馬駿：淺談財(cái)稅體制改革思路

　　財(cái)稅改革的目標(biāo)

　　改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。部分由于財(cái)稅體制的弊端（如稅收體系過度依賴間接稅、國(guó)有企業(yè)向公共預(yù)算上繳利潤(rùn)的比例過低、資源和環(huán)境稅費(fèi)太低、土地財(cái)政缺乏透明度等），地方政府和企業(yè)傾向于追求投資拉動(dòng)和粗放型的GDP增長(zhǎng)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡。這些失衡表現(xiàn)在投資比重過大、消費(fèi)比重過低；工業(yè)比例過大，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后；能源使用效率低、污染嚴(yán)重。需要通過稅收改革（如“營(yíng)改增”、資源環(huán)境稅費(fèi)改革）、國(guó)有預(yù)算體制改革（如國(guó)有企業(yè)上繳紅利制度改革）、地方政府預(yù)算體制改革（增加透明度）、支出改革（如增加對(duì)節(jié)能減排的財(cái)政支持）來推動(dòng)增長(zhǎng)方式的改變和緩解結(jié)構(gòu)性扭曲。

　　改善收入分配，促進(jìn)社會(huì)公平。需要通過個(gè)人所得稅改革、增加對(duì)民生的支出、改革國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度等在近期內(nèi)遏制住收入分配惡化的趨勢(shì)，爭(zhēng)取在中期內(nèi)明顯改善不同收入群體之間的收入分配。需要通過改革中央與地方的財(cái)政關(guān)系，提高公共服務(wù)均等化的能力，改善地區(qū)間的收入分配。

　　建立公開、透明、法制化的預(yù)算體制，約束政府過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)，控制宏觀稅負(fù)，減少腐敗。需要通過建立全口徑預(yù)算體制，在幾年之內(nèi)徹底清理所有游離于預(yù)算外的政府收入和支出，通過消除體制外和腐敗性收入，達(dá)到減少宏觀稅負(fù)、提升增長(zhǎng)潛力、抑制腐敗的效果。將稅收立法權(quán)收歸人大，避免國(guó)家稅收制度過于復(fù)雜和稅收流失。用預(yù)算法規(guī)范政府行為，人大應(yīng)具有預(yù)算修改權(quán)，并可追究政府執(zhí)行預(yù)算的責(zé)任。

　　提高財(cái)政的可持續(xù)性，控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。目前的決策機(jī)制在程序上不重視財(cái)政的長(zhǎng)期可持續(xù)性。今后，各級(jí)政府和人大在確定每年預(yù)算時(shí)，應(yīng)該對(duì)中長(zhǎng)期財(cái)政收支和債務(wù)負(fù)擔(dān)進(jìn)行預(yù)測(cè)并以中長(zhǎng)期預(yù)算框架的形式公開，確保當(dāng)前政策與財(cái)政的長(zhǎng)期可持續(xù)性相一致。在地方層面，必須解決基礎(chǔ)設(shè)施融資的巨大需求與地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之間的尖銳矛盾，建立既能支持城鎮(zhèn)化的融資需求，又能有效控制風(fēng)險(xiǎn)的地方債務(wù)管理體制。

　　改革的時(shí)間表

　　第一階段（2013-2015年）。在這三年內(nèi)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的具體目標(biāo)包括：1）將“營(yíng)改增”從交通運(yùn)輸和若干現(xiàn)代服務(wù)業(yè)擴(kuò)大到電訊、鐵路運(yùn)輸和建筑安裝業(yè)，并從部分地區(qū)推廣到全國(guó)；2）大幅度提高資源稅稅率和環(huán)保收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)；3）啟動(dòng)個(gè)稅向綜合稅改革的試點(diǎn)，穩(wěn)步擴(kuò)大房產(chǎn)稅的試點(diǎn)；4）顯著提高醫(yī)療、社保、環(huán)保、新能源等支出占政府支出的比重，降低一般性支出（尤其是三公消費(fèi)）占政府支出的比重；5）建立全口徑的預(yù)算體系，在2015年末清理完畢所有體制外政府收支，公開“機(jī)構(gòu)運(yùn)行支出”報(bào)表；6）提高人大對(duì)預(yù)算的約束力，所有新的稅種應(yīng)全部通過人大立法；7）將國(guó)有企業(yè)稅后利潤(rùn)上繳公共預(yù)算的平均比例提高到20%，啟動(dòng)向社保劃撥上市國(guó)有企業(yè)股份的試點(diǎn)；8）建立中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算框架，在公布當(dāng)年預(yù)算的同時(shí)公布中長(zhǎng)期預(yù)算和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的預(yù)測(cè)；9）將部分有明顯外部性的支出責(zé)任集中到中央，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付，保證新的轉(zhuǎn)移支付體制充分反映農(nóng)民工及其子女的教育醫(yī)療等需求在地區(qū)間的轉(zhuǎn)移；10）在“營(yíng)改增”事實(shí)上將部分財(cái)源上收中央的同時(shí)，將若干稅收以及稅率決定權(quán)下放給地方；11）中央根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，允許一些（如10-20個(gè)）地方政府（省、市）獨(dú)立發(fā)行市政債，部分替代風(fēng)險(xiǎn)更大的、不透明的融資渠道，為今后建立以市場(chǎng)紀(jì)律為基礎(chǔ)的、約束地方融投資沖動(dòng)的體制打下基礎(chǔ)。應(yīng)該要求獨(dú)立發(fā)行市政債的地方政府公布資產(chǎn)負(fù)債表。

