關(guān)于推行稅收執(zhí)法責(zé)任制的幾點思考

    摘要：文章在詳細(xì)闡述了稅收執(zhí)法責(zé)任制的內(nèi)涵之后，仔細(xì)分析了推行稅收執(zhí)法責(zé)任制的現(xiàn)實意義，指出了推行稅收執(zhí)法責(zé)任制應(yīng)發(fā)揮的作用和應(yīng)注意的問題。

    依法治稅是新時期依法治國方略的重要組成部分，也是新時期做好稅收工作的基礎(chǔ)和靈魂。推行稅收執(zhí)法責(zé)任制是規(guī)范稅收執(zhí)法行為、實現(xiàn)依法治稅的重要舉措。但是，各級稅務(wù)機關(guān)對稅收執(zhí)法責(zé)任制的理解存在很大分歧，各地推行的稅收執(zhí)法責(zé)任制也各不相同。本文試從稅收執(zhí)法責(zé)任制的內(nèi)涵入手，對稅收執(zhí)法責(zé)任制的淵源和概念、對推行稅收執(zhí)法責(zé)任制的實踐意義和相關(guān)問題作些嘗試性探討。

    一、稅收執(zhí)法責(zé)任制的內(nèi)涵

    （一）稅收執(zhí)法責(zé)任制的演變過程

    改革初期，鄧小平同志通過對原有的政治體制中的一些弊端的分析，就明確指出要建立和加強責(zé)任制。他說：“在管理制度上，當(dāng)前要特別注意加強責(zé)任制?！薄艾F(xiàn)在，各地的企業(yè)事業(yè)單位中，黨和國家各級機關(guān)中，一個很大的問題就是無人負(fù)責(zé)。名曰集體負(fù)責(zé)，實際上等于無人負(fù)責(zé)。一項工作布置以后，落實了沒有，無人過問，結(jié)果好壞，誰也不管。所以急需建立嚴(yán)格的責(zé)任制”（《鄧小平文選》第二卷，第150——151頁）。這是對包括行政機關(guān)在內(nèi)的國家機關(guān)提出的普遍要求，也是我們黨在新時期最早提出責(zé)任制問題。隨著改革開放的深入，黨中央和國務(wù)院以正式的文件對建立和推行行政執(zhí)法責(zé)任制提出了明確要求。1996年，江澤民同志在黨的十五大報告中提出，“依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本策略……一切政府機關(guān)都必須依法行政，切實保障公民權(quán)利，實行執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制?！?nbsp;金人慶同志在2001年8月1日的全國稅務(wù)系統(tǒng)依法治稅工作會議上指出依法治稅需要建立和完善執(zhí)法責(zé)任的考核機制，正式將推行稅收執(zhí)法責(zé)任制擺上重要日程。2001年11月20日，國家稅務(wù)總局發(fā)布了[2001]126號《稅收執(zhí)法過錯責(zé)任追究辦法（試行）》、[2001]127號《關(guān)于全面推行稅收執(zhí)法責(zé)任制的意見》和[2001]130號《稅務(wù)人員執(zhí)法資格與執(zhí)法能級認(rèn)證暫行辦法（試行）》三文件，拉開了全面推行稅收執(zhí)法責(zé)任制的序幕。

    （二）稅收執(zhí)法責(zé)任制的概念

    稅收執(zhí)法責(zé)任制是指依據(jù)國家稅法及其相關(guān)法律、法規(guī)，界定稅收執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員的執(zhí)法主體資格，明確執(zhí)法責(zé)任，規(guī)范執(zhí)法程序，并通過考核執(zhí)法質(zhì)量和追究過錯責(zé)任，從而有效地監(jiān)督和規(guī)范稅收執(zhí)法行為，保障稅收管理相對人的合法權(quán)益的一種執(zhí)法監(jiān)督制度。

    （三）稅收執(zhí)法責(zé)任制的理論依據(jù)

