發(fā)達國家促進農民增收的公共財政措施及啟示

　　一、發(fā)達國家促進農民增收的公共財政措施

　　發(fā)達國家農業(yè)支持政策體系的主要目標是：穩(wěn)定農產品價格，實現(xiàn)供需平衡，增加農民收入，縮小農村和城市的區(qū)域差距。其中，增加農民收入是其核心目標之一。

　?。ㄒ唬r業(yè)的收入補貼制度

　　1.對農民的直接補貼。農業(yè)補貼，按農民的收益方式，可以分為直接補貼和間接補貼。近年來，歐美等發(fā)達國家通過制定新的農業(yè)法案，不斷擴大直接補貼的范圍，加大補貼力度。對農民實施直接補貼，已經成為發(fā)達國家最重要的農業(yè)政策之一。

　　美國2002年5月出臺了《農業(yè)安全與農村投資法案》，擴大了直接補貼的范圍，提高了大宗農產品的補貼率，直接補貼的數(shù)量大幅度上升，農民的受益程度不斷提高。據(jù)美國農業(yè)部測算，按照新農業(yè)法的規(guī)定，2002—2011年的10年間，政府補貼農業(yè)的資金為1900億美元，比1995年農業(yè)法增加約850億美元。從具體操作上看，美國的直接補貼相當簡單，在核實基期產量之后，按照聯(lián)邦政府確定的單位標準，直接支付給農民。

　　歐盟對農民的直接補貼，是其共同農業(yè)政策的重要內容。根據(jù)英國海外開發(fā)署的報告，2000年，歐盟對農民的直接補貼是255億歐元，約占總支出的65％。與以往的農業(yè)補貼相比，歐盟促進農民增收的政策目標，不再通過支持價格等間接補貼方式實現(xiàn)，而是通過直接的收入轉移機制來實現(xiàn)。其主要的做法是，基于耕地面積或基于牲畜頭數(shù)來實施補貼。從操作上看，歐盟的直接補貼政策，目前尚未與生產完全脫鉤，農民每年都要將種植情況向政府申報，政府還要核實，操作成本較高。

　　2.對農業(yè)的間接補貼。發(fā)達國家為了穩(wěn)定農業(yè)生產者的收入水平，鼓勵其生產積極性，大都制定了農產品價格保護制度，當農產品市場價格低于政府規(guī)定的保護價格時，政府就按保護價格收購農產品，或直接向農業(yè)生產者支付差價補貼。另外，發(fā)達國家普遍存在國內農產品生產過剩的問題，因此，對出口農產品給予大量的價格補貼，其補貼額一般為出口價格與國內保護價格之間的差價。

　　3.其他的收入補貼措施。發(fā)達國家對農民的收入補貼措施，還包括生產費用補貼、信貸補貼、投資補貼、災害補貼、休耕補貼等。

　?。ǘr業(yè)及相關行業(yè)的稅收優(yōu)惠

　　發(fā)達國家涉農稅制與我國農業(yè)稅制比較，有兩個不同。一是不對農業(yè)另設稅種，而是將主體稅種延伸到農業(yè)。二是在城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的前提下，對農業(yè)及相關行業(yè)制定了特殊的稅收優(yōu)惠政策，以減輕農民負擔，促進農民增收。

　　這些農業(yè)稅收優(yōu)惠政策主要包括：農業(yè)適用較低稅率，甚至零稅率；稅收減免或延緩納稅；計稅或納稅方法給予農業(yè)生產者更多選擇權或便利。

　　在所得稅方面，發(fā)達國家對農業(yè)收入或所得做各種額外的扣除，實行優(yōu)惠稅率或特別結算方法以及稅收減免等措施。例如，美國聯(lián)邦稅法規(guī)定，農業(yè)中的資本支出可在付款當年的收入中一次沖銷；允許農場主按3年凈收入的平均數(shù)申報個人所得稅。

　　在財產稅方面，發(fā)達國家普遍對農業(yè)用地和非農業(yè)用地進行區(qū)分，并對農業(yè)用地及其他不動產實施稅收優(yōu)惠。例如，加拿大安大略省對符合規(guī)定的“農場財產”，按財產稅率的25％課稅。

　?。ㄈ檗r業(yè)和農村地區(qū)提供完善的基礎設施和公共服務

　　發(fā)達國家還采取政府直接投資的方式，為農業(yè)和農村地區(qū)提供完善的基礎設施和公共服務，通過生產生活條件的改善和農業(yè)勞動生產率的提高，增加農民收入。例如，日本在戰(zhàn)后的農業(yè)開發(fā)中，采取了水改旱、土地平整、修建農村道路、水田排灌化等一系列措施，改善生產環(huán)境、降低農業(yè)生產成本，穩(wěn)定國內農業(yè)生產，保證農民收入的穩(wěn)定增長。

