資源稅改革緣何“年年喊，年年難”

　　國務院總理李克強近日所作的政府工作報告中，資源稅改革被再次提及。

　　報告稱，今年要“清費立稅，推動消費稅、資源稅改革，做好房地產稅、環(huán)境保護稅立法相關工作”。

　　據《第一財經日報》記者觀察，近年來，我國資源稅改革更多體現(xiàn)在紙面上，盡管不斷傳出資源稅改革的消息，但這項改革實際進展不大。

　　改革步伐緩慢

　　資源稅就是以各種自然資源為課稅對象、調節(jié)資源級差收入并體現(xiàn)國有資源有償使用而征收的稅種。1984年我國首提開征資源稅，當年財政部發(fā)布《資源稅若干問題的規(guī)定》提出，從1984年10月1日起，對原油、天然氣、煤炭等先行開征資源稅，對金屬礦產品和其他非金屬礦產品暫緩征收。

　　1994年1月1日起，資源稅開始實行從量定額征收的辦法。對開采應稅礦產品和生產鹽的單位，開始實行“普遍征收、級差調節(jié)”的新資源稅制，征收范圍擴大到所有礦種的所有礦山，不管企業(yè)是否盈利普遍征收。

　　從2004年起，國家先后分四次，對18個省份上調了煤炭資源稅。但是，原本計劃2007年實行的資源稅改革，由于通脹壓力加大，這項改革被暫停。

　　2008年下半年，經濟形勢急轉直下，在國際金融危機的沖擊下，全球大宗商品價格大幅下跌。出于國內“保增長”的考慮，資源稅改革再一次被擱置。

　　2009年5月，國務院批準的國家發(fā)改委《2009年深化經濟體制改革工作的意見》中明確提出：研究制訂并擇機出臺資源稅改革方案。2011年，《資源稅暫行條例實施細則》經財政部部務會議和國家稅務總局局務會議修訂通過，自2011年11月1日起施行。

　　為什么一定要推行資源稅？中國發(fā)展和改革研究院日前發(fā)布的《發(fā)展和改革藍皮書》介紹，我國的資源利用效率低，以單位GDP產出能耗表征的能源利用效率，與發(fā)達國家還存在非常大的差距，如果日本為1，意大利則為1.35、法國為1.5、德國為1.5、英國為2.17、美國為2.67，而我國卻高達11.5。

　　資源利用效率低，與其低廉的價格有很大關系。中國發(fā)展和改革研究院院長鄒東濤說，資源性產品的價格過低，特別是在政府主導的資源開發(fā)使用模式下，資源被過度開采、簡單加工、低價出售，而資源和生態(tài)保護工作嚴重滯后。“這導致人均資源數量急劇下降，用來支撐經濟快速增長的資源需要大量進口，不得不承受大宗商品的高昂成本，形成國內資源低價流出、進口資源高價買入的局面。”

　　定價機制不合理

　　全國政協(xié)委員、財政部財政科學研究所所長賈康對《第一財經日報》記者表示，新一輪價稅財配套改革的一大關鍵，是抓住我國煤炭市場價格走低的寶貴時間窗口，加快推進資源稅改革。資源稅是現(xiàn)有稅種的一種“綠化”，稅率制定機制由“從量”變“從價”，更能體現(xiàn)資源產品的稀缺性。

　　賈康說，我國現(xiàn)有的煤炭資源稅是從量征收的，每噸只有兩三塊錢，其對煤炭企業(yè)的調控作用低得幾乎無關痛癢。如果變成從價征收的話，哪怕是5%，稅負一下子也能提高10倍。

　　“如果我國資源稅覆蓋到煤炭，將是中國最基礎能源產業(yè)鏈的重大變革，從長期來看是促進節(jié)能降耗非常重要的事情。”賈康認為，為推動經濟發(fā)展方式轉變，無論是生產領域，還是消費領域，資源要素的相對價格都應上調。

　　但對于資源稅改革，也有來自企業(yè)不同的聲音。全國政協(xié)委員、河北開灤集團董事長張文學在接受媒體采訪時稱，目前，煤炭企業(yè)平均稅費負擔水平在35%左右，其中稅收負擔21.03%，是全國工業(yè)行業(yè)平均稅負水平的2~3倍。在目前煤炭市場持續(xù)低迷，價格大幅回落的情況下，煤炭企業(yè)稅費負擔沉重的影響尤為突出。

　　他認為，應根據我國煤炭工業(yè)的生產力水平和全國工業(yè)行業(yè)平均稅費水平，統(tǒng)籌考慮改革稅收制度、行政性收費制度，理順稅費關系，優(yōu)化稅費結構，合理確定我國煤炭產品稅費負擔總體水平。

　　據本報記者了解，以煤炭價格的形成為例，煤炭在生產過程中會造成多種外部成本，包括對空氣、水和土壤的污染，引起土地塌陷和生態(tài)破壞，產生重金屬污染等。由于這些成本難以確定，在煤炭價格中并沒有計入這些成本。

　　此外，煤炭價格也沒有完全包含其應有的內部成本。在煤炭生產過程中，礦工體能損耗及死亡問題突出，由此帶來的社會問題及成本也未計入煤炭價格。煤炭資源的開采要占用大量的土地，土地使用的租金本應納入煤炭價格之中。但國有煤礦并不支付或很少支付土地成本。

　　除了煤炭，目前我國包括石油、土地等在內的多個資源性產品也存在著定價機制不合理的情況。

　　我國在土地定價方面也存在諸多問題。鄒東濤稱，在國內土地市場上，仍然存在著土地開發(fā)權集中在少數大型國有地產企業(yè)手中的情形，寡頭壟斷嚴重。國有企業(yè)因其預算軟約束性質，一方面通過聯(lián)手抬高地價獲取高收益，另一方面追逐土地、高價拿地，不計成本爭相圈地，繼而將成本轉嫁給購買者。

　　此外，地方政府出于自身利益考慮，為解決地方財政吃緊的問題，以出讓土地獲得預算外收入的方式，借推動城鎮(zhèn)化之名，行圈地、賣地、獲利之實，成為推動地價上漲的主要動力。

　　涉及利益調整

　　多年來，資源稅為何一直推不動？鄒東濤稱，資源性產品價格與要素市場改革是一把“雙刃劍”，處理得當，可以促進經濟科學發(fā)展；處理不好，則很容易引發(fā)各種社會矛盾。

　　賈康也認為，資源稅改革涉及到利益調整，各種利益主體對它的感受不一樣，有一些主體就會發(fā)出不滿意或者反對的聲音。

　　據自然資源保護協(xié)會能源、環(huán)境與氣候變化高級顧問楊富強介紹，從目前在新疆和山西進行的煤炭資源稅試點情況來看，資源稅的推行是迫切和有效的。

　　楊富強建議，在盡快確立資源稅的同時取消其他不合理的賦稅和費用，減少資源開采企業(yè)的負擔，也使有效的資源稅和其他的合理稅種能夠落到實處，改變企業(yè)的開采方式和行為。