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摘 要:許多情況下,政府通過數(shù)量管制而非稅收來控制不符合其意愿行為,而大部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為,稅收是優(yōu)于數(shù)量管制的。我們?cè)噲D從政策執(zhí)行成本的角度為這一矛盾提供解釋。通過引入私人執(zhí)行者,我們證明出,盡管數(shù)量管制限制了一部分對(duì)社會(huì)而言有效率的行為,但是其較低的違規(guī)行為調(diào)查成本能夠加強(qiáng)政策執(zhí)行力度與整體效率。
關(guān)鍵詞:數(shù)量管制;稅收;執(zhí)行成本
一、引言
政府在對(duì)不重視社會(huì)利益的私人決策,或者說不符合其意愿私人行為加以控制時(shí),數(shù)量管制與稅收是兩種常用的方式。數(shù)量管制是直接對(duì)不符合意愿行為的數(shù)量加以限制,禁止或者只允許少量存在;稅收是對(duì)不符合意愿行為加征額外的稅賦,影響行為主體的成本收益結(jié)構(gòu),從而間接的控制不符合意愿行為。大部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為,稅收遠(yuǎn)優(yōu)于數(shù)量管制,以經(jīng)濟(jì)利益這只“看不見的手”來進(jìn)行調(diào)控遠(yuǎn)勝于政府權(quán)威這只“看得見的手”。前者的使用會(huì)促進(jìn)資源的自發(fā)流動(dòng),達(dá)到更合理的配置;后者的使用則會(huì)造成資源流動(dòng)的障礙,引起社會(huì)福利的喪失。但是現(xiàn)實(shí)生活中仍存在大量數(shù)量管制現(xiàn)象,從出租車的牌照之爭到毒品的稽查清剿,從污染企業(yè)的數(shù)量控制到特定時(shí)期的禁漁禁獵,幾乎遍布于社會(huì)生活的每一角落。對(duì)這些現(xiàn)象的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋很多,有的認(rèn)為,數(shù)量管制約束了新廠商的進(jìn)入,受到在位廠商的支持,但這無法解釋禁漁禁獵,這樣的管制同樣的約束了市場上的所有參與者,有的認(rèn)為不符合政府意愿的行為,如吸毒,是對(duì)社會(huì)有害的,因此被管制在零水平,但是對(duì)污染的管制卻允許少量污染的存在。還有的認(rèn)為數(shù)量管制可以評(píng)估外在不經(jīng)濟(jì)的成本,補(bǔ)償不充分的信息等等。這些解釋都不是完美的,至少是不完全的。
本文試圖通過對(duì)政策執(zhí)行成本分析來為管制的盛行提供另一種解釋。我們從政府的角度出發(fā),認(rèn)為政策的執(zhí)行是有成本的,政策選擇從根本上說是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題。具有較低的執(zhí)行成本的政策,執(zhí)行的效果較好,比較接近既定的政策目標(biāo),被選擇的可能性較大;反之,較高執(zhí)行成本的政策,即使其相應(yīng)的政策目標(biāo)更為理想,但是是難以實(shí)現(xiàn)的,也就難以成為政府的理性選擇。一般的說,政策選擇本身對(duì)其實(shí)施是有影響的,一方面,政策會(huì)創(chuàng)造執(zhí)行的激勵(lì),使得政策執(zhí)行者有動(dòng)機(jī)追求既定的政策目標(biāo),另一方面,政策會(huì)影響執(zhí)行成本,以保證政策以最低的代價(jià)得以執(zhí)行。但政策實(shí)施是對(duì)政策選擇有決定作用的,后者只是對(duì)前者的再強(qiáng)化。明了了這些后,我們就可以對(duì)數(shù)量管制與稅收展開比較分析。