　　第二階段（2016-2020年）。在這五年內(nèi)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的具體目標(biāo)包括：1）在2017年前，實(shí)現(xiàn)“營(yíng)改增”覆蓋全部服務(wù)業(yè)；2）在2017年前將污染物收費(fèi)（稅）標(biāo)準(zhǔn)提高到歐洲水平；3）在2020年前完成個(gè)稅向綜合稅改革轉(zhuǎn)型，房產(chǎn)稅基本覆蓋主要城市；4）2017年前將國(guó)有企業(yè)稅后利潤(rùn)上繳公共預(yù)算的平均比例提高到35%；5）2020年前，通過向社保劃撥國(guó)有企業(yè)股份、提高退休年齡以及調(diào)整統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶的規(guī)模等改革，基本化解養(yǎng)老金未來缺口對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的巨大威脅；6）到2020年，允許上百個(gè)大中城市發(fā)行市政債，允許若干非系統(tǒng)性違約事件以建立市場(chǎng)紀(jì)律，通過建立法律、地方人大、資本市場(chǎng)對(duì)地方融資的監(jiān)督和風(fēng)控能力來硬化地方政府的預(yù)算約束。

　　改革的突破口

　　推廣“營(yíng)改增”。隨著試點(diǎn)的深入，已經(jīng)越來越清楚，“營(yíng)改增”除了能降低服務(wù)業(yè)和相關(guān)行業(yè)的稅負(fù)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和專業(yè)化分工之外，還將成為全面改革稅制、推動(dòng)中央和地方財(cái)政關(guān)系改革的重要?jiǎng)恿?。?yīng)該爭(zhēng)取在2013年底前完成“營(yíng)改增”向電訊行業(yè)的擴(kuò)圍，并推廣至全國(guó)；在2015底年前完成鐵路運(yùn)輸和建筑安裝業(yè)的“營(yíng)改增”；在今后三年適度降低銀行保險(xiǎn)（放心保）業(yè)的營(yíng)業(yè)稅稅率（如從5%降低到4%），以部分對(duì)沖利率市場(chǎng)化改革對(duì)銀行業(yè)帶來的利潤(rùn)沖擊。

　　建立全口徑政府預(yù)算體系，提高預(yù)算的法制化程度。建立全口徑財(cái)政預(yù)算，由各級(jí)人大審批（而非僅僅備案）包括一般財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、完整的國(guó)有企業(yè)資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在內(nèi)的公共預(yù)算。徹底清理所有未納入預(yù)算的各種體制外收費(fèi)，在新的預(yù)算法中明確只有全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、省人大、省政府才有權(quán)規(guī)定向企業(yè)和個(gè)人收取稅費(fèi)，其他任何機(jī)構(gòu)都無此權(quán)力。限期在2015年底前所有稅費(fèi)都必須經(jīng)過上述程序，否則一律失去法律效力。在2015年底前將國(guó)有企業(yè)稅后利潤(rùn)上繳公共預(yù)算的平均比例提高到20%，并啟動(dòng)向社保劃撥上市國(guó)有企業(yè)股份的試點(diǎn)。

　　真正實(shí)現(xiàn)全口徑的財(cái)政透明度，使其全面接受人大的監(jiān)督，才能從制度上抑制政府不斷擴(kuò)大自身規(guī)模和過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)；提高公共預(yù)算對(duì)國(guó)有企業(yè)上交利潤(rùn)的調(diào)節(jié)作用，限制國(guó)有企業(yè)過度投資的能力；通過取締體制外收入來降低廣義宏觀稅負(fù)，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力，同時(shí)從財(cái)政來源上降低發(fā)生腐敗的機(jī)會(huì)。

