從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，歷次重大改革，財(cái)稅改革都是走在前面。事實(shí)上，改革開(kāi)放30年來(lái)，每次重大改革，財(cái)稅體制改革都是其核心部分。
黨的十八大提出，要加快改革財(cái)稅體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的公共財(cái)政體系。
對(duì)于財(cái)稅改革，財(cái)稅領(lǐng)域?qū)＜屹Z康認(rèn)為，目前已到了改革的攻堅(jiān)階段，到了必須觸動(dòng)既得利益才能推進(jìn)改革的階段。如果不能在化解既得利益阻礙方面做出可行方案的話，一切都是空談。
人物簡(jiǎn)歷
賈康
財(cái)經(jīng)專家，孫冶方經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者。現(xiàn)任財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)，國(guó)家“十一五”規(guī)劃專家委員會(huì)委員。同時(shí)，他也是2010年中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)“財(cái)稅體制改革”專題的講解人之一。賈康在財(cái)政稅收與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的理論、政策研究領(lǐng)域有豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，曾主持或參加多項(xiàng)國(guó)家級(jí)、部級(jí)研究項(xiàng)目。
稅制改革肯定是有阻力的，而且阻力非常明顯，這是實(shí)實(shí)在在地觸動(dòng)既得利益。但這就是現(xiàn)階段改革的總體特點(diǎn)，容易做的事已做完，剩下的幾乎都屬攻堅(jiān)克難的任務(wù)。目前到了改革的攻堅(jiān)階段，到了必須觸動(dòng)既得利益才能推進(jìn)改革的階段。如果不能在化解既得利益阻礙方面做出可行方案的話，一切都是空談。
分稅制改革有成果，也面臨新問(wèn)題
新京報(bào)：如何評(píng)價(jià)1994年分稅制改革以及隨后進(jìn)行的一系列改革措施？
賈康：1994年我國(guó)進(jìn)行了大規(guī)模的財(cái)稅配套改革，建立了分稅制框架，這一改革是里程碑式的。改革的實(shí)質(zhì)是從原行政性分權(quán)過(guò)渡到與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)匹配的經(jīng)濟(jì)性分權(quán)。
1994年分稅制改革取得了顯著的正面效應(yīng)，財(cái)政收入此后獲得恢復(fù)性增長(zhǎng)，占GDP比重從1995年最低點(diǎn)的10.3%一直上升到現(xiàn)在名義指標(biāo)20%以上。政企關(guān)系、中央和地方關(guān)系的處理、生產(chǎn)要素流動(dòng)、市場(chǎng)化配套改革等都可圈可點(diǎn)。
財(cái)政分稅制于1994年之后的運(yùn)行中也出現(xiàn)了一系列新矛盾，面臨越來(lái)越明顯的挑戰(zhàn)。例如基層財(cái)政困難、“土地財(cái)政”問(wèn)題等。
另外在稅收方面，近年來(lái)我國(guó)又進(jìn)行了統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)稅、增值稅轉(zhuǎn)型、取消農(nóng)業(yè)稅、修訂個(gè)人所得稅等稅制改革。但相對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的新形勢(shì)，當(dāng)前稅收制度中還存在不相適應(yīng)的地方。
直接稅與間接稅比重失衡
新京報(bào)：當(dāng)前稅收制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的地方有哪些？
