經(jīng)過1994年的財稅改革，我國基本形成了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的稅收制度框架。近年來，我國又進(jìn)行了統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)稅、增值稅轉(zhuǎn)型、取消農(nóng)業(yè)稅、修訂個人所得稅等稅制改革。但相對于經(jīng)濟社會快速發(fā)展的新形勢，當(dāng)前稅收制度中還存在不相適應(yīng)的地方。當(dāng)前稅收制度存在的主要問題有哪些？進(jìn)一步深化稅制改革的目標(biāo)取向和著眼點是什么？本期“前沿關(guān)注”刊登的這篇文章對此進(jìn)行了闡述。
“十二五”時期是全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時期。解決制約經(jīng)濟社會發(fā)展的一些重大問題，如加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)節(jié)能減排、改善收入分配等，是“十二五”時期不可回避的重點工作。稅制改革應(yīng)與各項重點工作和各方面綜合配套改革相呼應(yīng)，不失時機地向前推進(jìn)，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供良好的稅制支撐。
當(dāng)前稅收制度存在的主要問題
1994年的財稅改革，基本形成了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的稅收制度框架。2003年以來，我國又進(jìn)行了統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)稅、增值稅轉(zhuǎn)型、取消農(nóng)業(yè)稅、修訂個人所得稅等稅制改革，為促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。但相對于經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢、新變化，當(dāng)前稅收制度中還存在不相適應(yīng)的地方，亟需通過改革加以解決。
直接稅和間接稅比重失衡阻礙我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，稅收結(jié)構(gòu)中主要由增值稅、消費稅、營業(yè)稅構(gòu)成的間接稅比重過高，對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型造成了諸多負(fù)面影響。例如，間接稅通�？梢灾苯忧度肷唐肥蹆r之中，屬于可通過價格渠道轉(zhuǎn)嫁的稅，優(yōu)化再分配能力低下，對于恩格爾系數(shù)較高的中低收入階層，實際加大了其“稅收痛苦”程度；間接稅比重過高易推高物價、抑制內(nèi)需，加大了結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度；對大部分服務(wù)行業(yè)征收營業(yè)稅，會造成稅收重復(fù)征收和稅負(fù)偏高，使相關(guān)企業(yè)競爭力相對下降，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和服務(wù)企業(yè)專業(yè)化細(xì)分與升級發(fā)展；較高的間接稅增加了企業(yè)運營的資金壓力，相應(yīng)減少了企業(yè)投入技術(shù)研發(fā)和設(shè)備更新的資金，增加了企業(yè)轉(zhuǎn)型的難度。
稅制結(jié)構(gòu)不完善削弱政府調(diào)控經(jīng)濟的能力。首先，稅制結(jié)構(gòu)不完善削弱政府調(diào)控經(jīng)濟運行的能力。發(fā)達(dá)國家非常強調(diào)發(fā)揮稅收的自動穩(wěn)定器功能。例如，美國聯(lián)邦政府超過40%的收入來自個人所得稅，如果加上薪酬稅，占比達(dá)到80%左右。這樣，在經(jīng)濟波動中，稅收超額累進(jìn)機制可以發(fā)揮相當(dāng)明顯的自動穩(wěn)定器功能——在經(jīng)濟繁榮期收入上升時，納稅人邊際稅率自動跳高，為經(jīng)濟降溫；在經(jīng)濟衰退期收入下降時，邊際稅率自動下降，為經(jīng)濟升溫。而我國的直接稅中實行超額累進(jìn)的是非常小的一部分，只有在工資薪金所得稅中可以看出清晰的超額累進(jìn)機制，但在2011年的個人所得稅改革后，工資薪金所得稅的超額累進(jìn)只覆蓋不到7%的工薪收入者。其他方面的稅制基本沒有體現(xiàn)稅收的自動穩(wěn)定器功能。其次，稅制結(jié)構(gòu)不完善削弱政府調(diào)節(jié)收入分配的能力。目前我國缺乏能夠有力調(diào)節(jié)收入分配的稅種。增值稅、營業(yè)稅調(diào)節(jié)收入分配的功能比較弱；個人所得稅應(yīng)發(fā)揮的“抽肥補瘦”的再分配功能遠(yuǎn)不到位；財產(chǎn)稅中的房產(chǎn)稅剛剛開始局部改革試點，而遺產(chǎn)稅和贈與稅還無從談起。這極大地影響了稅收調(diào)節(jié)收入分配功能的發(fā)揮。最后，資源稅改革和相關(guān)配套改革不到位，影響了政府調(diào)控資源環(huán)境的能力。
