改革開放以來，伴隨著我國固定資產(chǎn)投資的快速增長，固定資產(chǎn)投資審計（本文專指國家審計，下同）得到迅速發(fā)展。經(jīng)過二十年的探索和發(fā)展，我國投資審計工作體系已初步形成，審計方式、審計內(nèi)容、審計方法、審計程序等方面已日趨成熟和完善；投資審計實踐取得了可喜的成就，多年來揭露和查處了大量違規(guī)違紀問題，對規(guī)范建設(shè)資金使用，加強建設(shè)項目管理，促進整頓建筑市場秩序，提高投資效益起到了積極作用，在國民經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用和影響。

　　回顧過去的二十載風雨歷程，我國年輕的投資審計事業(yè)快速成長，但與飛速前進的社會發(fā)展進程相比，投資審計現(xiàn)狀還呈現(xiàn)一些不足：一是審計內(nèi)容仍以查錯防弊為主，真實性和合法性審計是重點。由于投資領(lǐng)域的市場運作、建設(shè)管理尚不規(guī)范，發(fā)現(xiàn)和揭露建設(shè)過程中的違紀違規(guī)問題仍然是投資審計的主要內(nèi)容。審計人員在建設(shè)項目管理、資金管理、概算執(zhí)行、工程造價控制等方面積累了一定的審計經(jīng)驗，查項目、找問題，可謂駕輕就熟；至于投資是否合理、投資效益如何，則一般不予評價。二是審計方式多是事后審計，投資審計未能真正滲入建設(shè)全過程。仍以事后監(jiān)督為主，缺乏必要的事前預(yù)防和事中監(jiān)控，比如，我們審計發(fā)現(xiàn)某建設(shè)項目由于投資決策論證不當，建成后很快報廢，上億元投資失效，卻只能是“事后諸葛亮”，對已給國家造成的損失浪費，于事無補。近年來，雖然也安排了部分在建項目審計，但由于受傳統(tǒng)思維定式和審計力量有限的約束，“在建”審計也成了“最終”審計，全過程、全方位的監(jiān)督并未真正有效形成。三是審計仍主要著眼于微觀建設(shè)項目，就項目審項目，在宏觀決策和宏觀經(jīng)濟管理中發(fā)揮作用不夠。李金華審計長一再要求審計人員從微觀著手、宏觀著眼，從體制、機制上找問題，但我們的投資審計往往圍繞項目建設(shè)管理和資金使用等問題展開，就事論事。既便是審計署統(tǒng)一部署實施、體現(xiàn)國家宏觀經(jīng)濟政策執(zhí)行情況的行業(yè)性審計，諸如水利、公路、鐵路、機場項目及建設(shè)資金審計，翻閱我們以往的審計報告，也多是問題和現(xiàn)象的羅列，很少能涉及到宏觀層面。四是審計手段落后，仍以手工審計為主。與計算機應(yīng)用環(huán)境較好的財政、金融審計相比，投資領(lǐng)域的計算機輔助審計處于滯后狀態(tài)。

　　展望未來，隨著我國加入WTO、社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善以及投資領(lǐng)域新格局的悄然形成，投資審計都將面臨更多的機遇與挑戰(zhàn)。在新的歷史時刻，我們應(yīng)把握與時俱進、開拓創(chuàng)新的原則，研究投資審計發(fā)展的新趨勢，不斷完善自己，應(yīng)對新時代的挑戰(zhàn)。

　　一、投資領(lǐng)域新格局的逐步形成對投資審計發(fā)展的影響

　　當前，我國投融資體制改革不斷深化，投資主體多元化、資金來源多渠道、投融資方式多樣化的投資領(lǐng)域新格局初步建立和形成，投資審計的對象、范圍、重點等也將隨之逐漸變化及轉(zhuǎn)移。

　　隨著投資主體多元化機制的建立和健全，尤其是我國加入WTO之后，民營資本及外國資本將在多個投資領(lǐng)域介入。按《審計機關(guān)國家建設(shè)項目審計準則》的規(guī)定，投資審計是對國有資產(chǎn)投資或融資占控股或主導(dǎo)地位的基本建設(shè)項目實施審計監(jiān)督。由于多元化投資主體的大量存在，投資審計對象需要作出重新劃分。隨著國有資本逐步從一般競爭性行業(yè)退出，社會資本或外國資本上升至主導(dǎo)地位，國家審計的監(jiān)督范圍將日趨減小。近年來，我們在項目延伸審計中已經(jīng)遇到了類似問題，由于外商相對控股而不宜介入。在這種情況下，投資主體以委托社會審計為主，國家審計不是采取直接審計的方式行使審計監(jiān)督權(quán)，而應(yīng)通過行業(yè)管理手段強化對社會審計組織的間接監(jiān)督管理。

