與其他協(xié)會(huì)相比，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的職責(zé)算是門類齊全的，批師批所、會(huì)員管理、擬訂準(zhǔn)則和規(guī)則、組織考試和培訓(xùn)、涉外管理、國際交往等等。協(xié)會(huì)的職責(zé)對(duì)于行業(yè)發(fā)展起著火車頭的作用，協(xié)會(huì)職責(zé)的形成是一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)的過程，但也面臨著困惑，尚需進(jìn)一步完善。

　　一、行業(yè)管理經(jīng)歷了三個(gè)階段

　　1980年為適應(yīng)發(fā)展中外合資經(jīng)營企業(yè)的需要，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于成立會(huì)計(jì)顧問處的暫行規(guī)定》，會(huì)計(jì)顧問處（即會(huì)計(jì)師事務(wù)所）和注冊(cè)會(huì)計(jì)師的審批及其業(yè)務(wù)監(jiān)督任務(wù)由財(cái)政部門負(fù)責(zé)。1986年《注冊(cè)會(huì)計(jì)師條例》出臺(tái)，增加了注冊(cè)會(huì)計(jì)師考試考核的內(nèi)容。同時(shí)，條例還規(guī)定，為維護(hù)合法的職業(yè)權(quán)益，交流工作經(jīng)驗(yàn)，增進(jìn)國內(nèi)外交往，注冊(cè)會(huì)計(jì)師可以組織成立注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)。這一階段，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)是由財(cái)政部門直接管理的。

　　1988年中國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)成立，經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)的協(xié)會(huì)章程規(guī)定，協(xié)會(huì)協(xié)助財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行管理。具體職責(zé)是：組織會(huì)員開展思想品質(zhì)教育和專業(yè)技能教育；受財(cái)政部委托辦理注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)登記；支持會(huì)員依法履行職責(zé)，維護(hù)合法權(quán)益，向政府反映意見和建議；組織開展業(yè)務(wù)交流活動(dòng)，總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，提高服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師業(yè)務(wù)的開展；制定職業(yè)道德規(guī)范，監(jiān)督會(huì)員遵守；協(xié)調(diào)會(huì)員關(guān)系，調(diào)解業(yè)務(wù)爭(zhēng)議；擬定注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、規(guī)則和工作制度，報(bào)財(cái)政部批準(zhǔn)公布，并監(jiān)督會(huì)員執(zhí)行；開展與國際會(huì)計(jì)師團(tuán)體、外國會(huì)計(jì)職業(yè)團(tuán)體之間的交往活動(dòng)。當(dāng)時(shí)，全國的會(huì)計(jì)師事務(wù)所為數(shù)不多，還處于發(fā)展階段，審批會(huì)計(jì)師事務(wù)所與審批注冊(cè)會(huì)計(jì)師必須同步進(jìn)行，作為財(cái)政部事業(yè)單位的中注協(xié)，首開先河，以財(cái)會(huì)協(xié)字文號(hào)發(fā)布財(cái)政部文件。有人說，此時(shí)的中注協(xié)相當(dāng)于政府部門的行業(yè)管理中心或管理司。各省級(jí)財(cái)政部門和注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)也比照辦理，有的省級(jí)協(xié)會(huì)，為解決協(xié)會(huì)編制等問題另外掛起了一塊牌子，稱管理中心或秘書處，從此形成了注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)半官半民的準(zhǔn)政府模式。這一階段，中注協(xié)的職責(zé)基本上是依據(jù)《注冊(cè)會(huì)計(jì)師條例》制定的，經(jīng)財(cái)政部門委托開始行使行業(yè)管理職責(zé)。

　　1993年《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》頒布，法律在條例的基礎(chǔ)上，規(guī)定和擴(kuò)充了注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的職責(zé)。其中，第七條規(guī)定中注協(xié)組織實(shí)施注冊(cè)會(huì)計(jì)師考試；第九條規(guī)定省級(jí)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)辦理注冊(cè)會(huì)計(jì)師注冊(cè)申請(qǐng)；第三十三條規(guī)定注冊(cè)會(huì)計(jì)師應(yīng)當(dāng)加入注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)；第三十五條規(guī)定中注協(xié)擬訂執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、規(guī)則；第三十六條規(guī)定注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)要支持注冊(cè)會(huì)計(jì)師依法執(zhí)業(yè)，維護(hù)合法權(quán)益；第三十七條規(guī)定注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的任職資格和執(zhí)業(yè)情況進(jìn)行年度檢查?！蹲?cè)會(huì)計(jì)師法》的這些規(guī)定，賦予了注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)一些基本職責(zé)，一是會(huì)員管理，二是注冊(cè)會(huì)計(jì)師審批，三是組織考試，四是擬定專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，五是維護(hù)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的合法權(quán)益，六是組織年度檢查。但是審批會(huì)計(jì)師事務(wù)所、行業(yè)涉外管理等仍然由政府負(fù)責(zé)。這一階段，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的職責(zé)是依據(jù)法律和政府部門委托部分職能制定的。

