[摘　要]本文通過比較中外績效審計環(huán)境的差異，分析我國開展績效審計的現(xiàn)實環(huán)境，提出適合我國國情的績效審計發(fā)展目標和政策選擇。

　　[關(guān)鍵詞]績效審計；環(huán)境分析；發(fā)展目標；政策選擇

　　一、中外績效審計環(huán)境的比較

　　所謂審計環(huán)境，是指與審計有關(guān)的外部因素的綜合。審計環(huán)境制約著審計的發(fā)展，但在一定程度上，審計對其所處的環(huán)境也具有反作用，當審計能夠適應其環(huán)境需要時，就可以促進社會經(jīng)濟發(fā)展和政治進步；反之，則可能起到阻礙作用，并失去自身存在的條件。因此，研究我國績效審計不能僅僅抽象地孤立地對績效審計本身加以研究，而是要運用系統(tǒng)論的思維方式，將績效審計放在其所處的特定審計環(huán)境中進行研究，才能揭示績效審計發(fā)展的客觀規(guī)律，從而對我國績效審計的發(fā)展和政策選擇提供有價值的參考和借鑒[1].構(gòu)成審計環(huán)境的因素有很多，但對審計產(chǎn)生和發(fā)展有著重要影響的因素主要有政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境及法律環(huán)境等，本文將側(cè)重對中外績效審計所處的不同政治、經(jīng)濟及法律環(huán)境差異加以剖析，并提出相應建議。

　　（一）政治環(huán)境

　　目前，績效審計開展比較好的國家多數(shù)是立法型審計模式，該審計模式產(chǎn)生于三權(quán)分立的政治體制，審計機關(guān)隸屬于立法部門，依據(jù)國家法律賦予的權(quán)力對政府行政部門實行有效的監(jiān)督，以英美等國家為典型代表?？冃徲嬕殉蔀橛⒚赖葒⒎C關(guān)加強權(quán)力監(jiān)督和制約的有效途徑[2].

　　我國審計機關(guān)隸屬于國家行政部門，是典型的行政型審計模式，這是由當時所處的政治經(jīng)濟環(huán)境決定的。隨著我國社會政治經(jīng)濟的發(fā)展，行政型審計模式在一定程度上制約了績效審計向縱深層次發(fā)展。從受托責任關(guān)系來看，績效審計的委托者、審計者以及被審計者擁有同一隸屬關(guān)系和共同的利益，審計獨立性受到一定程度的影響，審計機關(guān)對本級政府層次的公共支出和重大投資項目難以進行評價和監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)了問題也難以對外披露。

　　人民代表大會是我國最高權(quán)力機關(guān)和立法機關(guān)，但是，由于當前我國人大監(jiān)督不到位、效果不明顯，法律賦予人大的監(jiān)督權(quán)力沒有得到很好發(fā)揮，法律規(guī)定的如質(zhì)詢、罷免和撤職等剛性手段很少運用，人大對政府預算的監(jiān)督基本流于形式。因此，人大對我國績效審計的推動作用還不是很明顯。

　?。ǘ┙?jīng)濟環(huán)境

　　當前，英美等多數(shù)國家實行以生產(chǎn)資料私有制為主體的市場經(jīng)濟體制，主要依靠市場機制來配置資源，減少政府干預，力圖創(chuàng)建一個少花錢多辦事的政府，國家審計對企業(yè)的經(jīng)濟活動干預也較少。經(jīng)過200多年的發(fā)展，西方市場經(jīng)濟運行規(guī)則趨于成熟和完善，財務會計信息相對真實和規(guī)范，經(jīng)濟活動中的違法違規(guī)問題也日趨減少，傳統(tǒng)合規(guī)性財務審計相應較少。因此，他們的國家審計更主要集中在關(guān)注創(chuàng)建高效廉潔的責任政府上，這在一定程度上推動了政府績效審計的發(fā)展[3].

　　我國國家審計誕生于計劃經(jīng)濟時代末期，當時，審計目標突出合法性，強調(diào)以行政處理處罰為手段，為維護國家財政經(jīng)濟秩序服務，尚不具備開展績效審計的條件。隨著我國改革開放的逐步推進，市場經(jīng)濟管理體制逐步建立，政企職能逐漸分開，這就為建立小政府大社會的管理模式奠定了基礎，國家審計的職能也將相應轉(zhuǎn)變，客觀上要求國家審計更多地關(guān)注政府部門管理和使用資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性，開展績效審計的條件和時機逐漸成熟。同時我們也應該看到，當前我國正處于市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，社會信用體制尚未健全，財務會計信息真實性不高，經(jīng)濟活動中還存在很多違法違規(guī)問題。因此，在未來一段時期內(nèi)，績效審計還難以快速成為國家審計的主流，傳統(tǒng)的合規(guī)性審計在國家審計中仍將占有相當重要地位。

