摘　要：　本文通過(guò)對(duì)我國(guó)及各國(guó)審計(jì)體制的對(duì)比，指出了我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度中的問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因，從憲政層面分析了我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制的劣勢(shì)，闡述了我國(guó)進(jìn)行立法性審計(jì)體制改革的必要性，并進(jìn)一步提出審計(jì)制度作為國(guó)家的基本政治制度，是憲法制度的組成部分，審計(jì)工作具有憲法實(shí)踐性質(zhì)，我們應(yīng)當(dāng)把審計(jì)問(wèn)題放在國(guó)家權(quán)力架構(gòu)的現(xiàn)實(shí)選擇與發(fā)展中，結(jié)合中國(guó)社會(huì)主義民主政治和政治制度的發(fā)展要求實(shí)現(xiàn)審計(jì)體制從行政型向立法型轉(zhuǎn)軌，以期對(duì)我國(guó)國(guó)家審計(jì)體制的改革與完善有所裨益。

　　關(guān)鍵詞：　國(guó)家審計(jì)；憲法思考；審計(jì)體制

　　引　言

　　有一股風(fēng)暴，從2004年6月23號(hào)開(kāi)始：當(dāng)日，在十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議上，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華提交了一份觸目驚心的、“沉甸甸的審計(jì)”清單“，不僅中央一些部委赫然在榜，而且資金使用”黑洞“之大也使人瞠目結(jié)舌：國(guó)防科工委、科技部將幾十億元的專項(xiàng)資金預(yù)留；長(zhǎng)江堤防工程款大量被侵吞；體育總局動(dòng)用奧委會(huì)1億多元資金用于職工小區(qū)建設(shè)……報(bào)告中的18項(xiàng)內(nèi)容每一項(xiàng)都足夠震撼，而且很多都與最基本的國(guó)計(jì)民生有關(guān)。這場(chǎng)”審計(jì)風(fēng)暴“，成為2004年一道道風(fēng)景線中最為亮麗的一條，使審計(jì)署和審計(jì)長(zhǎng)李金華在一夜之間成為熱門(mén)話題和輿論焦點(diǎn)。不可否認(rèn)這一系列的行動(dòng)，產(chǎn)生了一定的成效，然而，風(fēng)暴者，一陣狂飚也，縱使電閃雷鳴風(fēng)狂雨驟，終難為持久。為什么審計(jì)署一年又一年還是審計(jì)出越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題？其根本原因就在于我國(guó)目前的國(guó)家審計(jì)制度問(wèn)題。政府應(yīng)該建立一個(gè)合理的審計(jì)制度來(lái)堵塞漏洞，如果沒(méi)有合理的機(jī)制和制度做保障，不能從源頭上解決問(wèn)題，‘風(fēng)暴’刮一陣就會(huì)過(guò)去，審計(jì)部門(mén)仍擺脫不了‘年年審計(jì)年年忙，按下葫蘆起來(lái)瓢’的尷尬狀況。

　　一、我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制的劣勢(shì)

　　現(xiàn)行的審計(jì)體制中審計(jì)機(jī)關(guān)是政府的一個(gè)組成部門(mén)，政府是審計(jì)機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)與政府工作緊密聯(lián)系，是政府管理系統(tǒng)的一個(gè)環(huán)節(jié)，是政府管理和監(jiān)督經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要手段，又由于行政政府在現(xiàn)代國(guó)家政治生活中的強(qiáng)勢(shì)地位和豐富資源，因此審計(jì)效率比較高。然而，正是這種審計(jì)機(jī)關(guān)與政府的相互關(guān)系，又必然衍生出現(xiàn)行審計(jì)體制的劣勢(shì)：