　　1996年中國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)與中國注冊(cè)審計(jì)師協(xié)會(huì)聯(lián)合，為落實(shí)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)“統(tǒng)一法律規(guī)范、統(tǒng)一執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)督管理”的指示，審計(jì)部門將管理社會(huì)審計(jì)的職責(zé)與財(cái)政部門的職責(zé)一并交由中注協(xié)行使，經(jīng)全國會(huì)員特別代表大會(huì)通過的協(xié)會(huì)章程仍然保留著十項(xiàng)基本職責(zé)。所以，1998年政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)財(cái)政部強(qiáng)調(diào)，根據(jù)《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》和《中國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)章程》規(guī)定，中注協(xié)要對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)實(shí)行自律性管理，受政府委托的職責(zé)包括：負(fù)責(zé)起草有關(guān)注冊(cè)會(huì)計(jì)師、會(huì)計(jì)師事務(wù)所的法律、法規(guī)；審批會(huì)計(jì)師事務(wù)所；辦理審核外國會(huì)計(jì)師組織在我國設(shè)置常駐代表機(jī)構(gòu)的有關(guān)工作，并對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理。

　　綜上所述，從行業(yè)發(fā)展情況看，不論是政府部門直接管理，或是政府部門委托管理，還是法律賦予行業(yè)協(xié)會(huì)基本職責(zé)加上政府部門部分委托管理，在服務(wù)、監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)發(fā)展，發(fā)揮注冊(cè)會(huì)計(jì)師在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的鑒證和服務(wù)功能，擴(kuò)大中國注冊(cè)會(huì)計(jì)師的國內(nèi)外影響等方面，都發(fā)揮著重要的作用，使我國的注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)在短期內(nèi)，走在國內(nèi)中介行業(yè)的先例，也讓國外同行感嘆不已。同時(shí)，也欣喜地看到，隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)管理也在向國際慣例靠攏，從政府部門行政管理向著法律規(guī)范、行業(yè)自律管理的方向邁進(jìn)。

　　二、協(xié)會(huì)職責(zé)存在的負(fù)面影響

　　主要是批師批所脫節(jié)，協(xié)會(huì)代行部分行政職能，形成協(xié)會(huì)的多重身份，多重領(lǐng)導(dǎo)，政社合一，政事不分。

　　一是協(xié)會(huì)代行政府部門職能，造成協(xié)會(huì)性質(zhì)不清。法律規(guī)定，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)是由注冊(cè)會(huì)計(jì)師組成的社會(huì)團(tuán)體。章程規(guī)定，協(xié)會(huì)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是全國會(huì)員代表大會(huì)，大會(huì)閉會(huì)期間由理事會(huì)和常務(wù)理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)會(huì)的日常工作，協(xié)會(huì)秘書處對(duì)理事會(huì)和常務(wù)理事會(huì)負(fù)責(zé)，對(duì)全體會(huì)員負(fù)責(zé)。依照國際慣例，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)該是民間組織，是溝通會(huì)員與政府之間的紐帶，代表行業(yè)，為會(huì)員提供專業(yè)服務(wù)，維護(hù)合法權(quán)益。但由于我們的注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)是部門所屬的事業(yè)單位，在行使審批會(huì)計(jì)師事務(wù)所等權(quán)限時(shí)，協(xié)會(huì)代表政府部門；在召開會(huì)員代表大會(huì)、理事會(huì)和常務(wù)理事會(huì)期間，協(xié)會(huì)又是全國或地方組織的秘書處；在日常工作中又代表行業(yè)協(xié)會(huì)。同時(shí)具有法律規(guī)定的注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)社會(huì)團(tuán)體、章程規(guī)定的協(xié)會(huì)秘書處和政府部門所屬事業(yè)單位性質(zhì)的協(xié)會(huì)“三合一”的多重身份，既有法律賦予職責(zé)，又有行業(yè)自律職責(zé)，還有行政管理職能。這種多重身份，本身就很尷尬，外國人不明白，中國人搞不懂，與有關(guān)部門打交道時(shí)，誠惶誠恐，煞費(fèi)口舌，惟恐人家說你是假冒偽劣，企圖越俎代庖。