　　發(fā)達國家普遍重視農業(yè)科技研究和推廣服務，建立了完善的農業(yè)教育和信息網絡。發(fā)達國家對農業(yè)科技教育的投入，使農業(yè)技術進步貢獻率由戰(zhàn)后初期的20—30％迅速提高到60—80％。農業(yè)科技成果的推廣極大地提高了勞動生產率，在農業(yè)種植面積逐年減少的情況下，保證了農產品產量的穩(wěn)定和農民收入的增加。

　　（四）對落后地區(qū)的農業(yè)開發(fā)

　　發(fā)達國家采取了一系列有針對性的區(qū)域補貼政策，支持落后地區(qū)的農業(yè)開發(fā)。例如，日本2000年出臺的《針對山區(qū)、半山區(qū)等的直接支付制度》，對這些地區(qū)的農戶進行直接收入補貼，補貼的標準是山區(qū)、半山區(qū)與平原地區(qū)生產成本差別的80％，每個農戶每年可享受的補貼上限為100萬日元；全國補貼規(guī)模為每年700億日元，補貼面積大約為90萬公頃，相當于平均每公頃補貼7.8萬日元。又如，德國政府設立了專項財政資金，幫助落后地區(qū)調整農業(yè)結構，全面更新農業(yè)機械，加快農村城鎮(zhèn)建設。

　　發(fā)達國家采用政府補貼等公共財政措施，使不同地區(qū)農民的收入大體持平，有效地保護了地區(qū)間農業(yè)生產的持續(xù)和均衡發(fā)展。

　?。ㄎ澹┌l(fā)展非農產業(yè)，增加農民收入

　　隨著國際農產品貿易的競爭加劇，農產品價格不斷下降，為扭轉農民收入下降的困境，發(fā)達國家政府致力于發(fā)展非農產業(yè)。例如，日本在20世紀80年代末期開展了“一村一品”運動，并大力發(fā)展農產品加工和流通業(yè)，增加農村地區(qū)就業(yè)機會。到目前已創(chuàng)出了北海道的“十勝葡萄酒”、秋田縣的“田園火腿”、長野縣的 “信州黃醬”等品牌。通過大力發(fā)展非農產業(yè)，1994年日本農戶平均收入為909.1萬日元，其中，農業(yè)收入僅占17.5％，非農收入占60.5％，其他占22％；以非農收入為主的“第二兼業(yè)農戶”達70％。

　?。┐龠M農業(yè)保險與農村合作組織的發(fā)展

　　為了保障農民收入的穩(wěn)定，發(fā)達國家在對農業(yè)災害進行財政補貼的同時，積極發(fā)展農業(yè)保險。例如，美國政府在上世紀30年代成立了聯(lián)邦農作物保險公司，投入5億美元股本金，并支付一切經營管理費用，對其資本、存款、收入和財產免征一切稅收。除了政府的農作物保險公司外，1980年后，美國政府對其他私營保險公司經營農作物和農場建筑、機械設備保險業(yè)務，也給予保險費補貼。目前，美國有一半以上的耕地實行了農作業(yè)災害保險。

　　為了促進農業(yè)生產的發(fā)展，加速農業(yè)現(xiàn)代化進程，充分保護農民的利益，發(fā)達國家通過一系列措施，扶持為農民服務的各種農村合作組織。如給予辦社投資津貼、提供優(yōu)厚的納稅待遇及信貸補貼等。

　　二、發(fā)達國家促進農民增收的公共財政措施的演變

　　發(fā)達國家對農業(yè)的支持政策，在促進了本國農業(yè)發(fā)展的同時，也造成了嚴重的農產品過剩和愈演愈烈的國際貿易爭端，并加重了各國的財政負擔。世貿組織的農業(yè)協(xié)定，對各國的農業(yè)補貼政策進行了限制，由于協(xié)定的制約和各國對農業(yè)政策認識的深化，發(fā)達國家促進農民增收的公共財政措施，也在不斷發(fā)展演變。

　　世貿組織農業(yè)協(xié)定，將那些對生產和貿易產生扭曲作用的政策，稱為“黃箱”政策措施，要求成員方必須進行削減。“黃箱”政策措施主要包括：價格補貼，營銷貸款，面積補貼，牲畜數(shù)量補貼，種子、肥料、灌溉等投入補貼，以及部分有補貼的貸款項目。對生產和貿易不產生扭曲作用，因而不受協(xié)定約束的補貼，稱為“綠箱”政策，主要包括政府對農業(yè)的公共服務（如科研與技術推廣）、糧食儲備補貼、結構調整補貼、區(qū)域發(fā)展補貼、環(huán)境保護補貼以及與生產脫鉤的收入補貼等。