　　通過提高地方預(yù)算透明度迫使其回歸“公共財(cái)政”。必須賦予地方人大審批（包括否決和修改）地方政府性基金預(yù)算的權(quán)力，地方人大應(yīng)該規(guī)定工業(yè)用地的最低價(jià)格，要求地方政府公開基金預(yù)算的明細(xì)賬目，公開所有稅式支出（包括稅收返還）與向企業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)貼的項(xiàng)目和受益者，公布地方政府資產(chǎn)負(fù)債表和或有債務(wù)， 以抑制地方政府過度干預(yù)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和過度負(fù)債的沖動(dòng)。

　　改革中央與地方財(cái)政關(guān)系。將有較強(qiáng)“外部性”的司法、跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管、全國(guó)性食品和藥品安全監(jiān)管、跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施等部分支出責(zé)任集中到中央，推動(dòng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌；鼓勵(lì)地方在養(yǎng)老金個(gè)人賬戶、醫(yī)療、教育、土地等領(lǐng)域探索不同的改革路徑和管理方式。在“營(yíng)改增”事實(shí)上將部分財(cái)源上收中央的同時(shí)，將特別消費(fèi)稅和車輛購(gòu)置稅下放給地方，以保證地方財(cái)力與支出責(zé)任相匹配。減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付，提高轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定性和透明度。另外，轉(zhuǎn)移支付的新體制必須充分反映農(nóng)民工及其子女的教育和醫(yī)療等公共服務(wù)需求在地區(qū)之間的轉(zhuǎn)移，減少財(cái)政體制對(duì)城市化的阻力。

　　擴(kuò)大地方政府獨(dú)立發(fā)債的權(quán)力。為了解決基礎(chǔ)設(shè)施融資的巨大需求與陽光融資渠道極為有限之間的矛盾，應(yīng)該逐步建立一個(gè)以市政債為基礎(chǔ)的地方政府融資體制。通過立法、市場(chǎng)機(jī)制、增加透明度、加強(qiáng)地方人大監(jiān)督、建立預(yù)警體系等改革來硬化地方政府的預(yù)算約束。今后三年是改革啟動(dòng)期，爭(zhēng)取在八年內(nèi)將該新體制基本建成。與目前的以行政管控為主的體制相比，這個(gè)新體制將有更好的透明度、自我約束機(jī)制、金融風(fēng)險(xiǎn)適度分散，可以有效降低地方政府和投資者的道德風(fēng)險(xiǎn)。

　　三年內(nèi)改革的具體內(nèi)容包括：1）中央在風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的基礎(chǔ)上選擇一批地方政府（省、市）允許獨(dú)立發(fā)行市政債；2）以立法形式規(guī)定地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)上限；3）規(guī)定地方政府發(fā)債所籌得的資金必須用于資本性項(xiàng)目，不得用于經(jīng)常性支出；4）明確宣示中央政府對(duì)市政債的償還不承擔(dān)責(zé)任，并在實(shí)際運(yùn)行中允許若干基本沒有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的中小規(guī)模的市政債違約事件發(fā)生，以建立中央承諾不擔(dān)保的可信度，打破地方政府和投資者對(duì)上級(jí)政府救助（“軟預(yù)算約束”）的預(yù)期；5）所有市政債的發(fā)行必須通過地方人大的預(yù)算批準(zhǔn)；6）提高地方政府財(cái)政收支和資產(chǎn)負(fù)債表的信息透明度，以及市政債的信用評(píng)級(jí)的可信度；7）由中央審計(jì)部門負(fù)責(zé)對(duì)地方政府公布的財(cái)政收支、資產(chǎn)負(fù)債表和償債能力的真實(shí)性進(jìn)行審計(jì)并公布結(jié)果。

　　初步建立中長(zhǎng)期預(yù)算框架，增強(qiáng)財(cái)政的可持續(xù)性。中國(guó)目前的預(yù)算體制只要求編制當(dāng)年的預(yù)算，沒有從程序上要求政府和人大關(guān)注財(cái)政的長(zhǎng)期可持續(xù)性。今后三年內(nèi)，應(yīng)該借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，建立中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算框架（包括5-10年財(cái)政預(yù)測(cè)，并公布主要或有負(fù)債），在公布年度預(yù)算的同時(shí)公布中長(zhǎng)期預(yù)算框架。采用該框架的目標(biāo)是保證財(cái)政資源在代際之間較為平等地分配，抑制財(cái)政過度擴(kuò)張的短期沖動(dòng)，限制隱性和或有負(fù)債，減少長(zhǎng)期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。除了預(yù)算部門之外，還應(yīng)該要求人力資源與社會(huì)保障部對(duì)長(zhǎng)期（如今后40年）的養(yǎng)老金缺口和衛(wèi)生費(fèi)用進(jìn)行預(yù)測(cè)，并協(xié)同財(cái)政部門估算對(duì)財(cái)政赤字和債務(wù)的影響以及這些財(cái)政壓力將發(fā)生的時(shí)點(diǎn)。