　　1.獨(dú)立性問(wèn)題

　　獨(dú)立性是審計(jì)的靈魂，獨(dú)立審計(jì)原則是審計(jì)監(jiān)督的一項(xiàng)基本原則。然而，現(xiàn)實(shí)中審計(jì)機(jī)關(guān)很難真正做到依法獨(dú)立審計(jì)。審計(jì)署是在政府序列中，審計(jì)機(jī)關(guān)是政府的內(nèi)部機(jī)關(guān)，是政府管理系統(tǒng)的一個(gè)環(huán)節(jié)，我國(guó)的國(guó)家審計(jì)實(shí)際上屬于政府內(nèi)部審計(jì)，即使搞得再好充其量也還是政府的內(nèi)控機(jī)制范疇，哪塊審哪塊不審以及審到什么程度，還要服從一屆政府的首長(zhǎng)意志，同時(shí)政府還實(shí)際上掌握著人、財(cái)、物分配權(quán)限，審計(jì)工作條件特別是經(jīng)費(fèi)方面都受到政府的控制，在這樣的體制之下，審計(jì)機(jī)關(guān)的工作肯定要受政府目標(biāo)和政府自身利益的掣肘，審計(jì)機(jī)關(guān)必然陷入一種自身的利益沖突之中，缺乏超然的獨(dú)立性，其公正性、客觀性和權(quán)威性就要受到一定的影響，那么其工作成果審計(jì)報(bào)告，也就難以得到社會(huì)的合理信賴和認(rèn)同。因此，獨(dú)立性問(wèn)題是一個(gè)綜合性問(wèn)題，是所有體制問(wèn)題的核心，正是這一問(wèn)題影響到了審計(jì)工作的安排、審計(jì)問(wèn)題的處理和披露、審計(jì)工作的深化等許多方面。

　　2.上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)問(wèn)題根據(jù)《憲法》規(guī)定，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，“對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”?！暗胤綄徲?jì)機(jī)關(guān)審計(jì)業(yè)務(wù)受上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主”。但是在現(xiàn)行的審計(jì)體制之下，因?yàn)榈胤綄徲?jì)機(jī)關(guān)直接受制于當(dāng)?shù)卣?，結(jié)果就是地方審計(jì)機(jī)關(guān)的現(xiàn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制已演變成事實(shí)上接受當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)為主的單一領(lǐng)導(dǎo)體制，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的被虛化，下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的依賴性越來(lái)越弱，“雙重”領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上已演變?yōu)榈胤秸摹皢蜗颉鳖I(lǐng)導(dǎo)，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制越來(lái)越趨于分化，形成不了合力，地方審計(jì)機(jī)關(guān)日益趨向于地方利益，以致在當(dāng)前的審計(jì)體制下，地方審計(jì)機(jī)構(gòu)卻始終難以有所作為。

　　3.審計(jì)監(jiān)督空白問(wèn)題

　　憲法規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)在政府首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下，由政府首長(zhǎng)支持，但這并不能從根本上解決問(wèn)題。如果說(shuō)在領(lǐng)導(dǎo)的支持下審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)部門(mén)的審計(jì)還是卓有成效的，當(dāng)政府首長(zhǎng)和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)存在問(wèn)題時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)如何處理？實(shí)際上，當(dāng)前的審計(jì)實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有審查到政府或首長(zhǎng)的行為，審計(jì)報(bào)告中并沒(méi)有多少直接與政府或首長(zhǎng)有關(guān)的問(wèn)題，目前的審計(jì)指向只能是平行的或者向下的，而對(duì)政府或首長(zhǎng)的責(zé)任和行為難以構(gòu)成監(jiān)督。而政府和領(lǐng)導(dǎo)如果出現(xiàn)問(wèn)題，危害性更大，其更應(yīng)當(dāng)成為審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象。

　　4.審計(jì)結(jié)果的披露問(wèn)題

　　在現(xiàn)行體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)是政府的職能部門(mén)，是在政府領(lǐng)導(dǎo)之下，而不只在人大領(lǐng)導(dǎo)之下，審計(jì)機(jī)關(guān)首先把政府的要求和利益擺在第一位，審計(jì)結(jié)果在提交人大常委會(huì)審議之前，必須先由政府審查并同意，那么政府對(duì)審計(jì)報(bào)告有權(quán)表達(dá)意見(jiàn)，如何對(duì)外披露怎樣對(duì)外披露就由政府決定而不是政府之下的審計(jì)機(jī)關(guān)決定。審計(jì)機(jī)關(guān)代表政府向人大及人大常委會(huì)去做經(jīng)過(guò)政府審查同意的審計(jì)報(bào)告，人大常委會(huì)再將審計(jì)結(jié)果函告政府及有關(guān)部門(mén)并要求加以整改。有人形容這種情況是“問(wèn)題由我（政府）先點(diǎn)出，然后你再告訴我，我不告訴你不知”，這種循環(huán)式的監(jiān)督意義上只能是一種程序性或形式性的。