賈康：從稅收總體結(jié)構(gòu)看，主要是直接稅和間接稅比重失衡。當(dāng)前，稅收總收入中主要由增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅構(gòu)成的間接稅比重過(guò)高，對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型造成了不少負(fù)面影響。
這種稅制結(jié)構(gòu)的不完善削弱了政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力。
比如，發(fā)達(dá)國(guó)家非常強(qiáng)調(diào)發(fā)揮稅收的自動(dòng)穩(wěn)定器功能。美國(guó)聯(lián)邦級(jí)超過(guò)40%的收入來(lái)自個(gè)人所得稅，如果加上薪酬稅，占比達(dá)到80%左右。這樣，在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)中，稅收超額累進(jìn)機(jī)制可以發(fā)揮相當(dāng)明顯的自動(dòng)穩(wěn)定器功能。即在經(jīng)濟(jì)繁榮期收入上升時(shí)，納稅人邊際稅率自動(dòng)跳高，為經(jīng)濟(jì)降溫；在經(jīng)濟(jì)衰退期收入下降時(shí)，邊際稅率自動(dòng)下降，為經(jīng)濟(jì)升溫。而我國(guó)的直接稅中實(shí)行超額累進(jìn)的只是非常小的一部分。
稅制結(jié)構(gòu)不完善也削弱了政府調(diào)節(jié)收入分配的能力。目前我國(guó)缺乏能夠有力調(diào)節(jié)收入分配的稅種。增值稅、營(yíng)業(yè)稅調(diào)節(jié)收入分配的功能比較弱；個(gè)人所得稅應(yīng)發(fā)揮的“抽肥補(bǔ)瘦”的再分配功能遠(yuǎn)不到位；財(cái)產(chǎn)稅中的房產(chǎn)稅剛剛開(kāi)始局部改革試點(diǎn)，遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅還無(wú)從談起。這極大地影響了稅收調(diào)節(jié)收入分配功能的發(fā)揮。
此外，資源稅改革和相關(guān)配套改革不到位，影響了政府調(diào)控資源環(huán)境、促進(jìn)節(jié)能降耗的能力。
間接稅比重過(guò)高加大“稅收痛苦”
新京報(bào)：間接稅比重過(guò)高對(duì)老百姓有什么影響？
賈康：目前階段間接稅構(gòu)成我國(guó)稅收最主要的來(lái)源，實(shí)際上就是把主要的稅負(fù)加在消費(fèi)大眾身上了。間接稅通�？梢灾苯忧度肷唐肥蹆r(jià)之中，屬于可通過(guò)價(jià)格渠道轉(zhuǎn)嫁的稅，優(yōu)化再分配能力低下，對(duì)于恩格爾系數(shù)較高的中低收入階層，實(shí)際加大了其“稅收痛苦”程度。
間接稅比重過(guò)大跟收入分配問(wèn)題交織在一起，越來(lái)越不適應(yīng)我們今后政策調(diào)節(jié)的取向。今后的目標(biāo)取向應(yīng)該是更加注重再分配的優(yōu)化。當(dāng)然，在這方面稅收不能夠“包打天下”，但是可以利用稅制可塑性的彈性空間，發(fā)揮積極的作用以“抽肥補(bǔ)瘦”。
新京報(bào)：有觀點(diǎn)稱間接稅跟直接稅的比重是由社會(huì)發(fā)展階段決定的，不能人為設(shè)計(jì)？
賈康：在這方面是有爭(zhēng)論的。有些人說(shuō)稅制是不能設(shè)計(jì)的，或認(rèn)為直接稅比重上升間接稅比重下降完全是由生產(chǎn)力決定的自然過(guò)程。