　　二是協(xié)會(huì)代行政府部門職能，容易造成責(zé)任不清和職責(zé)不清。如前所敘，批師批所要同步進(jìn)行，而法律僅賦予注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)審批注冊(cè)會(huì)計(jì)師師的職責(zé)，審批會(huì)計(jì)師事務(wù)所的職責(zé)由政府部門委托協(xié)會(huì)代理，辦理政府部門行政發(fā)文。這種做法形式上解決了統(tǒng)一批師批所的問題，實(shí)質(zhì)上卻給審批之后的監(jiān)管制造了一個(gè)走不出去的怪圈。中天勤會(huì)計(jì)師事務(wù)所就是一個(gè)典型事例，事務(wù)所合并是當(dāng)?shù)嘏鷾?zhǔn)的，事務(wù)所從事證券業(yè)務(wù)的資格又是財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)的。根據(jù)“誰審批誰管理”的原則，當(dāng)某個(gè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所出現(xiàn)違法違規(guī)行為時(shí)，協(xié)會(huì)只能對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師當(dāng)事人進(jìn)行處理，對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的處理只能是以財(cái)政部門的名義給予行政處罰，這就必然引起大量的行政復(fù)議和行政訴訟，牽扯政府部門的許多精力，致使法律規(guī)定的財(cái)政部門依法對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師、會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)的職責(zé)，又演變成管理職能。前一段時(shí)間，財(cái)政部門面臨的沒完沒了的行政復(fù)議、會(huì)計(jì)師事務(wù)所遭遇的應(yīng)接不暇的重復(fù)檢查便是佐證。朱總理說過，上市公司做假要坐牢，事務(wù)所做假要重罰。坐牢是刑事處罰，重罰是民事處罰，這句話對(duì)行業(yè)監(jiān)管應(yīng)該有所啟迪。同時(shí)，協(xié)會(huì)的多重身份必然產(chǎn)生多重領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)會(huì)秘書處一方面要接受理事會(huì)和常務(wù)理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，一方面要接受政府部門分管領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)，還要接受行業(yè)主管部門業(yè)務(wù)單位及相關(guān)單位的監(jiān)督指導(dǎo)，勢(shì)必造成一件事情多頭管理。這也是行業(yè)監(jiān)管力度不強(qiáng)、處罰難以到位的癥結(jié)所在。

　　三是協(xié)會(huì)代行政府部門職能，造成協(xié)會(huì)會(huì)費(fèi)性質(zhì)不清。注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的會(huì)員分為會(huì)計(jì)師事務(wù)所團(tuán)體會(huì)員和注冊(cè)會(huì)計(jì)師個(gè)人會(huì)員（包括非執(zhí)業(yè)會(huì)員）。會(huì)員交納的會(huì)費(fèi)收入是協(xié)會(huì)秘書處日常工作經(jīng)費(fèi)的主要來源，會(huì)費(fèi)的收取是按有關(guān)規(guī)定，由行業(yè)協(xié)會(huì)理事會(huì)確定的，取之于會(huì)員，用之于會(huì)員，對(duì)理事會(huì)報(bào)賬。業(yè)內(nèi)人士可能會(huì)問，協(xié)會(huì)既然是政府部門的事業(yè)單位，為什么還要收取會(huì)費(fèi)？依據(jù)財(cái)政部門的文件來收取會(huì)費(fèi)，會(huì)費(fèi)收入不是變成了預(yù)算外資金，還要納入預(yù)算管理？協(xié)會(huì)收取的到底是會(huì)費(fèi)還是管理費(fèi)？

　　三、完善協(xié)會(huì)職責(zé)的思考

　　總結(jié)行業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，我認(rèn)為應(yīng)該建立“法律規(guī)范、政府監(jiān)督、行業(yè)自律”模式，讓法律賦予協(xié)會(huì)較為完善的職責(zé)及其法律責(zé)任，賦予政府主管部門在法律法規(guī)方面對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)的職責(zé)及其法律責(zé)任。

　　一是要通過修改《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》，充實(shí)和完善協(xié)會(huì)的職責(zé)。1993年頒布的《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》，是我國第一部由全國人大常委會(huì)制定的規(guī)范中介機(jī)構(gòu)行為的法律，是注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的根本大法。它對(duì)于后來行業(yè)發(fā)生的一系列根本性變化起到了法律保障作用，如建立注冊(cè)會(huì)計(jì)師考試制度，制定行業(yè)執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則和規(guī)則，會(huì)計(jì)市場(chǎng)對(duì)外開放，“兩會(huì)”聯(lián)合，行業(yè)清理整頓，會(huì)計(jì)師事務(wù)所脫鉤改制等等。事實(shí)證明，《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》的基本原則沒有過時(shí)，基本框架不宜大動(dòng)，主要是充實(shí)內(nèi)容，修改的只是個(gè)別文字和條款。我認(rèn)為，法律需要充實(shí)的內(nèi)容至少包括：第一，政府部門與行業(yè)的關(guān)系，應(yīng)該明確政府部門對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)的職責(zé)要體現(xiàn)在哪些方面，如何進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，要承擔(dān)什么法律責(zé)任；第二，行業(yè)協(xié)會(huì)的地位和職責(zé)，應(yīng)該更加明細(xì)，減少行政色彩，增加行業(yè)自律性規(guī)定；第三，注冊(cè)會(huì)計(jì)師、會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的法律責(zé)任，應(yīng)該具體可行；第四，會(huì)計(jì)師事務(wù)所組織形式和業(yè)務(wù)范圍可以適當(dāng)拓寬。

