張迪懇：稅收立法能不能讓我說幾句？

　　張迪懇，中國稅務(wù)報總編輯，高級記者。

　　我跟許多人一樣，關(guān)心著稅收立法能不能民主、能不能公開的問題。

　　2001年，在全國人大開展的《婚姻法》全國大討論時，有位積極參與了討論的人曾問我：“稅收立法為什么不搞大討論？修改稅法，能不能讓我們也說幾句？” 2002年，國家稅務(wù)總局的一位領(lǐng)導(dǎo)在一次會議上說，我們主張開展稅收立法的聽證制度、稅法草案的公示制度、稅法起草的專家咨詢制度。要推行民主立法、公開立法。

　　2003年10月，黨的十六屆三中全會確定了我國將分步實施稅收制度改革，新一輪稅制改革的序幕拉開。當(dāng)時我想，這么大力度的稅制改革，稅收立法怎么也該采取點比較民主的方式，不會再像以前那樣悄悄弄出個東西一公布了之吧？

　　然而，幾年過去了，直到今年3月，全國人大已確定，今年人大將安排審議個人所得稅法（修訂），條件成熟還將審議企業(yè)所得稅法。也就是說，有關(guān)部門已基本擬就這兩個法的草案準(zhǔn)備提交人大常委會了，但諸如聽證、公示、咨詢、討論等民主立法、公開立法的程序并沒有搞，好像也沒打算搞。

　　于是，出現(xiàn)了兩種景象。

　　一方面，隨著稅收越來越受社會各界人士的關(guān)注，加上稅制大力度改革牽動著成百萬上千萬個人和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)神經(jīng)，報章雜志、電臺電視、論壇會議、網(wǎng)上坊間，都在議論、炒作稅收話題。議論的范圍包括取消農(nóng)業(yè)稅、增值稅轉(zhuǎn)型、企業(yè)所得稅合并、個人所得稅和消費稅調(diào)整、燃油稅和環(huán)保稅開征、房地產(chǎn)稅等；炒作的話題更熱，個人所得稅800元起征點調(diào)多高合適，對內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并，外資想緩，內(nèi)資要快，各說一套。稅收已成為實實在在的經(jīng)濟(jì)熱點之一。

　　另一方面，人大、政府的有關(guān)部門面對稅收立法、稅改問題的提問，不是閉口不言，就是躲躲閃閃、吞吞吐吐、含糊其辭。曾有官員對媒體記者說，這些問題有規(guī)定，我們不能說。全國人大也以保密為由拒絕記者了解已列入今年立法計劃的個人所得稅法為什么修訂、修訂什么內(nèi)容。稅制改革是官方最不愿痛快說話的話題之一。

　　對稅收話題的態(tài)度一半是火焰，一半是海水，自然有不少人會產(chǎn)生疑惑，稅收問題有什么不能讓大家知道的呢？稅收立法為什么不能采取民主討論的辦法呢？

　　在稅收這種以法定形式將公民財富、企業(yè)收入無償轉(zhuǎn)歸國家所有的分配行為中，主體是納稅人。在我國就有1000多萬企業(yè)納稅人和上億的個人納稅人，納稅人一年繳稅已達(dá)2.5萬億元。要依法納稅，作為利益主體的納稅人，最起碼應(yīng)該享有知情權(quán)，包括稅種變動、稅制調(diào)整的知情權(quán)。曾有納稅人問過：“我們只有被動繳稅的權(quán)利嗎？”在市場經(jīng)濟(jì)條件下，稅收已成為影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和個人生活的一個重要經(jīng)濟(jì)變數(shù)。稅收法律的變化，應(yīng)該具有可預(yù)測性。也就是說，稅改、稅率變動等，能提前讓納稅人知道的、參與的，應(yīng)盡量提前告知、吸收參與。這有助于納稅人對投資、生產(chǎn)、經(jīng)營、消費作出理性的預(yù)測，有助于市場主體有效的經(jīng)濟(jì)運行，以及社會、經(jīng)濟(jì)活動順利開展，也有利于提高稅收的實效。