我們是不同意這種看法的，因?yàn)檫@就完全否定了稅制的可塑性和稅制改革、稅收政策優(yōu)化改進(jìn)的必要性。如果是這樣的話，我們就應(yīng)對(duì)收入分配格局中的問(wèn)題聽(tīng)之任之，在稅收上完全無(wú)所作為。但實(shí)際上，各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的經(jīng)驗(yàn)，也包括中國(guó)改革開(kāi)放中自己的經(jīng)驗(yàn)都表明，在現(xiàn)實(shí)生活中人們需要正確的稅制設(shè)計(jì)，需要稅制改革對(duì)優(yōu)化分配客觀要求的回應(yīng)。
需拿出化解既得利益阻礙的可行方案
新京報(bào)：那接下來(lái)應(yīng)該如何設(shè)計(jì)稅制？
賈康：稅制設(shè)計(jì)的目標(biāo)取向便是逐步提高直接稅比重，降低間接稅比重�？傮w來(lái)看，我國(guó)目前的宏觀稅負(fù)應(yīng)該穩(wěn)定下來(lái)，不必再提升了，同時(shí)把側(cè)重點(diǎn)放在稅收的結(jié)構(gòu)合理化上。
各方面現(xiàn)在確有很多不滿，作為執(zhí)政黨和決策集團(tuán)，要充分考慮民心民意，積極呼應(yīng)社會(huì)訴求。宏觀稅負(fù)如果穩(wěn)定下來(lái)，稅改自然就是稅種間此消彼長(zhǎng)的優(yōu)化設(shè)計(jì)問(wèn)題。只有適當(dāng)提高直接稅，才有操作空間去較充分地降低間接稅。如何降低間接稅相對(duì)簡(jiǎn)單，比如正在進(jìn)行的營(yíng)業(yè)稅改增值稅實(shí)際上就是降低間接稅的一種操作。
新京報(bào)：社會(huì)成員對(duì)直接稅的感受是最直截了當(dāng)?shù)�，提高直接稅是否�?huì)有較大阻力？
賈康：肯定是有阻力的，而且阻力非常明顯，這是實(shí)實(shí)在在地觸動(dòng)既得利益。所以改革不好推進(jìn)，肯定是有難度的。但這就是我們現(xiàn)階段改革的總體特點(diǎn)，容易做的事已做完，剩下的幾乎都屬攻堅(jiān)克難的任務(wù)了，而且牽一發(fā)而動(dòng)全身。
也就是說(shuō)，目前到了改革的攻堅(jiān)階段，到了必須觸動(dòng)既得利益才能推進(jìn)改革的階段。
如果不能在化解既得利益阻礙方面做出可行方案的話，一切都是空談。但需說(shuō)清楚，直接稅比重逐漸提升是基于支付能力原則，是“抽肥補(bǔ)瘦”，是讓先富起來(lái)的社會(huì)成員為國(guó)庫(kù)多作一些貢獻(xiàn)，財(cái)政再通過(guò)轉(zhuǎn)移支付去扶助低收入階層，這樣同時(shí)增進(jìn)社會(huì)和諧與安定團(tuán)結(jié)，也是符合先富階層的長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本利益的。
目前營(yíng)業(yè)稅是地方的主體稅種，假如營(yíng)業(yè)稅被增值稅取代，需要積極重構(gòu)地方稅體系，特別是合理打造地方稅體系的主體稅種。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，可堪擔(dān)此重任的當(dāng)屬房地產(chǎn)稅、資源稅。
公眾減稅訴求得到回應(yīng)
新京報(bào)：去年財(cái)政收入超10萬(wàn)億，近幾年的收入增速都在20%以上，你如何看待這樣的財(cái)政收入規(guī)模？
賈康：前些年財(cái)政的收入增長(zhǎng)速度比較可觀�？傮w說(shuō)是恢復(fù)性的，是改革開(kāi)放前十幾年“減稅讓利”“放水養(yǎng)魚(yú)”進(jìn)入財(cái)源建設(shè)收獲期的表現(xiàn)，但這一趨勢(shì)不會(huì)永久延續(xù)。
另外還有一個(gè)問(wèn)題，就是決策集團(tuán)、政府管理部門(mén)要考慮社會(huì)訴求和公眾的感受。公眾的減稅訴求已經(jīng)得到了一定的回應(yīng)，今年在強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)性減稅及經(jīng)濟(jì)增速下行的情況下，財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度肯定遠(yuǎn)低于20%.
