內(nèi)容摘要：在當(dāng)前18種稅種設(shè)置中，僅有3個稅種“于法有據(jù)”，其余全部系由國務(wù)院依據(jù)全國人大的授權(quán)設(shè)立。
“和諧盛世不應(yīng)存在苛捐雜稅，而應(yīng)采行休養(yǎng)生息的稅收政策。”在新一屆全國人大會議召開前夕，劉俊海在全國人大法工委召集的就新一屆全國人大立法規(guī)劃征求意見的座談會上直言不諱。他是中國知名的法學(xué)家，中國人民大學(xué)民商法研究所所長。此時，他面對的局面是，中國現(xiàn)行18個稅種中，僅有3個稅種“于法有據(jù)”。
劉俊海的態(tài)度引起了包括劉劍文在內(nèi)的與會者的共鳴，后者是中國財稅法學(xué)界的權(quán)威、全國人大預(yù)算委員會有關(guān)課題的承擔(dān)者，北京大學(xué)財稅研究中心的主任。在這次座談會后、新一屆全國人大召開前，劉劍文向全國人大法工委提交了一份材料，提出全國人大應(yīng)擇機廢止1984年以來給予國務(wù)院設(shè)置稅種的有關(guān)授權(quán)，由全國人大以立法形式確定各類稅種的設(shè)置和征收。
遵循慣例，“立法規(guī)劃編制工作專家座談會”（以下簡稱“座談會”）在新一屆全國人大開幕前約一個月由全國人大法工委召開。“座談會”將對未來5年的立法規(guī)劃產(chǎn)生重要影響。在這個全國人大面臨換屆的時刻，與會所有人士面對的一個現(xiàn)狀是，在當(dāng)前18種稅種設(shè)置中，僅有3個稅種“于法有據(jù)”，其余全部系由國務(wù)院依據(jù)全國人大的授權(quán)設(shè)立，部分稅種甚至由國務(wù)院委托行政主管部門以行政規(guī)章設(shè)立并實施征收。
此前，中國社科院財貿(mào)所發(fā)布的《中國財政政策報告》指出，2007年至2009年，中國宏觀稅負(fù)水平分別達到31.5%、30.9%和32.2%；中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院發(fā)布的《中國稅收風(fēng)險研究報告》則指出，中國的大口徑宏觀稅負(fù)水平過高。在中共完成領(lǐng)導(dǎo)集體換屆開啟中國發(fā)展新十年周期之時，是否以“稅收法定”的方式確保合理的稅負(fù)水平，已經(jīng)成為一個十分迫切的命題。
僅3稅種“于法有據(jù)”
“回顧本屆人大的立法工作，我認(rèn)為最大的缺憾是在財稅立法方面，沒有完成本屆人大的‘財稅立法規(guī)劃’。”劉劍文教授對《中國經(jīng)營報》記者說。
作為財稅法專家，2007年4月，全國人大常委會預(yù)算工作委員會委托劉劍文承擔(dān)“加強財稅立法，完善我國財稅法律體系”的研究課題，做好2008～2012年全國人大常委會“財稅立法規(guī)劃”。
記者了解到，現(xiàn)行的主要稅種，增值稅、消費稅、營業(yè)稅都不是立法開征，而只是依據(jù)行政法規(guī)開征。比如，對于增值稅、消費稅等重要稅種，僅由《增值稅暫行條例》、《消費稅暫行條例》作出規(guī)定。
中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文教授曾撰文指出，我國現(xiàn)行的18種稅中，只有個人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅等3種稅是由全國人大及其常委會制定法律開征，其他15種稅都是國務(wù)院制定暫行條例開征的，其收入占稅收總收入的70%.