　　投資主體多元化機制的逐步形成，建設(shè)資金來源渠道進一步拓展，將呈現(xiàn)出更加多樣化的態(tài)勢。目前，我國固定資產(chǎn)投資的資金來源渠道主要包括六個方面：國家預(yù)算內(nèi)投資、銀行貸款、利用外資、發(fā)行股票債券、自籌資金及其他資金等，但在具體的資金來源結(jié)構(gòu)上，基于市場化、商業(yè)化的資金來源，尤其是外商直接投資和社會資金所占比例偏小。隨著投融資體制改革的深化，財政性資金將從一般競爭性領(lǐng)域逐漸退出，轉(zhuǎn)而采取一系列措施鼓勵和引導(dǎo)各類非政府投資主體投資；政府直接投資將主要集中投向純公益性的公共工程領(lǐng)域，建設(shè)資金只能全部由財政資金或財政性投融資方式解決。因此，以財政性資金為主線，以專項建設(shè)資金預(yù)算執(zhí)行審計為主導(dǎo)，圍繞財政審計的總體目標，將投資審計納入公共財政框架下的財政審計范疇，是投資審計發(fā)展的必然趨勢。近年來，投資司組織的鐵路建設(shè)資金、國債專項資金審計等，已凸現(xiàn)投資審計的這一發(fā)展趨勢。

　　隨著投融資體制改革的深化，投融資方式的多樣化也已經(jīng)開始顯現(xiàn)。在公路、電力、供水、供氣、污水治理等行業(yè)，采取特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的BOT（建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓）和TOT（轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓）等多種市場化的新型融資方式將得到廣泛運用。對于這類項目，資金使用、建設(shè)管理等常規(guī)審計內(nèi)容可能不再屬于國家審計監(jiān)督的范圍，投資審計的重點轉(zhuǎn)移至特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中的國有權(quán)益保障與國有資產(chǎn)的保值增值，監(jiān)督相關(guān)政策、制度的執(zhí)行。投資審計將逐步拓展至新的領(lǐng)域，面臨新的課題。

　　勿庸置疑，投資審計對推進投融資體制改革已發(fā)揮了重要的作用；反過來，隨著投融資體制改革的不斷深化，我們也應(yīng)不斷調(diào)整思路和方法，積極面對新局面下出現(xiàn)的新問題、新情況。

　　二、從真實、合法性審計逐步向投資績效審計過渡

　　自l983年審計機關(guān)成立以來，我國投資審計主要是以工程管理、財務(wù)收支為主體的真實性、合法性審計。由于我國尚處于經(jīng)濟改革和轉(zhuǎn)軌的時期，按發(fā)展中國家所經(jīng)歷的一般規(guī)律，這個時期，建筑市場管理、經(jīng)濟秩序都比較混亂，違法違紀和腐敗現(xiàn)象都比較容易滋生。因此，我國投資審計在一個較長時期內(nèi)以查錯防弊為主要任務(wù)，是從實際出發(fā)的必然選擇。

　　經(jīng)過多年的努力，社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，建筑市場逐步規(guī)范，建設(shè)單位管理水平日益提高，檢查監(jiān)督力度不斷加大，建設(shè)領(lǐng)域中的違紀違規(guī)問題有所減少。舉一個明顯的例子，自1998年國家增發(fā)長期建設(shè)國債以來，每年都安排了國債建設(shè)項目審計，從歷年審計結(jié)果來看，最初發(fā)現(xiàn)擠占、挪用國債資金問題十分嚴重，而最近兩年，已幾乎沒有擠占、挪用現(xiàn)象。隨著項目管理不斷完善、行為日漸規(guī)范，在日前的建設(shè)領(lǐng)域常規(guī)項目審計中，仍以查錯防弊為重點，審計人員往往會陷入無從下手的困境。

　　在這種情況下，面對新的形勢和新的要求，適時將投資審計從以真實性和合法性審計為重點轉(zhuǎn)向以合理性、效益性為重點，即逐步過渡到公共投資領(lǐng)域的績效審計，是當前擺在我們面前的一項迫切歷史使命。投資領(lǐng)域開展績效審計有益于實現(xiàn)投資審計的最終目標，即節(jié)約政府投資，減少損失浪費，促進提高投資效益。在國外發(fā)達國家，公共工程審計的最主要內(nèi)容就是績效審計，即圍繞評價公共投資的“經(jīng)濟性、效率性、效果性”開展工作。借鑒國外先進審計經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，從項目審計著手，以真實性、合法性審計為基礎(chǔ)，探索投資領(lǐng)域開展績效審計的新路子和新方法，是今后我國投資審計發(fā)展的主要方向。

　　最近，我們對某機場項目嘗試開展了投資效益審計，以項目審計為基礎(chǔ)，將項目招投標、合同履行、工程價款結(jié)算等與投資的“經(jīng)濟性”相結(jié)合，將建設(shè)資金使用、損失浪費等與投資的“效率性”相結(jié)合，將投資決策、建設(shè)規(guī)模、資產(chǎn)利用等與投資的“效果性”相結(jié)合，實現(xiàn)項目審計與效益審計有效結(jié)合，對項目投資效益進行綜合評價，剖析機場虧損的原因，揭示建設(shè)體制和管理體制方面存在的弊端，提出解決問題的對策和宏觀政策性建議，取得了良好成效。由于投資效益審計從一定程度上反映了政府和人民都關(guān)心的問題，審計結(jié)果引起了國務(wù)院和當?shù)卣�府的重視；由于投資效益審計拓展了投資審計的領(lǐng)域，也得到了李金華審計長的充分肯定。此次探索實踐表明，開展投資領(lǐng)域績效審計，毫無疑問將是開創(chuàng)投資審計事業(yè)新局面的有效途徑之一。