提高“起征點(diǎn)”同時(shí)，需清理稅外負(fù)擔(dān)
新京報(bào)：你提出要結(jié)構(gòu)性減稅和結(jié)構(gòu)性加稅相結(jié)合，具體如何操作？
賈康：去年我們已經(jīng)在過(guò)去幾年減稅措施基礎(chǔ)上，又采取了一系列結(jié)構(gòu)性減稅措施，比如提高個(gè)稅中工薪收入“起征點(diǎn)”，實(shí)行針對(duì)小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠等，均產(chǎn)生了十分積極的作用。
目前結(jié)構(gòu)性減稅仍有加大力度、做足文章的明顯必要性。當(dāng)前及今后幾年結(jié)構(gòu)性減稅可考慮幾個(gè)要點(diǎn)。
第一，在進(jìn)口環(huán)節(jié)適當(dāng)?shù)�、有選擇性地降低關(guān)稅。
第二，小微企業(yè)的增值稅、營(yíng)業(yè)稅“起征點(diǎn)”提高已于去年宣布，需在各地盡快形成實(shí)施細(xì)則，同時(shí)清理整頓小微企業(yè)的稅外負(fù)擔(dān)項(xiàng)目，堅(jiān)決糾正亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派等現(xiàn)象。
第三，年初上海先行，現(xiàn)又有十余個(gè)省級(jí)行政區(qū)跟進(jìn)的營(yíng)業(yè)稅改增值稅改革，是結(jié)構(gòu)性減稅的重頭戲，應(yīng)當(dāng)爭(zhēng)取在“十二五”期間取得顯著進(jìn)展，直至最終對(duì)統(tǒng)一市場(chǎng)全覆蓋。
第四，對(duì)企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展項(xiàng)目等，要積極適當(dāng)匹配稅收優(yōu)惠。
第五，落實(shí)對(duì)蔬菜的批發(fā)、零售免征增值稅的規(guī)則，并清理、整頓相關(guān)的物流收費(fèi)和降低其他實(shí)際負(fù)擔(dān)。
第六，在個(gè)稅方面應(yīng)創(chuàng)造條件結(jié)合“綜合收入”和“家計(jì)扣除”等機(jī)制，培育中等收入階層。
第七，針對(duì)我國(guó)人口老齡化的養(yǎng)老體系建設(shè)，有必要積極研討和探索以稅收優(yōu)惠措施支持企業(yè)年金等補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制的建設(shè)。
第八，鼓勵(lì)租房市場(chǎng)發(fā)展，可以研討對(duì)房主出租時(shí)相關(guān)稅負(fù)的一定調(diào)減。
涉及到加稅的部分，主要是資源稅、房產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅的高端以及以后要推出的環(huán)境稅。這些稅種跟經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和政策引導(dǎo)都有關(guān)聯(lián)，比如資源稅有利于引導(dǎo)節(jié)能降耗。
“富人”承擔(dān)的直接稅比重低到微不足道
新京報(bào)：為什么老百姓近年似乎感覺(jué)“稅負(fù)痛苦”？
賈康：我國(guó)總體稅負(fù)在國(guó)際比較中并不高，但前面說(shuō)過(guò)，間接稅比重過(guò)高。目前60%-70%的稅收收入是由包含在商品中的流轉(zhuǎn)稅貢獻(xiàn)的，消費(fèi)大眾是作貢獻(xiàn)的主體，其中大多數(shù)是低中收入階層。
同時(shí)，有支付能力的先富階層所承擔(dān)的直接稅比重，低到了幾乎微不足道的水平。這越來(lái)越成為引發(fā)社會(huì)公眾“稅收痛苦”感受的重要因素，也是應(yīng)當(dāng)明確指出的稅制顯著缺陷。
