一、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行現(xiàn)行稽核體制的弊端

　　農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行現(xiàn)行稽核體制是：總行設(shè)立稽核部，主管全行稽核工作；省分行設(shè)立稽核處，地市分行設(shè)立稽核科，負(fù)責(zé)轄內(nèi)的稽核工作；縣（市、區(qū)）支行不設(shè)立稽核機(jī)構(gòu)。這個(gè)體制的特點(diǎn)：一是稽核機(jī)構(gòu)按下審一級(jí)的原則設(shè)定，縣（市、區(qū)）支行不設(shè)稽核機(jī)構(gòu)，由地、市分行稽核科對(duì)其實(shí)施稽核。二是具有雙重領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn)，稽核部門(mén)受上級(jí)行稽核部門(mén)和本行行長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)，以上級(jí)行領(lǐng)導(dǎo)為主，并接受?chē)?guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和人民銀行的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。三是稽核部門(mén)主要負(fù)責(zé)人的任免和調(diào)動(dòng)，必須事先征得上級(jí)行稽核部門(mén)的同意；其他稽核人員的任免和調(diào)動(dòng)，必須事先征得本級(jí)行稽核部門(mén)負(fù)責(zé)人的同意?？梢杂谩跋聦徱患?jí)”和“雙重領(lǐng)導(dǎo)”來(lái)概括農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行稽核體制的特征。幾年來(lái)的稽核活動(dòng)實(shí)踐，越來(lái)越清楚地暴露出現(xiàn)行稽核體制的弊端。

　　“下審一級(jí)”的原則，實(shí)際上把最高管理層管理活動(dòng)排除在稽核監(jiān)督之外。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行由于其政策性和治理結(jié)構(gòu)的特征，形成了一級(jí)法人、三級(jí)管理、一級(jí)經(jīng)營(yíng)的管理體制。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行管理的基本政策、基本制度、重大事項(xiàng)都由最高管理層決策。省分行和地、市分行為了更好地落實(shí)上級(jí)行的決策，結(jié)合各自不同的情況，制定具體的實(shí)施意見(jiàn)。縣（市、區(qū)）支行則按照上級(jí)行的決策要求從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)雖然集中體現(xiàn)在基層經(jīng)營(yíng)行，但決策風(fēng)險(xiǎn)則主要體現(xiàn)在上級(jí)管理行。從某種意義上說(shuō)，基層行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是局部風(fēng)險(xiǎn)，而最高管理層決策的風(fēng)險(xiǎn)是影響全局的風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)行體制對(duì)這一風(fēng)險(xiǎn)存在明顯的管理缺失。

　　按照“下審一級(jí)”原則，“縣（市）支行不設(shè)稽核機(jī)構(gòu)，由地市分行稽核科對(duì)其實(shí)施稽核監(jiān)督”。據(jù)2001年底資料，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行設(shè)立1615個(gè)縣（市、區(qū)）支行，經(jīng)營(yíng)7430億元貸款。由于農(nóng)業(yè)的自然特性和我國(guó)傳統(tǒng)糧棉市場(chǎng)的制約，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行經(jīng)營(yíng)的糧棉油貸款集中在糧棉油主產(chǎn)區(qū)的分支機(jī)構(gòu)。而農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行基層行管理資源基本上是按機(jī)構(gòu)配置，主產(chǎn)區(qū)基層行人均承擔(dān)的業(yè)務(wù)量更集中一些。由于業(yè)務(wù)量集中，業(yè)務(wù)量和人力資源配置不對(duì)稱(chēng)，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)在糧棉主產(chǎn)區(qū)的分支機(jī)構(gòu)更為突出。

　　承擔(dān)對(duì)縣（市、區(qū)）支行實(shí)施稽核任務(wù)的地市分行，處于農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行管理的第一線(xiàn)。當(dāng)前，國(guó)家對(duì)糧食管理的政策作了重大調(diào)整，糧食體制改革的進(jìn)程加快，收購(gòu)資金封閉管理的政策基礎(chǔ)和市場(chǎng)、企業(yè)環(huán)境都發(fā)生了很大的變化。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行基層行政策目標(biāo)和財(cái)務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的難度越來(lái)越大，需要集中更多的力量加強(qiáng)信貸和財(cái)務(wù)管理。而地市分行的編制有限，在這種情況下，往往把監(jiān)督、保障職能放到了次要位置，稽核人員配備不足，稽核人員的素質(zhì)不能保證的現(xiàn)象是比較普遍的問(wèn)題。

　　風(fēng)險(xiǎn)因素應(yīng)該是管理資源配置的前提，而目前農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行一線(xiàn)稽核資源的配置不夠理想，存在的問(wèn)題是：（1）一線(xiàn)稽核人員不足，不能滿(mǎn)足對(duì)基層行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的需要；（2）稽核資源不能按風(fēng)險(xiǎn)量的大小配置，資源配置失衡；（3）一線(xiàn)稽核人員素質(zhì)普遍不高。

　　在“雙重領(lǐng)導(dǎo)”下，以上級(jí)行領(lǐng)導(dǎo)為主的稽核體制只是一種形式，在實(shí)際工作中難以真正落實(shí)。審計(jì)署在1995年7月14日發(fā)布的《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》第四條明確指出：內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在本單位主要領(lǐng)導(dǎo)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下，依照國(guó)家法律、法規(guī)和政策、財(cái)務(wù)收支標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)效益狀況進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)本單位領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、稽核職能與其他職能的關(guān)系，這里已經(jīng)說(shuō)得很清楚了：（1）稽核部門(mén)在本單位主要領(lǐng)導(dǎo)人直接領(lǐng)導(dǎo)下；（2）獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。而“雙重領(lǐng)導(dǎo)”模糊了稽核職能在管理體系內(nèi)部的定位。在這種情況下，稽核職能不具備客觀、有效地履行其職責(zé)的充分條件，使稽核部門(mén)、稽核工作人員在稽核活動(dòng)中往往處于“兩難”的境地，影響了稽核職能的充分發(fā)揮。