　　二、我國(guó)立法型審計(jì)體制改革的必要性

　　基于以上的分析，現(xiàn)行審計(jì)體制下存在的問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響了審計(jì)監(jiān)督的質(zhì)量和效力，阻礙了審計(jì)工作的進(jìn)一步深化。改革現(xiàn)行體制，盡快克服其缺陷，使其與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及審計(jì)環(huán)境的變化相適應(yīng)，勢(shì)在必行。審計(jì)監(jiān)督是國(guó)家行使政治與經(jīng)濟(jì)管理職能的一個(gè)重要方面，審計(jì)制度作為國(guó)家的基本政治制度，其形成與憲政制度建設(shè)有著密切的歷史淵源。審計(jì)制度是憲法制度的組成部分，審計(jì)工作具有憲法實(shí)踐性質(zhì)，我們應(yīng)當(dāng)把審計(jì)問(wèn)題放在國(guó)家權(quán)力架構(gòu)的現(xiàn)實(shí)選擇與發(fā)展中，結(jié)合中國(guó)社會(huì)主義民主政治和政治制度的發(fā)展要求來(lái)探索審計(jì)體制改革的方向。因此，隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的的發(fā)展，隨著人民民主和依法治國(guó)等憲法思想在國(guó)家政治生活中的深入，必然會(huì)對(duì)中國(guó)現(xiàn)行審計(jì)制度及審計(jì)實(shí)踐產(chǎn)生根本性的影響，促使我國(guó)審計(jì)體制從行政型向立法型轉(zhuǎn)軌?，F(xiàn)代國(guó)家審計(jì)是民主與法治的產(chǎn)物，更是推動(dòng)民主與法治的工具，是在法律框架下對(duì)政府及公營(yíng)事業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)的成果和效益進(jìn)行檢查和評(píng)價(jià)的一項(xiàng)專業(yè)活動(dòng)。審計(jì)體制從行政型向立法型審計(jì)體制的轉(zhuǎn)軌的合理性和必要性可以從民主和法治的趨向中得到更充分的論證。

　　1.從現(xiàn)代民主政治的制度的發(fā)展看我國(guó)審計(jì)體制改革的必要性

　　現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)是現(xiàn)代民主的產(chǎn)物，更是民主的工具?，F(xiàn)代國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)是什么？為什么需要國(guó)家審計(jì)？從審計(jì)產(chǎn)生來(lái)看，審計(jì)產(chǎn)生的客觀條件之一就是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的分離，其主要目的就是為了保護(hù)財(cái)產(chǎn)的安全和完整，保證會(huì)計(jì)資料的真實(shí)和可靠，明確財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理者的經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任。最初的國(guó)家審計(jì)是隨著國(guó)家管理事務(wù)中經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系的形成，為了促使經(jīng)濟(jì)責(zé)任的嚴(yán)格履行而誕生的。而現(xiàn)代意義上的國(guó)家審計(jì)是近代民主政治發(fā)展的產(chǎn)物。按照民主政治的原則，現(xiàn)代民主國(guó)家，任何政府機(jī)關(guān)均應(yīng)對(duì)人民承擔(dān)一定的責(zé)任，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和官員在受托管理屬于全民所有的公共資金和資源的同時(shí)，就應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度的約束，而國(guó)家審計(jì)就是用來(lái)評(píng)價(jià)政府受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的一種約束性設(shè)置或制度安排。

　　從我國(guó)的民主政治的權(quán)力構(gòu)架來(lái)分析，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，憲法中明確規(guī)定：中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督；政府、人民法院、監(jiān)察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。人民有權(quán)對(duì)國(guó)家事務(wù)和人民財(cái)產(chǎn)的管理進(jìn)行監(jiān)督。

　　人大制度體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的政治理念和憲法思想，人民代表大會(huì)是人民當(dāng)家的主渠道。因?yàn)樵诂F(xiàn)代國(guó)家和政治形勢(shì)下，人民不可能都直接去行使民主權(quán)利，而是要通過(guò)各種各樣直接或間接的方式去實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利。在現(xiàn)代社會(huì)中，更多的是以間接制為特征的代議制民主形式，在中國(guó)，表現(xiàn)為人民代表大會(huì)制。審計(jì)機(jī)關(guān)向全國(guó)人大及常委會(huì)報(bào)告工作，就是向全國(guó)人民報(bào)告，接受人民的監(jiān)督。政府接受人民委托行使國(guó)家權(quán)力、管理國(guó)家事務(wù)，人民群眾或納稅人需要了解和監(jiān)督政府是如何使用和管理屬于他們的“錢(qián)財(cái)”，即監(jiān)督國(guó)家財(cái)政收支和公共資金使用的具體情況，而保障人民群眾這種“知情權(quán)”和“監(jiān)督權(quán)”的手段和途徑必須通過(guò)人大法定程序以公開(kāi)、透明、求實(shí)的組織方式進(jìn)行，就必須借助于國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立、客觀、公正的審計(jì)報(bào)告。如果審計(jì)機(jī)關(guān)不把人民的利益放在第一位，如果審計(jì)機(jī)關(guān)不把人大作為自己的服務(wù)重點(diǎn)，如果審計(jì)報(bào)告的決定權(quán)在于政府，僅僅每年審計(jì)機(jī)關(guān)代表政府就財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況在人大常委會(huì)上作一次工作報(bào)告，就不能反映政府對(duì)人民受托責(zé)任的執(zhí)行情況，不能算是做到了“為人民服務(wù)”，這與現(xiàn)代民主制度和憲法的要求存在差距6.