再加上我國(guó)再分配機(jī)制滯后于社會(huì)發(fā)展的負(fù)面效應(yīng)，所以十分需要以低收入端、小微企業(yè)端、實(shí)體經(jīng)濟(jì)端等為重點(diǎn)的結(jié)構(gòu)性減稅，配之以其他優(yōu)化收入分配的舉措，來(lái)回應(yīng)公眾關(guān)切和順應(yīng)民心，降低恩格爾系數(shù)較高的低端社會(huì)群體的稅收痛苦。
“營(yíng)改增”全國(guó)鋪開(kāi)減稅或達(dá)3000億
新京報(bào)：“營(yíng)改增”試點(diǎn)已經(jīng)擴(kuò)大到12個(gè)省市，全國(guó)鋪開(kāi)還需多久？
賈康：如果順利的話，這項(xiàng)改革很有可能在“十二五”期間覆蓋到全國(guó)。
按照目前“營(yíng)改增”的方案粗略計(jì)算，改革在全國(guó)鋪開(kāi)大約要達(dá)到3000億元左右的減稅量。
新京報(bào)：有企業(yè)反映“營(yíng)改增”試點(diǎn)中存在增值稅鏈條不完整、稅率劃分不細(xì)致以及稅負(fù)增加的問(wèn)題？
賈康：這些問(wèn)題要解決。比如運(yùn)輸行業(yè)反映稅負(fù)沒(méi)有降下來(lái)反而增加了。原因也說(shuō)清楚了：一個(gè)車(chē)隊(duì)完成一輪交通車(chē)輛的更新約需要四年，四年總算賬一定是減稅的。但試點(diǎn)剛開(kāi)始實(shí)施時(shí)，一般體會(huì)不到抵扣的好處。
針對(duì)這種情況，現(xiàn)在是采取暫時(shí)性辦法，比如上海對(duì)交通企業(yè)稅負(fù)上升的，給予財(cái)政補(bǔ)貼。
解決過(guò)渡階段的毛病，有人說(shuō)要采取增加稅率的辦法，我不這么認(rèn)為，我覺(jué)得首先應(yīng)該盡可能采取其他方式。
中央、地方增值稅收入分配不能一地一率
新京報(bào)：隨著“營(yíng)改增”逐漸向全國(guó)鋪開(kāi)，中央與地方的稅收關(guān)系也亟需調(diào)整和理順，你對(duì)此怎么看？
賈康：在現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制下，增值稅是中央和地方共享稅。由國(guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)征收管理，國(guó)內(nèi)增值稅收入按75：25的比例在中央政府和地方政府間分成。進(jìn)口增值稅收入歸屬中央，營(yíng)業(yè)稅是地方稅，基本歸屬地方財(cái)政收入。
在“營(yíng)改增”的改革過(guò)程中能否妥善處理好中央和地方的關(guān)系，對(duì)這一重大改革能否順利普遍實(shí)施及其運(yùn)行結(jié)果，有著至關(guān)重要的影響。
我們的建議是，要建立一個(gè)在全國(guó)范圍內(nèi)較全面覆蓋商品和服務(wù)的增值稅制，增值稅的稅權(quán)理應(yīng)歸屬中央政府，由中央政府統(tǒng)一立法、在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一征收管理，但稅收收入仍可以由中央與地方共享。
對(duì)于增值稅收入如何在中央政府和地方政府之間進(jìn)行分配，可考慮在“擴(kuò)圍”之后，形式上仍可實(shí)行中央和地方分成的辦法，但分成的依據(jù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持1994年改革的“全國(guó)一律原則”，只是適當(dāng)調(diào)整其量值。事關(guān)堅(jiān)持分稅制基本框架，決不能搞成一地一率。各地收入差距問(wèn)題，要另外通過(guò)轉(zhuǎn)移支付去調(diào)節(jié)。
目前營(yíng)業(yè)稅是地方的主體稅種，假如營(yíng)業(yè)稅被增值稅取代，地方稅將陷入群龍無(wú)主處境。為此需要積極重構(gòu)地方稅體系，特別是合理打造地方稅體系的主體稅種。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，可堪擔(dān)此重任的當(dāng)屬房地產(chǎn)稅、資源稅。