    我國《憲法》第十三條規(guī)定，“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法制國家?！薄稇椃ā纷鳛槲覈母敬蠓ǎ峭菩卸愂請?zhí)法責(zé)任制的理論基礎(chǔ)，江澤民同志在黨的十五大報告中關(guān)于執(zhí)法責(zé)任制的論斷，是推行稅收執(zhí)法責(zé)任制的理論依據(jù)，國家稅務(wù)總局的[2001]126號、127號和130號文件精神，為稅收執(zhí)法責(zé)任制推行作出具體實施方案。

    （四）稅收執(zhí)法責(zé)任制的目的

    推行稅收執(zhí)法責(zé)任制，目的就是要通過內(nèi)部約束，有效監(jiān)督和規(guī)范稅收執(zhí)法行為，促使稅務(wù)工作人員依法履行職責(zé)，提高稅收執(zhí)法效率，促使稅務(wù)機關(guān)做到選賢任能，揚善懲惡，盡可能把問題消滅在行政紀(jì)律范圍之內(nèi)，避免其觸犯刑律。因此，稅收執(zhí)法責(zé)任制表面上看去非?？量?，對法律沒有規(guī)定的的事項都作出了非常詳細(xì)的規(guī)定，似乎不近人情，但實質(zhì)上它是一種保護(hù)干部愛護(hù)干部的制度。

    （五）在稅收執(zhí)法中所處的位置

    依法治稅是稅收工作的靈魂，而稅收執(zhí)法責(zé)任制是依法治稅的關(guān)鍵所在，只有建立和推行稅收執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格實施考核評議制和過錯責(zé)任追究制，才能強化稅收執(zhí)法人員的責(zé)任，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，規(guī)范稅收執(zhí)法行為，推進(jìn)稅收法制化進(jìn)程，才能真正使依法治稅工作落到實處，使依法治國的戰(zhàn)略得以實現(xiàn)。

    二、推行稅收執(zhí)法責(zé)任制的現(xiàn)實意義

    1、社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要。社會主義市場經(jīng)濟從一定意義上說就是一種法制經(jīng)濟，現(xiàn)代法治講求權(quán)力與義務(wù)的對應(yīng)，市場經(jīng)濟不僅要求作為市場主體的企業(yè)要依法經(jīng)營，規(guī)范自己的行為，而且更要求政府依法行政，為市場主體建立公平的市場環(huán)境。作為行使稅收執(zhí)法權(quán)力的稅務(wù)機關(guān)及其執(zhí)法人員，更應(yīng)該嚴(yán)格稅收執(zhí)法，充分發(fā)揮發(fā)揮稅收的調(diào)控作用，但是目前，我國還處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，轉(zhuǎn)變政府職能還有一定難度，這就要求我們通過制定嚴(yán)格的執(zhí)法程序等制約措施，減少不依法辦稅的可能性和執(zhí)法的隨意性，保證稅收執(zhí)法行為的合法公正。

    2、依法治稅的必然要求。從依法治稅的現(xiàn)狀看，執(zhí)法的隨意性是當(dāng)前最迫切需要解決的主要矛盾，規(guī)范稅收執(zhí)法也就成為當(dāng)務(wù)之急，有了執(zhí)法責(zé)任制，崗位職責(zé)和工作流程將會被嚴(yán)格的界定，執(zhí)法工作會少留和不留空白，同時，嚴(yán)格的責(zé)任追究制度會使會使稅務(wù)執(zhí)法人員在工作中產(chǎn)生不同程度的緊迫感和危機感，從而增強他們工作的主動性和責(zé)任感，使我們從以前的通過監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題轉(zhuǎn)變到通過監(jiān)督預(yù)防問題，使稅收執(zhí)法行為在事前、事中、制后都能受到約束。

    3、稅務(wù)人員自我保護(hù)的客觀需要。稅務(wù)機關(guān)作為國家行政系統(tǒng)內(nèi)重要的執(zhí)法機關(guān)，必須依法行使人民賦予的權(quán)力，法律法規(guī)沒有授權(quán)的，稅務(wù)機關(guān)無權(quán)行使。稅務(wù)機關(guān)執(zhí)掌國家稅收大權(quán)，很容易受到不法分子糖衣炮彈的攻擊，如果不加強權(quán)力制約和監(jiān)督，南宮稅案、金華稅案的悲劇難免再出現(xiàn)，本著依法征稅、愛護(hù)干部的原則，稅務(wù)機關(guān)建立和推行執(zhí)法責(zé)任制是非常有必要的。