　　“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的另一個(gè)突出問(wèn)題是對(duì)稽核信息真正反饋的障礙。在“雙重領(lǐng)導(dǎo)”稽核體制下，稽核部門(mén)處于一種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不確定，稽核責(zé)任不明確的狀況。實(shí)際上稽核部門(mén)作為各級(jí)行的一個(gè)職能部門(mén)，只能是接受本級(jí)行長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)，按照行長(zhǎng)的安排開(kāi)展工作。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行現(xiàn)行的一級(jí)法人、分級(jí)授權(quán)的管理體制，使得總行不可能直接管理或監(jiān)控所有的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，需要授權(quán)委托給各級(jí)行行長(zhǎng)。而由于各自的職責(zé)以及對(duì)職責(zé)履行結(jié)果的考核，必然牽涉到領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的或者單位集體的利益。正是這些局部利益沖突，在各級(jí)行之間往往會(huì)出現(xiàn)對(duì)稽核工作的干預(yù)，稽核信息失真是一個(gè)突出的問(wèn)題。不僅僅稽核部門(mén)不能如實(shí)披露稽核信息的問(wèn)題，甚至是使稽核部門(mén)處于不敢查或不敢真查，不敢報(bào)或不敢全報(bào)，存在難以實(shí)施有效稽核監(jiān)督的問(wèn)題。

　　二、對(duì)現(xiàn)行稽核體制進(jìn)行改革的思路

　　農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對(duì)稽核體制改革一直非常重視。朱總理在全國(guó)金融工作會(huì)議上提出：“銀行內(nèi)部稽核部門(mén)要真正實(shí)行總行垂直領(lǐng)導(dǎo)”。2002年4月，何林祥行長(zhǎng)在全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行稽核工作會(huì)議上指出：“目前我行稽核體制暴露了一些問(wèn)題，主要是稽核的相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性不強(qiáng)，稽核難、反映難、處理難，不能對(duì)一級(jí)法人負(fù)責(zé)。稽核質(zhì)量不高的問(wèn)題不能得到有效解決，不能很好地適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展和工作需要，有必要進(jìn)行適當(dāng)改革”。

　　農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行稽核體制究竟怎樣改革好？我認(rèn)為有二個(gè)前提：第一、理想的內(nèi)部稽核模式應(yīng)該體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化的、超然的原則，要保證其獨(dú)立性。要把實(shí)際工作中可能存在的客觀制約因素減少到最低限度；第二，必須適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行一級(jí)法人、三級(jí)管理、一級(jí)經(jīng)營(yíng)管理體制的特殊要求。改革的最終目標(biāo)是要逐步建立由總行垂直領(lǐng)導(dǎo)的、對(duì)一級(jí)法人負(fù)責(zé)的稽核管理體制，但必須分階段來(lái)實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)?，F(xiàn)階段改革的具體設(shè)想是“改革兩頭，改造中間”。一頭是總行，成立在監(jiān)事會(huì)和總行行長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的稽核監(jiān)督委員會(huì)，總行稽核部為其執(zhí)行機(jī)構(gòu)?；瞬考仁强傂械囊粋€(gè)職能機(jī)構(gòu)，又根據(jù)稽核監(jiān)督委員會(huì)的指示，對(duì)總行管理活動(dòng)中內(nèi)部控制的適當(dāng)性、及時(shí)性、有效性和執(zhí)行效果進(jìn)行稽核評(píng)價(jià)和監(jiān)督。直接計(jì)劃、組織總行稽核項(xiàng)目的實(shí)施，同時(shí)負(fù)責(zé)系統(tǒng)內(nèi)部稽核管理；另一頭是改革一線(xiàn)稽核體制，這是最重要的，也是最迫切需要改革的。撤消地市分行稽核科，地市分行不再承擔(dān)對(duì)縣（市）支行實(shí)施稽核監(jiān)督的職責(zé)，集中精力加強(qiáng)對(duì)轄內(nèi)的業(yè)務(wù)檢查監(jiān)督及其他管理活動(dòng)。設(shè)立由分行稽核處領(lǐng)導(dǎo)下的稽核派駐組，負(fù)責(zé)對(duì)地市分行及其營(yíng)業(yè)部、縣（市）支行的稽核監(jiān)督。這里一個(gè)比較突出的是稽核隊(duì)伍的人事管理問(wèn)題，可以采取交流制由省分行人事部門(mén)集中管理。

　　所謂“改造中間”，即實(shí)行適度的稽核部門(mén)管理和稽核項(xiàng)目管理分離。稽核部門(mén)管理，如稽核計(jì)劃管理、人事管理、質(zhì)量管理、培訓(xùn)管理、檔案管理等仍在現(xiàn)行體制內(nèi)實(shí)施。對(duì)稽核項(xiàng)目管理分成“總行項(xiàng)目”和“省分行項(xiàng)目”執(zhí)行。總行稽核部門(mén)系統(tǒng)對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制、內(nèi)部管理控制實(shí)施更全面的直接監(jiān)督，保證第一手的稽核信息直接通達(dá)。“總行項(xiàng)目”的計(jì)劃、組織、報(bào)告、考察等由總行稽核部負(fù)責(zé)，并直接對(duì)總行稽核監(jiān)督委員會(huì)報(bào)告。必要時(shí)總行可以臨時(shí)指派特派員負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督。