劉劍文認(rèn)為，這種稅收法律體系效力層級整體低下的現(xiàn)象，不僅損害了法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性，而且違背了稅收法定主義的基本理念以及《立法法》的規(guī)定。
稅收法定主義，大致包括稅收要件法定原則和稅務(wù)合法性原則，前者要求有關(guān)納稅主體、課稅對象、歸屬關(guān)系、課稅標(biāo)準(zhǔn)、繳納程序等稅收基本要素，應(yīng)當(dāng)盡可能在法律中作明確詳細(xì)的規(guī)定；后者則要求稅務(wù)機關(guān)嚴(yán)格依法征稅，不允許隨意減征、停征、免稅或者加征。
稅收法定主義有利于約束征稅機關(guān)的公權(quán)力、維護納稅人的基本權(quán)利，可以說是稅法領(lǐng)域的“帝王原則”。
“五年前，十一屆全國人大常委曾經(jīng)計劃將增值稅等重要稅種，納入立法規(guī)劃，但是本屆人大只是將車船稅通過了立法。”劉劍文說。
為此劉劍文建議，應(yīng)當(dāng)全面提升財稅法律的效力層級，加快對各個稅種的立法，將尚未制定為法律的稅種立法盡快全部上升為法律，爭取早日實現(xiàn)“一稅一法”，并抓緊制定《增值稅法》、《消費稅法》、《房產(chǎn)稅法》、《資源稅法》、《環(huán)境稅法》、《土地稅法》、《契稅法》、《關(guān)稅法》等稅種法。
廢止“設(shè)稅授權(quán)”
劉劍文教授認(rèn)為，建立完善的財稅法律體系，實現(xiàn)真正意義上的稅收法定主義，除了加快立法，還要規(guī)范稅收授權(quán)立法，改由全國人大有關(guān)部門牽頭起草財稅法律草案。
雖然在1982年的《憲法》中就確立了稅收法定原則，但當(dāng)時考慮到我國法制建設(shè)尚處于起步階段，對建立現(xiàn)代稅制的經(jīng)驗和條件都不夠，全國人大及其常委會于1984年和1985年作出了兩次授權(quán)國務(wù)院立法。
其中，1984年全國人大常委會對國務(wù)院在實施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制過程中擬定并發(fā)布有關(guān)稅收條例草案的授權(quán)；1985年全國人大授權(quán)國務(wù)院對于有關(guān)經(jīng)濟體制改革和對外開放方面的問題，必要時可以根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律和全國人大及其常委會有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規(guī)定或者條例，頒布實施，并報全國人大常委會備案。
根據(jù)上述授權(quán)，國務(wù)院制定了許多稅收條例草案，當(dāng)時除了有關(guān)外商投資所得稅和個人所得稅制定法律外，其他稅種都是由國務(wù)院通過暫行條例的形式開征的。
當(dāng)時這種授權(quán)方式推進了稅制改革，為經(jīng)濟體制改革的順利進行提供了制度保證。但是，隨著社會經(jīng)濟環(huán)境的變化，特別是我國法治建設(shè)的完善，這種授權(quán)方式的弊端逐漸暴露出來。
2000年制定的《立法法》出臺后，第一次對授權(quán)立法進行了規(guī)范。該法第10條規(guī)定，“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍。被授權(quán)機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項權(quán)力。被授權(quán)機關(guān)不得將該項權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機關(guān)”。
施正文教授認(rèn)為，按照《立法法》對授權(quán)立法的規(guī)定，1985年的授權(quán)立法決定帶有相當(dāng)程度的“空白授權(quán)”性質(zhì)，在很多方面不符合《立法法》的要求。按照法治的基本原理，我國稅收授權(quán)立法應(yīng)當(dāng)在符合《立法法》要求的前提下，適用1985年的授權(quán)決定。
除了立法上的沖突，劉劍文教授認(rèn)為，鑒于改革開放初期特殊的歷史環(huán)境，國務(wù)院通過暫行條例的形式開征的稅種，都帶有試點性、臨時性等特點。雖然這客觀上推進了我國的財經(jīng)體制改革，具有一定的必要性。
但是，因為對授權(quán)立法使用不當(dāng)，缺乏有效的制約監(jiān)督機制，過度的授權(quán)立法導(dǎo)致了行政權(quán)力的惡性膨脹，帶來了諸多弊端。因此，很有必要依照法治精神和《立法法》的規(guī)定，對授權(quán)立法從實體到程序加以規(guī)范。