    三、推行稅收執(zhí)法責(zé)任制應(yīng)發(fā)揮的作用

    1、稅收執(zhí)法責(zé)任制的推行，使提高自身素質(zhì)成為一種自覺行動。此前，由于缺乏科學(xué)、有效的考核、制約機制，相當(dāng)一部分國稅干部覺得，干多干少一個樣，干好干壞一個樣，少數(shù)人不講學(xué)習(xí)講玩樂，不鉆業(yè)務(wù)鉆門子，不精稅法精牌技，以至于自身素質(zhì)不高，執(zhí)法水平低下，既影響了工作，又損害了形象，稅收執(zhí)法責(zé)任制的推行，較為詳盡地界定了各個執(zhí)法崗位的工作職責(zé)和工作規(guī)程，并對不按規(guī)定履行執(zhí)法職責(zé)或者違反執(zhí)法程序的行為予以責(zé)任追究。這就使得許多“東郭先生”感到日子不好混了，潛意識里有了“提高素質(zhì)，保住飯碗”的危機感和緊迫感，“學(xué)業(yè)務(wù)、比技能”的積極性和主動性有了明顯增強。

    2、稅收執(zhí)法責(zé)任制的推行，使提升稅收征管質(zhì)量找到了最佳途徑。通過推行稅收執(zhí)法責(zé)任制，廣大國稅干部的法制意識、程序意識和責(zé)任意識明顯增強，系統(tǒng)內(nèi)初步形成了執(zhí)法講依據(jù)、工作依程序、辦事論責(zé)任的良好風(fēng)氣，有效地促進(jìn)了整個稅收征管水平的提高。

    3、稅收執(zhí)法責(zé)任制的推行，使整個執(zhí)法監(jiān)督工作更為堅強有力。由于以稅收執(zhí)法責(zé)任制為主體的監(jiān)督制約機制的建立和逐步完善，稅收執(zhí)法人員的法制意識不斷增強，稅收執(zhí)法過程中“重實體輕程序”、“簡單執(zhí)法”、“隨意執(zhí)法”的現(xiàn)象明顯減少，稅收執(zhí)法人員的執(zhí)法行為越來越規(guī)范，稅收執(zhí)法工作的整體水平越來越高，

    4、稅收執(zhí)法責(zé)任制的推行，使執(zhí)法與服務(wù)的關(guān)系得到有機融合。此前，一些國稅干部把納稅人當(dāng)成單純的管理對象，在為納稅人辦理涉稅事宜時，推諉扯皮、態(tài)度生硬、作風(fēng)粗暴，少數(shù)基層單位仍存在著“門難進(jìn)、話難講、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象。推行稅收執(zhí)法責(zé)任制后，廣大國稅干部特別是稅收執(zhí)法人員普遍意識到，現(xiàn)在再像過去那樣不行了，因為稅收執(zhí)法人員的執(zhí)法行為不僅要經(jīng)得住國稅機關(guān)內(nèi)部的日常監(jiān)督和定期考核，還要接受廣大納稅人和社會各界的外部評議，如果在為納稅人辦理涉稅事宜時效率不高、態(tài)度不好、服務(wù)不周，就很可能在外部評議中　“亮紅燈”，業(yè)務(wù)素質(zhì)再高也會因此大打 “折扣”。觀念一變，氣象更新，目前，文明辦稅、誠信服務(wù)在稅收執(zhí)法工作中蔚然成風(fēng)。

    四、推行稅收執(zhí)法責(zé)任制的兩點要求

    （一）建立相關(guān)的配套制度。首先要建立稅務(wù)行政管理責(zé)任制。對不受稅收執(zhí)法責(zé)任制制約的一部分行政工作人員，要建立行政管理責(zé)任制，將稅務(wù)機關(guān)內(nèi)所有的人員納入監(jiān)督管理范圍，對所有人員的違規(guī)行為進(jìn)行責(zé)任追究，避免執(zhí)法人員產(chǎn)生不平衡心態(tài)，使稅務(wù)行政執(zhí)法責(zé)任制順利健康的推行下去。