　　（三）法律環(huán)境

　　績效審計的法律環(huán)境主要包括績效審計權(quán)限、操作規(guī)范及審計結(jié)果處理等相關(guān)的法律制度規(guī)定。從法律授權(quán)層面來看，目前許多國家的憲法或其他法律明確賦予最高審計機關(guān)開展績效審計的具體權(quán)限。從操作規(guī)范層面來看，多數(shù)國家在總結(jié)經(jīng)驗的基礎上制定了一系列關(guān)于績效審計操作方面的規(guī)范性文件。如美國審計總署1972年制定的《政府審計準則》，包括了績效審計現(xiàn)場作業(yè)準則、績效審計報告準則，詳細規(guī)定了績效審計的操作步驟和要求。英國國家審計署1997年發(fā)布的《績效審計手冊》，明確了績效審計的概念、績效審計的實施及審計質(zhì)量控制等；從績效審計結(jié)果層面來看，多數(shù)國家在法律上明確規(guī)定了績效審計結(jié)果要向立法機關(guān)報告、審計報告公開發(fā)布等內(nèi)容，通過立法機關(guān)及群眾輿論監(jiān)督等手段促進審計結(jié)果得以落實。

　　我國國家審計制度源于《憲法》，但《憲法》將審計對象僅僅限于財政財務收支方面的規(guī)定，在一定程度上限制了績效審計的發(fā)展空間?！吨腥A人民共和國審計法》關(guān)于審計機關(guān)開展績效審計也缺乏具體明確的規(guī)定?？梢?，我國開展的績效審計實質(zhì)上處于一種不完全的法律授權(quán)狀態(tài)，而在法律上明確績效審計的權(quán)限是非常必要的。如果沒有充分的法律支持，公布對政府部門效率和效果的審計意見可能會構(gòu)成違法行為。因此，取得立法支持是我國開展績效審計當務之急。

　　二、準確把握我國績效審計的發(fā)展目標

　　發(fā)展我國績效審計必須學習和借鑒國外成熟的審計理論、審計技術(shù)和方法，但由于我國績效審計環(huán)境與國外有著較大的差別，絕不能簡單照搬照抄西方國家績效審計的模式，必須與我國社會政治經(jīng)濟及法律環(huán)境相適應，制定符合我國國情的績效審計發(fā)展戰(zhàn)略。

　　首先應制定改善績效審計環(huán)境戰(zhàn)略，創(chuàng)建良好的績效審計環(huán)境，積極爭取各級政府、人大和社會各界的支持；其次應制定分階段發(fā)展戰(zhàn)略，績效審計發(fā)展戰(zhàn)略可分為兩個階段，第一階段要用15年時間，在行政型績效審計模式不變的情況下，以財政財務收支為基礎開展績效審計，并逐年提高績效審計比重，力爭達到績效審計與財務審計并重；第二階段再用15年時間，在人大監(jiān)督體制完善的情況下，選擇合適時機由行政型審計模式向立法型轉(zhuǎn)變，開展全面的績效審計，完成向以績效審計為主流的現(xiàn)代化國家審計的轉(zhuǎn)變[4].

　　針對一些地方政府盲目發(fā)展的現(xiàn)狀，黨和政府及時提出了科學發(fā)展觀和建立資源節(jié)約型社會的目標。與此相適應，現(xiàn)階段國家審計機關(guān)應緊緊圍繞上述目標開展績效審計，加強對政府部門管理和使用的財政資金和重大投資項目的經(jīng)濟性、效率性和效果性的審計監(jiān)督，強化科學發(fā)展觀和績效理念，促進政府增強責任，推進資源節(jié)約型社會的建立。

　　三、完善我國績效審計的政策選擇

　　（一）建立健全績效審計的法規(guī)體系，明確績效審計法律權(quán)限

　　績效審計法規(guī)體系主要由憲法、相關(guān)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等構(gòu)成。當前，我國尚不具備修改《憲法》的時機和條件，在新《審計法》已經(jīng)修訂重新公布的情況下，首先應考慮在新《審計法實施條例》中規(guī)定績效審計的概念、標準、實施范圍等內(nèi)容，明確國家審計機關(guān)開展績效審計的法律權(quán)限；其次，在總結(jié)我國經(jīng)驗的基礎上，借鑒國外成熟的做法，制定我國開展績效審計的一般準則和現(xiàn)場操作指南，為審計人員提供具有可操作性的行為規(guī)范，以指導審計人員科學有效地開展績效審計工作。