進(jìn)一步深化稅制改革的目標(biāo)取向
按照“十二五”規(guī)劃的要求，結(jié)合我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際和國際形勢變化，進(jìn)一步深化稅制改革需要處理好四個方面的關(guān)系。第一，稅制改革需要與經(jīng)濟體制改革形成緊密互動關(guān)系。稅制改革應(yīng)與經(jīng)濟體制改革相配合，在推動經(jīng)濟體制改革中實現(xiàn)稅制的優(yōu)化和完善。第二，稅制改革需要與加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式緊密結(jié)合。我國經(jīng)濟發(fā)展的根本出路是在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，稅制改革在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展方面應(yīng)當(dāng)作出貢獻(xiàn)。第三，稅制改革需要與優(yōu)化分配格局、調(diào)整分配關(guān)系相配套。第四，稅制改革需要與建設(shè)創(chuàng)新型國家、發(fā)揮科技第一生產(chǎn)力作用相呼應(yīng)。進(jìn)一步深化稅制改革，不僅要確保“十二五”時期稅制改革任務(wù)順利完成，而且要考慮中長期的全盤稅制發(fā)展戰(zhàn)略。為此，稅制改革應(yīng)消除碎片化傾向，努力從為經(jīng)濟社會發(fā)展全局服務(wù)出發(fā)系統(tǒng)推進(jìn)。
總體來看，我國稅制改革的目標(biāo)取向應(yīng)當(dāng)是：適當(dāng)降低間接稅比重，提高直接稅比重，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅的優(yōu)化平衡，建立一個能適應(yīng)和有效調(diào)節(jié)經(jīng)濟波動，體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)經(jīng)濟政策，既能滿足政府財力正常增長需求、又能滿足優(yōu)化分配格局需要的稅收制度體系。
進(jìn)一步深化稅制改革的著眼點
穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅的優(yōu)化平衡，增強政府公共服務(wù)供給能力。稅收收入的規(guī)模應(yīng)與經(jīng)濟社會發(fā)展以及政府所需提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)水平相適應(yīng)。雖然我國財政收支總量較大，但人均財政收入和支出水平很低，世界排名處于100位之后。按照國際貨幣基金組織（微博）口徑計算，美國、日本、德國、法國、意大利和英國2010年人均財政收入均在1.4萬美元以上，而我國人均財政收入只有1166美元。增強政府公共服務(wù)供給能力，提升國民福利水平，需要保持一定的稅收增長和宏觀稅負(fù)水平。在這種情況下，解決增加稅收與降低居民稅收痛苦的矛盾，需要實行結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅相結(jié)合的方式，推進(jìn)稅制內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化平衡。
優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善稅收制度體系。優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的中長期改革重點應(yīng)放在進(jìn)一步提高直接稅比重，使直接稅與貨物和勞務(wù)稅一起構(gòu)成政府收入的主體。應(yīng)研究推進(jìn)環(huán)境、資源、財產(chǎn)等方面的稅制改革，以構(gòu)成完整的現(xiàn)代稅制體系。應(yīng)逐步健全地方稅系，賦予省級政府適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)限：一方面科學(xué)配置稅種，依據(jù)民生需要和社會公共管理實際歸屬優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)；另一方面構(gòu)建以房地產(chǎn)稅和資源稅為主的地方稅系，使其成為地方政府收入的主要來源。資源稅改革從新疆開始試點正在向全國推廣，今后應(yīng)擴大品種覆蓋面。這有望給經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)但資源富集的地區(qū)提供一個財源支柱。房地產(chǎn)稅可以逐漸成為與地方承擔(dān)的社會管理職責(zé)相適應(yīng)、與優(yōu)化房地產(chǎn)調(diào)控相配套的地方稅系中的支柱性稅種。當(dāng)然，這需要漸進(jìn)推進(jìn)，不能操之過急。