    其次要建立健全崗位職責(zé)、工作流程、考核評議和過錯追究。崗位職責(zé)是將稅收征管流程中的征、管、查等執(zhí)法工作，細(xì)化為具體執(zhí)法崗位，依法確認(rèn)執(zhí)法崗位、職權(quán)責(zé)任和具體標(biāo)準(zhǔn)，它是推行稅收執(zhí)法責(zé)任制的基礎(chǔ)。工作流程就是執(zhí)法人員屢行崗位職責(zé)必須遵守的規(guī)定和操作程序，它是推行稅收執(zhí)法責(zé)任制的關(guān)鍵?？己嗽u議是通過內(nèi)部考核、外部評議執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，以執(zhí)法質(zhì)量作為獎懲依據(jù)的評價方法，它是推行稅收執(zhí)法責(zé)任制的手段。過錯追究是對因過失或故意造成稅收執(zhí)法過錯行為的責(zé)任人給予經(jīng)濟懲戒和行政處理，它是推行稅收執(zhí)法責(zé)任制的保障。

    （二）切實抓好落實。一是要堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理。執(zhí)法責(zé)任制的實施，由各級稅務(wù)機關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu)負(fù)責(zé)日常工作并牽頭組織進(jìn)行，對推行稅收執(zhí)法責(zé)任制中重大問題和涉及對執(zhí)法過錯人員作出經(jīng)濟懲戒、行政處理的決定，由局長辦公會議集體審議作出，由人事、監(jiān)察、財務(wù)等部門按照職責(zé)分工具體實施。二是做好宣傳發(fā)動，積極組織廣大稅務(wù)干部認(rèn)真學(xué)習(xí)有關(guān)部門法律知識和規(guī)章制度，讓稅務(wù)執(zhí)法者認(rèn)識到推行稅收執(zhí)法責(zé)任制實質(zhì)上是一種從內(nèi)部保護(hù)和愛護(hù)干部的舉措，贏得大家的支持，確保稅收執(zhí)法責(zé)任制的順利推行。三是在推行稅收執(zhí)法責(zé)任制的過程中，應(yīng)當(dāng)堅持公正、公開的原則，堅持權(quán)責(zé)一致的原則，堅持監(jiān)督檢查與改進(jìn)工作相結(jié)合的原則，堅持積極穩(wěn)妥、獎懲并舉的原則，根據(jù)稅收執(zhí)法責(zé)任制的要求，合理設(shè)置執(zhí)法崗位，明確分解執(zhí)法權(quán)力，嚴(yán)格崗位責(zé)任，將具體的執(zhí)法職責(zé)、執(zhí)法權(quán)限細(xì)化到每一個執(zhí)法崗位，量化到每一個執(zhí)法人員，并抓好對稅收執(zhí)法運行的事前、事中、事后三個階段的有效的監(jiān)控。四是重點抓好責(zé)任追究，切實做到有錯就改、有錯必究。在進(jìn)行責(zé)任追究的過程中，要本著教育的原則，既不能有責(zé)不究，放縱自流，也不能為追究而追究，想方設(shè)法加重責(zé)任。在做出責(zé)任追究決定以前，要收集到準(zhǔn)確、可靠翔實的證據(jù)，既要收集對責(zé)任人不利的證據(jù)，又要收集對其有利的證據(jù)，還要聽取責(zé)任當(dāng)事人的陳述申辯，然后才能做出決定，使處理決定建立在事實清楚、證據(jù)充分、處理依據(jù)正確的基礎(chǔ)上。責(zé)任當(dāng)事人如果認(rèn)為參與責(zé)任追究的人與其有利害關(guān)系或者個人恩怨，可能影響處理決定的公正性，應(yīng)當(dāng)有權(quán)申請其回避。處理決定做出以后，如果責(zé)任當(dāng)事人不服，還應(yīng)當(dāng)允許其向上級機關(guān)或者本機關(guān)負(fù)責(zé)人提出申訴和異議。

    主要參考文獻(xiàn)：

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    夏繼武　江蘇省豐縣稅務(wù)學(xué)會 會長

    張　超　江蘇省豐縣國家稅務(wù)局 科員