二、基本假設(shè)與例證
首先,我們將政策執(zhí)行的單位劃分為公共執(zhí)行者與私人執(zhí)行者。公共執(zhí)行者指稅務(wù)局、行業(yè)管理局這類政府部門,他們執(zhí)行政策的手段是正式而繁瑣的程序,對(duì)違規(guī)行為的調(diào)查要深入的考察被審查單位行為,而其執(zhí)行成本由政府負(fù)擔(dān);私人執(zhí)行者可以認(rèn)為是違規(guī)單位的競爭者,因違規(guī)行為利益受損者,甚至包括希望制止污染的環(huán)保主義者,他們執(zhí)行政策的手段是非正式而靈活的,他們所處的地位使得他們易于觀察到某些違規(guī)行為的發(fā)生,而其執(zhí)行成本由個(gè)人負(fù)擔(dān)。
其次,我們將政策執(zhí)行成本劃分為違規(guī)行為的調(diào)查成本與證實(shí)成本,前者是對(duì)被審查單位行為進(jìn)行檢查,以發(fā)現(xiàn)其是否違規(guī)以及違規(guī)程度的大小所付出的成本。后者是在法庭上將這一違規(guī)行為予以證實(shí),對(duì)違規(guī)單位進(jìn)行處罰的成本。如此劃分成本是為了分析的簡化,也可以附加上其他成本,但得到的結(jié)論是一致的。
最后,我們以調(diào)查成本的高低來區(qū)分?jǐn)?shù)量管制與稅收。數(shù)量管制的調(diào)查成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于稅收的調(diào)查成本,其原因有二:一個(gè)是違反數(shù)量管制的行為是很容易發(fā)現(xiàn)的,而違反稅收的行為,也即逃稅,是很難發(fā)現(xiàn)的,直觀的看,前者是一個(gè)有無的問題,后者是一個(gè)多少的問題,復(fù)雜程度就決定了調(diào)查難度;另一個(gè)是私人執(zhí)行者參與了數(shù)量管制的執(zhí)行,承擔(dān)了相應(yīng)的調(diào)查成本,而稅收的調(diào)查成本全部是由公共執(zhí)行者即稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)的。原因很簡單,私人難以了解被審查單位是否已經(jīng)交稅,交稅是否足額,而在數(shù)量管制下,被審查單位是否違規(guī),私人執(zhí)行者是很容易察覺的。由于違規(guī)行為關(guān)乎私人執(zhí)行者的切身利益,只要個(gè)人的調(diào)查成本足夠低,私人執(zhí)行者就有動(dòng)力來執(zhí)行數(shù)量管制。
由以上的假設(shè)可以看出,盡管數(shù)量管制有可能限制了一部分對(duì)社會(huì)而言有效率的行為,但是其較低的違規(guī)行為調(diào)查成本能夠加強(qiáng)政策執(zhí)行力度與提高整體政策效率。尤其當(dāng)私人執(zhí)行者成為關(guān)鍵因素時(shí),對(duì)數(shù)量管制的依賴就特別重要了。
三、基本模式
假設(shè)政府要對(duì)污染加以控制,最為理想的政策目標(biāo)是保持某種程度的污染水平,以追求效率的最大化,達(dá)到全社會(huì)的最優(yōu)福利水平。我們分別采用數(shù)量管制與稅收兩種政策,在數(shù)量管制下,調(diào)查違規(guī)行為不花費(fèi)成本,但要花費(fèi)c在法庭上證實(shí);在稅收下,對(duì)逃稅行為的調(diào)查要花費(fèi)k,而在法庭上證實(shí)也要花費(fèi)c.在這個(gè)模型內(nèi),逃稅難以發(fā)現(xiàn)是至關(guān)重要的。在這兩種政策下,我們假設(shè)公共執(zhí)行者都能從證實(shí)違規(guī)行為中獲利A,而它并不關(guān)心這一行為對(duì)社會(huì)而言是否有利。