完善稅種，提升稅收服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的能力。一是進(jìn)一步改革增值稅，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。上海的增值稅“擴圍”改革試點各方面認(rèn)同度較高，應(yīng)進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗，予以推廣。二是進(jìn)一步完善消費稅，合理引導(dǎo)生產(chǎn)與消費。目前社會比較關(guān)注的奢侈品稅收方面，不同部門有不同認(rèn)識。如果淡化奢侈品的概念，將其納入中高端消費品，消費稅進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整還是有空間的。三是完善個人所得稅，發(fā)揮其調(diào)節(jié)收入分配的作用。個人所得稅改革應(yīng)堅持“綜合與分類相結(jié)合”的方向，適時穩(wěn)妥地向前推進(jìn)。四是全面改革資源稅費制度，推進(jìn)資源稅擴大品種覆蓋面，并研究開征環(huán)境保護(hù)稅，促進(jìn)“兩型社會”建設(shè)和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。五是研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革。應(yīng)總結(jié)上海、重慶試點以及十市“空轉(zhuǎn)模擬評稅”試點等經(jīng)驗，凝聚共識，循序漸進(jìn)，使不同利益訴求得到表達(dá)和關(guān)照。
建立科學(xué)合理的稅收政策體系，增強稅收政策的彈性，提高政策效果。稅制改革既需要構(gòu)建一個剛性的制度體系，又需要建立一個具有一定彈性的稅收政策體系，以增強稅收服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的靈活性和針對性。應(yīng)按照有利于實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的要求，建立包括推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鼓勵企業(yè)提高自主創(chuàng)新能力、促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、扶持就業(yè)再就業(yè)、推動實施“走出去”戰(zhàn)略等在內(nèi)的稅收政策體系，發(fā)揮稅收在支持中小微企業(yè)發(fā)展、促進(jìn)企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新、調(diào)節(jié)收入分配和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級等方面的積極作用。
深化財政分稅制改革。深化財政分稅制改革的意義非常重大。應(yīng)堅持1994年財政體制改革的框架，把分稅、分級財政體制在省級以下真正貫徹下去�，F(xiàn)在的情況是，省以下并沒有真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)，而是五花八門、復(fù)雜易變、具有討價還價色彩的分成制和包干制。進(jìn)一步完善分稅制改革的基本思路是：通過省直管縣、鄉(xiāng)財縣管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，把五個政府層級框架扁平化為三個層級，在中央—省—市（縣）三個層級框架下，按照“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財權(quán)，一級稅基，一級預(yù)算，一級產(chǎn)權(quán)，一級舉債權(quán)”的原則，構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)、財力與事權(quán)相匹配、中央與省兩級自上而下轉(zhuǎn)移支付加必要的橫向轉(zhuǎn)移支付的財稅體制。這其中還涉及一些問題，需要我們進(jìn)一步研究探討：一是進(jìn)一步正稅清費，統(tǒng)籌稅費關(guān)系；二是推進(jìn)稅收法治化進(jìn)程；三是實施稅收征管改革，實現(xiàn)稅制改革和征管改革的良性互動，提高征管效率，降低征管成本。
作者簡介
賈康，著名財經(jīng)專家，全國政協(xié)委員。財政部財政科學(xué)研究所所長、研究員、博士生導(dǎo)師，中國財政學(xué)會副會長兼秘書長，國家“十一五”和“十二五”規(guī)劃專家委員會委員。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學(xué)術(shù)帶頭人。