　　因此，“立法型”改革的政治基礎(chǔ)建立在中國(guó)政治制度發(fā)展要求上，即“立法型”改革有利于完善人大制度和加強(qiáng)人大立法監(jiān)督，這是中國(guó)根本政治制度的現(xiàn)實(shí)要求。

　　2.從依法治國(guó)和權(quán)力制衡的角度看我國(guó)審計(jì)體制改革的必要性

　　法治是民主制度得以建立和實(shí)施的保障，是以民主為基礎(chǔ)，以全體公民在法律上享有平等權(quán)利為重要特征。法治就是依法治理國(guó)家，就是樹(shù)立憲法和法律在國(guó)家生活中的最高權(quán)威，它嚴(yán)格區(qū)別于一種個(gè)人凌駕于法律之上的國(guó)家為“個(gè)人狂想所統(tǒng)治”的人治的制度。從權(quán)力的性質(zhì)看，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力。1789年法國(guó)《人權(quán)宣言》第十六條規(guī)定：“凡權(quán)利無(wú)保障和分權(quán)未確立的社會(huì)，就沒(méi)有憲法?！?也就沒(méi)有真正的法治。通過(guò)對(duì)國(guó)家權(quán)力在立法、行政和司法機(jī)關(guān)之間的劃分，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力之間的相互制約與平衡。在我國(guó)，人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在整個(gè)權(quán)力約束機(jī)制中，是一個(gè)中心環(huán)節(jié)，起著直接監(jiān)督執(zhí)法權(quán)力和聯(lián)結(jié)、啟動(dòng)其他各方面監(jiān)督（特別是執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督）的作用，這是人大在我國(guó)政治結(jié)構(gòu)中處于中心地位及作用的一個(gè)重要體現(xiàn)。而目前中國(guó)國(guó)家權(quán)力監(jiān)督約束機(jī)制的最大缺陷是人大監(jiān)督功能不到位，現(xiàn)實(shí)中的各級(jí)人大，普遍存在著既缺乏財(cái)政監(jiān)督的手段，也缺乏財(cái)政監(jiān)督的能力（沒(méi)有配備專業(yè)財(cái)會(huì)人員）的狀況?，F(xiàn)代國(guó)家審計(jì)是法治的產(chǎn)物，更是法治的工具。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作為一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，顯然在制衡和牽制系統(tǒng)中發(fā)揮著重要作用。通過(guò)審計(jì)體制改革，把國(guó)家審計(jì)納入人大監(jiān)督之中，就使得人大擁有了組織化的直接審計(jì)監(jiān)督權(quán)，就實(shí)際延伸和細(xì)化了人大的監(jiān)督權(quán)力，加強(qiáng)了人大的監(jiān)督力度，豐富和完善了人大的立法監(jiān)督體系，從而把人大對(duì)政府特別是對(duì)政府在國(guó)家財(cái)政管理中的責(zé)任和行為的監(jiān)督與評(píng)價(jià)落在了實(shí)處，這也是把依法治國(guó)的原則落在了實(shí)處9.

　　三、結(jié)束語(yǔ)

　　黨的十六大提出“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)”，提出“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督……發(fā)揮司法機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察、審計(jì)等職能部門(mén)的作用?！笨梢哉f(shuō)，在我國(guó)以發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明為目標(biāo)的公共行政理論和相應(yīng)的監(jiān)督體制的基本框架已初步顯現(xiàn)，行政型審計(jì)體制向立法型審計(jì)體制的變革，有利于人大對(duì)政府公共權(quán)力的監(jiān)督，有利于從源頭和制度上遏制并根除腐敗，促進(jìn)高效廉潔行政機(jī)構(gòu)的建立。

　　假如能有這樣一套合理有效的制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)，就能確保國(guó)家權(quán)力沿著良性的軌道有序運(yùn)行，我們也就不至于每年都只能靠一場(chǎng)審計(jì)風(fēng)暴來(lái)解決財(cái)政資金使用中的痼疾了。

　　參考文獻(xiàn)

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