市場上有兩類企業(yè)在經(jīng)營,第一類企業(yè)生產(chǎn)并造成污染,獲得的私人收益為B1,占有市場份額為s,第二類企業(yè)私人收益為B2,同樣的生產(chǎn)并造成同等程度污染。污染的社會(huì)成本為t,所以對(duì)社會(huì)而言,允許第一類企業(yè)經(jīng)營,禁止第二類企業(yè)經(jīng)營是有利的。如果這兩類企業(yè)在法庭上被證實(shí)有違規(guī)行為,都要付出罰款Z.我們假設(shè)關(guān)閉整個(gè)行業(yè)相對(duì)于允許兩類企業(yè)都經(jīng)營是更有效的,即W0=sB1+(1-s)B2-t<0,這里W0代表社會(huì)福利。在計(jì)算福利過程中,我們忽略了調(diào)查與證實(shí)成本,以及稅收與對(duì)公共執(zhí)行者的支付,將這些全作為轉(zhuǎn)移支付處理。
先考慮數(shù)量管制,作為一種粗糙的工具,它不區(qū)分兩類企業(yè)。因此,如果A>c,執(zhí)行者查獲所有的污染者,懲罰他們Z,在此,由于兩類企業(yè)同時(shí)經(jīng)營是無效率的(W0<0),Z就會(huì)設(shè)置的非常之高,以致于驅(qū)逐了所有企業(yè),關(guān)閉了整個(gè)行業(yè)。相反,若A<c,執(zhí)行者沒有足夠的激勵(lì)在法庭上舉證,所有企業(yè)會(huì)正常經(jīng)營并造成污染,而不會(huì)被懲罰。
現(xiàn)在我們考慮稅收方式,政府對(duì)污染征稅t,t等于污染的社會(huì)成本,這也是模型中的最優(yōu)稅收(optimaltaxation)。此時(shí),每個(gè)企業(yè)面臨兩個(gè)選擇:是否生產(chǎn),是否交稅。如果逃稅被發(fā)現(xiàn),將要付出罰款Z.顯然,當(dāng)A<k+c時(shí),執(zhí)行者沒有調(diào)查和證實(shí)違規(guī)行為的動(dòng)機(jī),所有企業(yè)經(jīng)營,社會(huì)福利W0<0.當(dāng)A>k+c時(shí),就產(chǎn)生了一個(gè)很有趣的現(xiàn)象,稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人相互猜測對(duì)方的行為,在這一過程中,稅務(wù)機(jī)關(guān)嚴(yán)格,就大大增加了違規(guī)行為被懲罰的概率,納稅人就傾向于守規(guī)納稅;而面對(duì)守規(guī)的納稅人,稅務(wù)機(jī)關(guān)就不愿付出努力來監(jiān)管,因?yàn)檫`規(guī)被懲罰的概率是很小的;但這一放松的管制又必然引起納稅人提高其違規(guī)行為發(fā)生的可能性;而最終又引致下一輪的嚴(yán)格監(jiān)管。似乎這是一個(gè)循環(huán)往復(fù)的過程,但事實(shí)上,這種博弈是可以達(dá)到一個(gè)混合均衡的。均衡結(jié)果是,稅務(wù)機(jī)關(guān)選擇一個(gè)固定的概率θ監(jiān)管,納稅人以某一固定的概率υ交稅。在均衡狀態(tài)下,執(zhí)行者在是否調(diào)查取證之間是無差異的,其收益為(1-υ)(A-c-k)+υ(-k-c)=0,則概率υ=(A-c-k)/A.企業(yè)在交稅與逃稅之間無差異,其收益為(1-θ)B+θ(B-Z)=B-t,則概率θ=t/Z.在混合均衡下,我們可以選擇適當(dāng)?shù)亩愂諄砑s束市場中的企業(yè),令所有無效率的企業(yè)退出市場,有效率的企業(yè)留在市場中生產(chǎn),并以概率υ交稅,而逃稅被發(fā)現(xiàn)的概率為θ。很容易證明出,這只需要B1>B>B2,即B1>t>B2,而根據(jù)我們的假設(shè),這顯然是滿足的。在此稅收水平下,有效率企業(yè)收益為(1-θ)B1+θ(B1-Z)=B1-t>0,無效率企業(yè)收益為(1-θ)B2+θ(B2-Z)=B2-t<0,社會(huì)的福利水平為W=s(B1-t)>0。