　　在世貿組織農業(yè)協(xié)定的約束下，發(fā)達國家促進農民增收的公共財政措施，逐漸由“黃箱”政策轉向“綠箱”政策。在大量削減對農產品的價格支持，縮小國內價格與國際貿易價格差距的同時，加大了對農民直接補貼的范圍和力度，增加了環(huán)境保護、結構調整和區(qū)域發(fā)展的補貼支出。

　　三、對我國的啟示及建議

　　我國是一個農業(yè)人口眾多的發(fā)展中大國，基本國情與發(fā)達國家存在著較大差異。但是，在促進農民增收、提高農業(yè)競爭力和保持區(qū)域協(xié)調發(fā)展方面，我們與發(fā)達國家面臨著相似的問題。

　?。ㄒ唬r民的直接補貼是促進農民增收的主要方式

　　發(fā)達國家長期的政策實踐表明，以價格支持為主的間接補貼措施，效率比較低。在保障農民收入方面，政府拿出了很多錢，只有一小部分真正能夠流到農民手中，大部分都在中間環(huán)節(jié)流失了。據(jù)經合組織測算，發(fā)達國家價格政策的補貼效率，僅僅為25％。相對于間接補貼，直接補貼措施不需要借助產品和市場流通過程，直接發(fā)給農民，對促進農民增收的效果十分明顯。目前，發(fā)達國家的農業(yè)補貼方式，已經從間接補貼為主轉向直接補貼為主。從發(fā)達國家的經驗與世貿組織的約束出發(fā)，我國應當建立以直接補貼為主，對重要農產品價格支持為輔的補貼政策體系。

　?。ǘ┙y(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，減輕農民負擔

　　我們推行農村稅費改革以及逐步取消農業(yè)稅的措施，對減輕農民負擔、促進農民增收，起到了很好的效果。但目前即使不考慮收費的因素，農民的稅收負擔也高于城鎮(zhèn)工商業(yè)者的稅負水平。以流轉稅為例，根據(jù)測算，農民銷售農產品的稅負水平為25.56％，高于一般貨物增值稅標準稅率17％達8.56個百分點。我們應當在逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的前提下，進一步對農業(yè)和農民實施稅收優(yōu)惠。

　?。ㄈ┘哟髮r業(yè)和農村地區(qū)基礎設施和公共服務的投入，改善農民生產生活條件，提高農業(yè)的勞動生產率

　　目前，發(fā)達國家已基本實現(xiàn)了教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基礎公共服務的城鄉(xiāng)一體化，其公共支出的重點，放在農業(yè)基礎設施和農業(yè)科技推廣方面。與發(fā)達國家相比，我國在這兩個方面均有較大差距。在當前條件下，我們不僅應當重視農業(yè)基礎設施的改善和農業(yè)科技的推廣，更應當把農村地區(qū)義務教育和基本醫(yī)療的發(fā)展，作為改善農民生活條件、減輕農民負擔的重要政策措施。

　　（四）建立針對落后地區(qū)的農業(yè)補貼政策體系

　　目前，我國對貧困地區(qū)的財政補貼方式需要做出重大調整，應當借鑒發(fā)達國家對落后地區(qū)農民直接補貼的經驗，根據(jù)農業(yè)生產成本差距和農田面積確定補貼額度，并將補貼直接支付給農民，提高扶貧資金的使用效率。

　?。ㄎ澹┐罅Πl(fā)展非農產業(yè)，促進農民增收

　　就我國而言，農村勞動力向城市的轉移，鼓勵農村地區(qū)發(fā)展以農產品加工業(yè)為主的非農產業(yè)，對于農民增收具有同等重要的意義。國家應當采取相應措施，支持農產品的深加工，扶持名優(yōu)農產品的生產和市場推廣，以此擴大農民就業(yè)，增加農民收入。

　?。┕膭钷r業(yè)保險和農業(yè)合作組織的發(fā)展

　　與發(fā)達國家相比，我國農業(yè)保險和農村合作組織的發(fā)展相對滯后。可以考慮借鑒美國的經驗，成立政策性的農業(yè)保險機構，并對商業(yè)保險機構的農業(yè)保險業(yè)務，進行一定程度的財政補貼。另外，應當采取稅收優(yōu)惠、財政貼息等手段，鼓勵各種形式農村合作組織的發(fā)展，增強農民應對市場風險的能力，穩(wěn)定和增加農民收入。