　　三、從事后審計逐步向全過程跟蹤審計轉(zhuǎn)變

　　當前，在我國固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域，投資決策論證體系尚不健全，權(quán)責分明、制約有效、科學(xué)規(guī)范的建設(shè)項目管理體制和運行機制尚未完全建立，項目管理的科學(xué)化、專業(yè)化水平還不高。回顧我們近年以來的審計項目，項目建設(shè)前期準備工作不足、可行性論證不充分、投資決策不科學(xué)等問題仍十分普遍，由此造成的損失浪費令人觸目驚心。例如，某機場項目可研預(yù)測過于樂觀，建設(shè)規(guī)模過度超前，運行不到5年，累計虧損達11億元；生活區(qū)選址、施工組織等方面決策失誤，造成損失浪費高達1億余元。顯然，如何采取措施，有效遏制建設(shè)過程中的巨大損失浪費，是投資審計急需研究解決的問題之一。

　　目前，我們的投資審計多是事后審計，主要起揭露和監(jiān)督作用，對建設(shè)過程中已經(jīng)造成的損失浪費，只能是“秋后算帳”。唯有把審計“關(guān)口”前移，將事前預(yù)防、事中控制和事后監(jiān)督有機結(jié)合起來，把投資審計工作做在項目開始之時，貫穿于可行性研究、立項、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、施工、竣工決算等建設(shè)全過程，才有可能做到及時堵塞漏洞，減少損失浪費，提高審計質(zhì)量和效果。

　　建設(shè)項目具有周期長、投資額大、控制環(huán)節(jié)多等特點，建設(shè)過程中的決策、規(guī)劃、設(shè)計、采購、招標、施工、監(jiān)理等任一管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)漏洞，都可能導(dǎo)致無法挽回的損失浪費，影響投資的經(jīng)濟性、效率性和效果性。隨著投資審計事業(yè)的日益發(fā)展與成熟，投資審計要有效滲透到固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域的各個環(huán)節(jié)，注重事前預(yù)防與事中控制，及時發(fā)現(xiàn)各個環(huán)節(jié)存在的問題，及時糾正、解決，避免小問題釀成大損失。

　　在投資領(lǐng)域?qū)嵤┤�過程跟蹤審計，對建設(shè)項目進行全過程、全方位的監(jiān)督和評價，將有利于充分發(fā)揮投資審計促進項目管理、控制建設(shè)成本、提高投資效益的作用。

　　四、從微觀領(lǐng)域向宏觀層面轉(zhuǎn)變

　　充分發(fā)揮國家審計的優(yōu)勢和職能作用，以微觀項目審計入手，實現(xiàn)宏觀服務(wù)層次上的突破，是投資審計發(fā)展的又一個基本趨勢。

　　近年來，投資領(lǐng)域較多采用項目審計與審計調(diào)查相結(jié)合的方法，正是基于投資審計的這一發(fā)展需求。比如，在某省國債審計調(diào)查中，首先，我們在一個微觀項目審計中發(fā)現(xiàn)，為了多爭國債資金，存在虛報建設(shè)內(nèi)容、擴大初設(shè)概算的問題；接下來，通過審計調(diào)查擴大信息量，發(fā)現(xiàn)有多個項目存在類似問題，且虛報方式多種多樣；最后，為了達到標本兼治的目的，針對這一具有普遍性和典型性的問題，我們從國債資金管理體制和國債項目審批機制層面，深層次剖析原因，并提出有針對性的審計建議供宏觀決策參考，力求體現(xiàn)投資審計在監(jiān)督深度、廣度上的突破。通過努力，促進投資審計在國家宏觀經(jīng)濟管理中發(fā)揮更大的作用，將是投資審計發(fā)展的永恒主題。

　　日前，劉家義副審計長指出，投資審計的現(xiàn)狀主要還是“就違紀查違紀，就資金審資金，就項目審項目”，從宏觀上認識問題和分析問題的意識和能力都還比較差。由于審計人員宏觀經(jīng)濟知識的匱乏和宏觀管理意識的淡薄，上升到機制、體制的層面時，往往會感到力不從心。因此，樹立現(xiàn)代審計理念，加強宏觀經(jīng)濟知識學(xué)習(xí)，主動從機制、體制等視覺去評價微觀項目審計中所碰到的問題，是擺在全體投資審計人員面前的一項緊迫任務(wù)。

　　展望投資審計的明天，研究投資審計的發(fā)展趨勢，投資審計人員要認清新時代的新任務(wù)、新要求，趕上時代步伐，大膽探索，開拓創(chuàng)新，全面履行時代賦予我們的使命。