　　我們老說公眾納稅意識不強(qiáng)，提高公眾納稅意識的宣傳效果不明顯。其實，強(qiáng)行灌輸式的宣傳肯定不如主動參與式的宣傳有效。稅收立法草案公開征求意見的過程是一個最好的全民普及稅法宣傳的過程，誰要提意見自然會去研究學(xué)習(xí)稅法知識，這比法律頒布后再來搞填鴨式的學(xué)習(xí)講座效果要好得多。公眾的參與還會強(qiáng)化參與者遵循法律的內(nèi)心動力，使法律具有更堅實的民眾基礎(chǔ)。

　　我們的法律這幾年經(jīng)常變，反復(fù)修訂。有的是因為客觀形勢變化較大，有的是因為前瞻性不夠、漏洞缺陷多。公開立法讓更多人參與立法，不光那么多法律機(jī)構(gòu)、法律院校、法學(xué)研究者能以其智慧從各方面彌補(bǔ)立法者的不足，更因為眾多納稅人作為納稅主體最清楚法律的漏洞在哪里，“我們是很多法律的最直接使用者，我們最清楚法律這個公共產(chǎn)品的質(zhì)量缺陷在哪里，要修改它完善它，最好的方法就是讓我們自己直接參與”。我國人大通過的法律80%是由政府行政部門主導(dǎo)起草、修訂的，這就是已引起廣泛爭議的“部門立法”現(xiàn)象。主導(dǎo)立法的部門通常是行使該法監(jiān)管權(quán)力的部門，所立的法往往為監(jiān)管部門設(shè)立了過多的管制權(quán)力，約束機(jī)制卻很弱；對被監(jiān)管對象，則規(guī)定了太多的義務(wù)，權(quán)利和利益規(guī)定不足。稅法也如此。這使得社會成員認(rèn)為課稅是國家的需要而非自身的需要，難以認(rèn)同。對稅法的實施更多地采取不合作乃至敵視的態(tài)度，加大了執(zhí)法的難度和成本。為此，在立法中直面社會，通過開放、公開和聽證等程序機(jī)制的建立，使社會成員參與稅法立法草案的討論，避免行政參與過強(qiáng)、社會成員參與過弱的現(xiàn)象，將各種利益沖突和矛盾碰撞消弭于充分的對話和意見的交流中，從而使法律更加公正，更能被各利益主體所認(rèn)同所接受，將大大提高法律社會化的進(jìn)度。

　　公開立法、民主立法的真正意義在于民主實質(zhì)。當(dāng)今世界，立法應(yīng)通過民主方式進(jìn)行已是一種共識，民主立法已被視為人民主權(quán)的一個題中應(yīng)有之義。很多國家在修改稅法時，都會公開征求民眾意見。1995年我去日本時，日本正為銷售稅稅率要不要調(diào)整、調(diào)高多少開展全國性的大討論，電視、報紙上鋪天蓋地的都是各方的爭辯意見。一年多后，國會才最后決定將稅率提高2個百分點。另一次在歐洲一個國家，我聽說，政府總理在全民討論一項稅法時，在街上與一幫小學(xué)生對話。有人可能會說這是作秀，但我寧愿相信這位總理是真誠的，小學(xué)生不也該了解稅法嗎？我們不也說“稅收宣傳要從小學(xué)生抓起”嗎？我們還一直在要求推進(jìn)社會主義的民主政治，而民主是一種制度安排，是一種程序，對我們來說，可能更需要這樣的民主的制度安排、程序和形式。

　　對于搞立法公開，官方有自身的擔(dān)憂，但畢竟立法公開是個趨勢，而本輪稅改是推行公開立法的最好時機(jī)。因為這次稅改實際上是我國一次大規(guī)模的減稅行為，農(nóng)業(yè)稅取消，固定資產(chǎn)投資可以抵扣的增值稅轉(zhuǎn)型，降稅率、寬扣除的企業(yè)所得稅合并，提高起征點的個人所得稅調(diào)整，等等。這樣利好的稅改方案肯定會獲得大多數(shù)人的高聲叫好，這種情為民所系的好事，政府不乘機(jī)大肆宣傳一番不可惜了嗎？

　　公開立法、民主立法的“門”，其實在我國已微微打開。2001年修改《婚姻法》時法律草案在媒體上全文公布，廣泛征求社會意見。2004年9月，北京市人大常委會就《北京市實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》舉行立法聽證會。這兩次公開立法嘗試，通過的新法規(guī)都吸納了公眾的意見。

　　什么時候稅收立法也能打開門縫，讓我們進(jìn)去對稅法草案說幾句呢？