《立法法》第11條規(guī)定，“授權(quán)立法事項，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人大及其常委會及時制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項的授權(quán)終止。”
“但是由于財稅立法滯后，很多暫行了二十年的稅種還在暫行，這種現(xiàn)狀應(yīng)該得到根本改變。”劉劍文說。比如，現(xiàn)行的主要稅種增值稅、營業(yè)稅、消費稅，其依據(jù)的暫行條例，都是1993年通過的，距今已經(jīng)20年。
為此，劉劍文建議，應(yīng)遵循《立法法》的規(guī)定，以稅收法定主義為核心，應(yīng)當(dāng)由全國人大擇機廢止1985年給國務(wù)院的授權(quán)決定，并將條件成熟的各種行政法規(guī)制定為法律。
突破部門利益
近日，國稅總局發(fā)布2012年全國稅收收入完成情況，顯示去年我國完成稅收110740億元（不包括關(guān)稅和船舶噸稅，未扣減出口退稅），這也是我國稅收首次突破十萬億大關(guān)。
面對我國飛速增長的財稅收入，我國在財政收入、財政支出和財政管理等領(lǐng)域中的諸多立法空白。應(yīng)當(dāng)在立法條件成熟之時陸續(xù)制定相關(guān)的法律，并逐步將已有的行政法規(guī)上升為財政法律。
中國人民大學(xué)商法研究所所長劉俊海教授參加了全國人大常委會法制工作委員會召開“立法規(guī)劃編制工作專家座談會”。
他建議，應(yīng)制定《納稅人權(quán)益保護法》，修改《稅收征收管理法》或者制定《稅收基本法》，不僅要重申稅收法定原則、早日收回對國務(wù)院開征稅收的立法授權(quán)，而且要確立輕徭薄賦的稅收征管理念和制度，落實黨中央有關(guān)結(jié)構(gòu)性減稅的方針政策。和諧盛世不存在苛捐雜稅，而采行休養(yǎng)生息的稅收政策。當(dāng)前最急需的是保護納稅人權(quán)利。
劉劍文教授建議，在財政收入領(lǐng)域，應(yīng)加快制定《行政收費法》、《公債法》、《彩票法》等，并加強對非稅收入的規(guī)范管理和監(jiān)督；在財政支出領(lǐng)域，修改《政府采購法》、制定《財政投資法》等；在財政管理領(lǐng)域，制定《財政收支劃分法》、《財政轉(zhuǎn)移支付法》、《國庫法》等。
同時，劉劍文教授建議，在財稅法律草案的起草過程中，就應(yīng)發(fā)揮全國人大常委會有關(guān)部門的牽頭作用，避免國務(wù)院甚至國務(wù)院下放給行政部門起草的現(xiàn)象。
部門立法的弊端主要體現(xiàn)在：其一，部門立法難免會涉及本部門的利益和立場，這將造成法律的部門利益化，且法律草案的公正性往往也會受到公眾的質(zhì)疑。其二，部門與部門之間缺乏有效的利益協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的平臺，這容易引發(fā)部門間的爭執(zhí)，導(dǎo)致法律難以順利、高效地通過。
劉俊海教授認(rèn)為，我國現(xiàn)行立法存在“行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法律化”的弊端。這是由于，我國立法體制是一個金字塔結(jié)構(gòu)。塔尖是憲法；第二層是全國人大及其常委會制定的法律；第三層是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，行政法規(guī)是將法律規(guī)定的相關(guān)制度具體化，是對法律的細(xì)化和補充；第四層是國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門權(quán)限范圍內(nèi)制定的部門規(guī)章；第五層是地方人大及其常委會制定的地方性法規(guī)；第六層是省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府根據(jù)法律、行政法規(guī)和省級地方性法規(guī)制定的地方性規(guī)章。
截至2011年8月底，我國已制定現(xiàn)行憲法和有效法律共240部、行政法規(guī)706部、地方性法規(guī)8600多部，部門規(guī)章更是多如牛毛。
雖然鋪天蓋地的部門規(guī)章的立法階位低于憲法、法律和行政法規(guī)，但在法律和行政法規(guī)語焉不詳時真正管用的法律文件不是法律和行政法規(guī)，而是部門規(guī)章這些“紅頭文件”。
劉俊海教授建議，為徹底根除部門立法的弊端，建議立法者適度調(diào)整金字塔立法結(jié)構(gòu)，適度上收立法權(quán)限，大幅拓展全國人大及其常委會的立法空間，提高法律的可操作性與可訴性；進一步規(guī)范國務(wù)院的行政立法行為，確保國務(wù)院直接起草行政法規(guī)草案的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，排除政府部門對行政法規(guī)起草程序的主導(dǎo)權(quán)；大幅壓縮和規(guī)范部門立法行為，約束政府部門在立法程序中的參與行為。
