jiān)督問題。但二者也有不同之處：權力審計是以直接監(jiān)督與制約權力的運行為特征；任期經(jīng)濟責任審計則是通過以監(jiān)督與評價領導干部經(jīng)濟責任的履行情況，間接地監(jiān)督與制約權力的運行為特征。有人認為，任期經(jīng)濟責任審計就是權力審計。這是一種誤解。從權責關系上看，任期經(jīng)濟責任審計可視為對權力審計的一種補充，但不可能替代權力審計。

　　3.權力審計的重點

　　十六大報告明確指出，要“建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。”十六大報告的這段話不僅指明了對權力進行制約與監(jiān)督的內(nèi)容、目的，也指明了對權力進行制約與監(jiān)督的重點。被審計單位是否建立起結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，建立的權力運行機制是否實際發(fā)生作用，既是權力審計的基本內(nèi)容，也是權力審計的重點。正是在這一點上，體現(xiàn)了權力審計的本質(zhì)特征，使權力審計與其他審計區(qū)別開來。

　　4.權力審計的基本程序和方法

　　權力審計以權力運行機制的建立和實際運行情況為其審計重點，這就決定了權力審計運用的主要方法是對權力運行機制的審查與評價的方法。這一方法包括以下三項基本內(nèi)容：一是權力運行機制的健全性測試，這是權力運行機制評審的第一個步驟。在這一步驟中要采取查閱、詢問等方法，努力取得有關權力運行機制建立情況的資料。二是有關權力運行機制實際運作情況的測試，這是權力審計的第二個步驟。實施這一步驟主要采取業(yè)務抽查的方法，檢查有關權力運行機制的各項規(guī)章制度的實際執(zhí)行情況。三是權力運行機制的總體評價，這是權力運行機制評審的最后一個步驟。在這一步驟中，審計機關應對被審計的單位權力運行機制的建立、對已建立的有關規(guī)章制度的執(zhí)行情況作出總體評價。對于未建立或未健全或已健全而未執(zhí)行有關規(guī)章制度的被審單位，應提出改進意見，要求其限期予以改進；對于權力運行中問題較多的單位，還應針對重點問題進行深入審計，從決策、決策執(zhí)行及執(zhí)行結果等環(huán)節(jié)進行審查，加強對權力的監(jiān)督。

　　參考文獻：

　　[1]中國審計體系研究課題組。中國審計體系研究[M].北京：中國審計出版社，1998.

　　[2]柏繼民。任期經(jīng)濟責任審計實務[M].北京：中國審計出版社，1999.

　　[3]周農(nóng)建。決策學的新視野[M].貴陽：貴州人民出版社，1986.