那么政府的最優(yōu)政策是什么呢?當(dāng)A>k+c,執(zhí)行者有充分的激勵(lì)來調(diào)查逃稅行為,此時(shí)最好的政策是征稅,這樣可以達(dá)到最優(yōu)的資源配置,盡管并非所有企業(yè)都交稅;當(dāng)c<A<k+c,征稅不再可行,但是數(shù)量管制是可行的。數(shù)量管制使得社會(huì)福利達(dá)到0,因?yàn)檎麄€(gè)行業(yè)被關(guān)閉了,但這仍然高于整個(gè)行業(yè)都生產(chǎn)時(shí)的W0<0;最后,當(dāng)A<c,稅收與數(shù)量管制都是不可取的,福利水平W0<0。
四、結(jié)論與擴(kuò)展
這個(gè)簡單的框架反映了稅收與數(shù)量管制的差異,提出了政策選擇的成本因素。盡管我們的論證不夠嚴(yán)密,但是至少可以定性的解釋一些現(xiàn)象。雖然稅收有可能帶來最優(yōu)狀態(tài),但是高昂的執(zhí)行成本使得這一最優(yōu)狀態(tài)難以達(dá)到。退而求其次,數(shù)量管制就成為在稅收不起作用情況下的最優(yōu)選擇,它雖然排除了部分有效率的行為,但是防止了社會(huì)福利的進(jìn)一步惡化。而當(dāng)執(zhí)行成本過高,兩者均無法實(shí)施時(shí),惟一可行的就只有放任自流,這樣至少還可以節(jié)省政府開支。
在模型中,我們假設(shè)有效的數(shù)量管制驅(qū)逐了所有企業(yè),關(guān)閉了整個(gè)行業(yè)。實(shí)際上,絕大多數(shù)數(shù)量管制只是確定了上限,并未完全的禁止,通常的實(shí)現(xiàn)方式是執(zhí)照、許可證等方式。在這種方式下,對(duì)不符合意愿行為的約束只需要局限在少數(shù)具有執(zhí)照、許可證的企業(yè)或單位,仍然大大降低了調(diào)查成本,這與我們的模型是一致的。但是伴生而來的執(zhí)照、許可證的分配問題卻產(chǎn)生了嚴(yán)重的尋租現(xiàn)象,這種非生產(chǎn)性的尋利活動(dòng)造成了社會(huì)財(cái)富的巨額損失,這也正是數(shù)量管制招致經(jīng)濟(jì)學(xué)者譴責(zé)的原因之一。但是要注意到,執(zhí)照與許可證的分配方式的無效并不代表著數(shù)量管制的無效,即使采用稅收方式來替換數(shù)量管制,仍然會(huì)存在賄賂,欺詐等行為,只不過表現(xiàn)的更為隱蔽罷了。
如果我們將社會(huì)看作一個(gè)最優(yōu)激勵(lì)系統(tǒng),政府應(yīng)該堅(jiān)持有效率的稅收規(guī)則,可以通過提高A或者補(bǔ)貼c,k來激勵(lì)稅收的執(zhí)行。當(dāng)然,單純的提高A或者補(bǔ)貼c,k是很容易實(shí)現(xiàn)的,但是其后果可能是難以控制的。過高的A會(huì)使得稅收機(jī)關(guān)過于熱衷于對(duì)企業(yè)違規(guī)行為的查證,這可能導(dǎo)致對(duì)企業(yè)實(shí)施過重的懲罰甚至進(jìn)行虛假的控訴,個(gè)別情況下還可能出現(xiàn)企業(yè)與稅務(wù)機(jī)關(guān)串謀騙取國家利益。對(duì)c,k的補(bǔ)貼則難以保證稅務(wù)機(jī)關(guān)真正將補(bǔ)貼用于調(diào)查、證實(shí)違規(guī)行為,而將其用于在職消費(fèi)等支出。眾多的現(xiàn)實(shí)問題使得稅收條件的易化難以實(shí)現(xiàn)。
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