　?。ǘ├眄樋冃徲嫷膬?nèi)容

　　我國近期績效審計的內(nèi)容應包括經(jīng)濟性、效率性、效果型及合規(guī)性審計。從國外績效審計發(fā)展來看，合規(guī)性審計是多數(shù)國家績效審計的內(nèi)容之一，但不是這些國家開展績效審計的主要目的和關(guān)注重點。相反，在我國經(jīng)濟活動中，由于會計信息失真嚴重，存在大量違法違規(guī)等問題，作為維護國家正常經(jīng)濟秩序的一種重要手段，在相當長的一段時期內(nèi)，合規(guī)性審計仍然是我國績效審計的一項主要內(nèi)容。

　?。ㄈ┘訌姼檶徲?/p>

　　跟蹤審計是確保審計成果產(chǎn)生較大社會影響的一項重要措施?？冃徲嫷挠绊懼饕辛炕慕?jīng)濟影響、量化的非經(jīng)濟影響、質(zhì)的影響等幾方面。其中量化的經(jīng)濟影響是衡量績效審計工作成果的重要和明顯的指標。通過加強跟蹤審計，以經(jīng)濟性和效益性為明確的審計目標促進被審計單位改進工作，能夠?qū)崿F(xiàn)可量化的審計影響，從而引起政府、人大及社會各界對績效審計工作的重視、關(guān)注和支持，達到改善績效審計環(huán)境、推動績效審計發(fā)展的目的。

　　（四）建立責任追究制度，確?？冃徲嫿Y(jié)果得以有效落實

　　應在借鑒國外成熟做法的基礎上，通過完善我國法律賦予人大的質(zhì)詢、罷免和撤職等監(jiān)督手段，強化政府責任追究制度，對決策失誤、效率低下及造成重大損失浪費等行為的有關(guān)責任人問責，以確?？冃徲嫵晒行鋵?，減少和杜絕屢審屢犯。

　?。ㄎ澹┩七M政府績效預算管理體制改革，創(chuàng)造良好的績效審計環(huán)境

　　政府績效預算是指將政府活動績效轉(zhuǎn)化為可以衡量的指標，并以各項效果指標作為編制預算的基礎，其目的是促進政府加強責任，改進管理，提高財政支出的效率。政府績效預算都是伴隨著西方的“新公共管理運動”興起的，目前美國、英國、加拿大等很多國家都實施了績效預算模式，實現(xiàn)了政府預算撥款與績效配比，并取得了很好的成效。因此，借鑒西方發(fā)達國家績效預算的成功經(jīng)驗，在我國公共支出管理中應逐步引入績效預算的理念與做法，逐步建立以結(jié)果為導向的財政支出績效考評機制和公共財政的績效預算機制，為績效審計評價提供可操作性的衡量標準；同時，通過政府績效預算管理體制的改革，使立法機關(guān)和社會各界不僅關(guān)注公共資源的投入，更關(guān)注公共資源的產(chǎn)出和公共產(chǎn)品的提供，政府也會逐步從合規(guī)性受托責任轉(zhuǎn)移到績效性受托責任，從而為開展績效審計創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

　?。?gòu)建完善的政府績效評估體系，促進以績效為核心的國家運行機制的建立

　　目前，我國尚未建立起一套完善的科學的政府績效評估體系，長期以來，在政府績效評價上片面強調(diào)“經(jīng)濟增長是硬道理”，GDP成為衡量各級政府政績的惟一標準，破壞了社會的可持續(xù)發(fā)展。隨著我國政治體制改革的不斷深入，政府職能正在不斷發(fā)生變化，社會各界對政府進一步“規(guī)范行為，提高效能，廉潔公正，增強責任”的要求越來越高，而績效審計正是促進建立責任政府的重要手段。反過來，責任政府的建立也能夠促進績效審計向縱深發(fā)展。日前人事部正在組織進行政府績效評估指標體系的課題研究，其核心是確定合理的評價標準，用以評價政府績效好壞程度，從而促進責任政府的建立。這不但能夠為績效審計提供科學的績效考核評價標準和依據(jù)，也可為績效審計向縱深發(fā)展創(chuàng)造有利條件，對我國績效審計的長遠發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義[5].

　　[參考文獻]

　　[1]李金華。審計理論研究[M].北京：中國時代經(jīng)濟出版社，2005.

　　[2]中華人民共和國審計署外事司[M].國外效益審計簡介。北京：中國時代經(jīng)濟出版社，2003.

　　[3]羅美富，李季澤，章柯。英國績效審計[M].北京：中國時代經(jīng)濟出版社，2005.

　　[4]邢俊芳。效益審計中國模式探索（上、下）[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2005.

　　[5]楊肅昌。中國國家審計：問題與改革[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2004.