　　二是建立健全注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)自律機(jī)制。會(huì)計(jì)師事務(wù)所脫鉤改制之后，作為行業(yè)協(xié)會(huì)也應(yīng)該考慮進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母?。比如：全國?huì)員代表大會(huì)代表的產(chǎn)生應(yīng)主要來自于會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師；理事會(huì)和常務(wù)理事會(huì)作為行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對(duì)行業(yè)發(fā)展的重大事項(xiàng)要有發(fā)表意見的機(jī)會(huì)；理事會(huì)可考慮下設(shè)培訓(xùn)教育委員會(huì)、資格審查委員會(huì)、機(jī)構(gòu)審批委員會(huì)、質(zhì)量檢查委員會(huì)、紀(jì)律懲戒委員會(huì)、審計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)、國際事務(wù)委員會(huì)、財(cái)務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等，協(xié)會(huì)秘書處相對(duì)應(yīng)的設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)；協(xié)會(huì)行使職責(zé)，必須經(jīng)理事會(huì)或常務(wù)理事會(huì)討論通過，或授權(quán)專門委員會(huì)討論提出意見；理事會(huì)、常務(wù)理事會(huì)和各個(gè)專門委員會(huì)中，必須要有相關(guān)政府部門的代表，并且賦予政府代表一票否決權(quán)；各省級(jí)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)作為全國協(xié)會(huì)的地方組織，具有法律賦予的職責(zé)，按照各地章程辦事；考慮中國地區(qū)差異，對(duì)西部地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的省級(jí)協(xié)會(huì)，全國協(xié)會(huì)可以給予會(huì)費(fèi)返還補(bǔ)助和專項(xiàng)補(bǔ)助，以保證地方協(xié)會(huì)行使基本職責(zé)的經(jīng)費(fèi)需要；協(xié)會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的員工待遇由理事會(huì)或常務(wù)理事會(huì)討論決定。

　　三是妥善解決會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審批權(quán)限。這是解決協(xié)會(huì)代行政府部門行政職能，產(chǎn)生多重身份問題的關(guān)鍵所在。回顧歷史，我們知道，上個(gè)世紀(jì)八十年代初期成立的會(huì)計(jì)師事務(wù)所，它是一個(gè)事業(yè)單位，除了向委托人收費(fèi)以外，會(huì)計(jì)師事務(wù)所創(chuàng)辦初期收不抵支時(shí)可以向省級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)補(bǔ)助。既然是事業(yè)單位就必然要有開辦經(jīng)費(fèi)，既然可以申請(qǐng)補(bǔ)助就必然要有財(cái)政渠道，這就決定了只有財(cái)政部門才有權(quán)審批會(huì)計(jì)師事務(wù)所，并且延用至今。會(huì)計(jì)師事務(wù)所脫鉤改制后，不再有單位，由注冊(cè)會(huì)計(jì)師個(gè)人出資興辦，或是合伙制（將來最好是有限責(zé)任合伙制），或是有限責(zé)任公司制（外國人想辦還沒有辦到的事情）。會(huì)計(jì)師事務(wù)所的組織形式應(yīng)該多樣化，由注冊(cè)會(huì)計(jì)師根據(jù)市場(chǎng)需求，人力資源的多少，注冊(cè)資金的多少、事務(wù)所品牌的高低，成立時(shí)間的長短，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力大小，靈活自主地選擇組織形式。實(shí)際上，會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行工商登記，已經(jīng)解決了市場(chǎng)準(zhǔn)入問題。因此，會(huì)計(jì)師事務(wù)所作為注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的團(tuán)體會(huì)員，其在全國各地的分布數(shù)量，可以考慮由協(xié)會(huì)理事會(huì)在充分討論的基礎(chǔ)上，制訂長遠(yuǎn)規(guī)劃，實(shí)行總量控制，有進(jìn)有出，機(jī)構(gòu)審批委員會(huì)（必須包括政府代表的意見）提出具體意見，報(bào)財(cái)政部門同意后，由協(xié)會(huì)批準(zhǔn)成立。這也符合國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步改革和減少行政審批的要求。實(shí)事上，自從“兩會(huì)”聯(lián)合后，全國會(huì)計(jì)師事務(wù)所的數(shù)量已由6700多家減少到4800多家，事務(wù)所的數(shù)量不是增加而是減少。統(tǒng)一解決批師批所問題，可以減少行政糾紛，按照朱總理的要求，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的自律作用，把對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師、事務(wù)所的日常監(jiān)督管理任務(wù)，交由注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)去完成。