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2012:厘定中國減稅路線圖

2012-1-9 17:17 中國經(jīng)營報(bào) 【 】【打印】【我要糾錯

  作為中國稅收史上可圈可點(diǎn)的2011年,多項(xiàng)減稅措施密集出臺,涉及增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等七個稅種,當(dāng)期減稅額上千億元,后期年度潛在減稅額至少5000億元。

  稅制調(diào)整后,營業(yè)稅轉(zhuǎn)為增值稅將使增值稅的占比超過50%,大大減輕企業(yè)重復(fù)納稅的現(xiàn)象。而作為新一輪調(diào)整,財(cái)政政策能否真正從以增加政府支出為主轉(zhuǎn)向?qū)嵤p稅為主也將至關(guān)重要。2012年結(jié)構(gòu)性減稅將如何蓄勢再發(fā)力?對企業(yè)和個人來說,結(jié)構(gòu)性減稅如何惠及大眾?對此,中國社科院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所所長高培勇闡釋了2012年結(jié)構(gòu)性減稅的路線圖。

  近期歐美經(jīng)濟(jì)形勢惡化所帶來的外部不確定性,肯定會對當(dāng)前的中國經(jīng)濟(jì)帶來不利的影響。但是,從總體上看,這種不利影響的程度不會高于2008年年末和2009年年初。

  進(jìn)一步說,鑒于當(dāng)前的物價(jià)上漲既有通貨膨脹因素的拉動,也有成本上升因素的推動,并且,物價(jià)上漲一旦與以收入分配矛盾為代表的各種社會矛盾相交織,將可能危害國家的長治久安,故而,相對而言,在經(jīng)濟(jì)增長和物價(jià)水平兩者之間,物價(jià)上漲仍將是我們面臨的主要矛盾。在總體上,仍應(yīng)將維持物價(jià)穩(wěn)定置于重要位置。

  為此,2012年,我國宏觀經(jīng)濟(jì)政策的總體格局應(yīng)保持中性。在財(cái)政政策上,也就是應(yīng)保持名為“積極”、實(shí)為“穩(wěn)健”的格局。具體而言,那就是將財(cái)政赤字維持在10000億元上下的水平。在此空間內(nèi),相應(yīng)實(shí)施增支和減稅兩種舉措。其中,結(jié)構(gòu)性減稅將成為積極財(cái)政政策的重心所在。

  結(jié)構(gòu)性減稅要同稅制改革的方向相對接

  中國現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)以及由此而形成的稅收收入結(jié)構(gòu)已經(jīng)到了非調(diào)整不可的地步。

  以減稅為重點(diǎn)內(nèi)容的積極財(cái)政政策的實(shí)施,當(dāng)然要落實(shí)到具體的稅種上。關(guān)于減稅,迄今我們看到的來自官方正式的提法是結(jié)構(gòu)性減稅。結(jié)構(gòu)性減稅,當(dāng)然有別于全面性減稅。其最重要的特點(diǎn)在于目標(biāo)的雙重性,一方面要通過減稅,適當(dāng)減輕企業(yè)和居民人們的稅收負(fù)擔(dān)水平。另一方面,與此同時,要通過有增有減的結(jié)構(gòu)性調(diào)整,求得整個稅收收入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。也就是說,將減稅操作與稅制改革的方向相對接,是結(jié)構(gòu)性減稅的題中應(yīng)有之義。

  說到稅制改革的方向,特別是著眼于優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的改革,自然要涉及對我國現(xiàn)實(shí)稅收收入結(jié)構(gòu)的判斷。不妨以2010年為例,在全部稅收收入中,來自流轉(zhuǎn)稅的收入占比為70%以上。除此之外的所得稅和其他稅種的收入合計(jì)占比不足30%;來自各類企業(yè)繳納的稅收收入占比為91.5%。除此之外的居民繳納的稅收收入占比只有8.5%。上述數(shù)字,明白無誤地告訴我們,在當(dāng)前,我國稅收收入的70%以上都是間接稅。而間接稅作為價(jià)格的構(gòu)成要素之一,通常可直接嵌入商品售價(jià)之中,屬于可通過價(jià)格渠道而轉(zhuǎn)嫁的稅;我國稅收收入的90%以上,都是由企業(yè)繳納的稅。而由企業(yè)繳納的稅,作為其生產(chǎn)或經(jīng)營成本的構(gòu)成要素之一,通常也要極力擠入商品售價(jià)之中,屬于有可能通過價(jià)格渠道而轉(zhuǎn)嫁的稅?梢哉f,由企業(yè)法人繳納、走商品價(jià)格通道,既是我國現(xiàn)實(shí)稅收運(yùn)行格局的兩大典型特征,也集中揭示了我國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)以及由此而形成的現(xiàn)實(shí)稅收收入結(jié)構(gòu)的失衡狀況。

  我們已經(jīng)看到,這種嚴(yán)重失衡的現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)和現(xiàn)實(shí)的稅收收入結(jié)構(gòu),不僅在國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程中遭遇了一系列的麻煩,而且在全球經(jīng)濟(jì)走入持續(xù)震蕩的背景下,其弊端也越來越充分地顯露出來。

  比如,如此高比例、大劑量的間接稅收入,集中于商品價(jià)格渠道向全社會轉(zhuǎn)嫁或疏散,不僅使得稅收與物價(jià)之間處于高度關(guān)聯(lián)狀態(tài),在現(xiàn)實(shí)生活中確有推高物價(jià)之嫌。而且,一旦遇到通貨膨脹壓力較大、物價(jià)上漲趨勢明顯的情形,便可能推動稅收與物價(jià)的交替攀升,甚至使政府控制物價(jià)水平的努力平添不確定因素。在某種意義上,可以說,中國稅收已經(jīng)演化成為商品價(jià)格的不可承受之重。

  再如,如此高比例、大劑量的稅收收入,集中來源于各類企業(yè)的繳納,不僅在名義上會加重各類企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān),使得中國企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)水平整體偏重,而且,注意到不同規(guī)模企業(yè)之間的競爭能力差異,在事實(shí)上,也會加重小微企業(yè)相對于大中型企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。在某種意義上,可以說,中國稅收已經(jīng)成為企業(yè)負(fù)擔(dān)的不可承受之重。

  又如,對間接稅收入以及對企業(yè)納稅收入的過度依賴,不僅使得絕大部分中國稅收的歸宿不易把握,在事實(shí)上成為整體上由廣大消費(fèi)者負(fù)擔(dān)的大眾稅,而且,也會在相當(dāng)程度上轉(zhuǎn)移政府本應(yīng)給予其他稅類或稅種的注意力,在事實(shí)上淡化以所得稅和財(cái)產(chǎn)稅為代表的直接稅建設(shè)。從而使得諸如調(diào)節(jié)收入分配、拉近貧富差距之類的現(xiàn)代稅收功能的發(fā)揮,在事實(shí)上處于難以談起的境地。

  還如,注意到中外稅制結(jié)構(gòu)之間存在的巨大差異,對間接稅收入以及對企業(yè)納稅收入的過度依賴,不僅會推高境內(nèi)商品相對于境外商品的價(jià)格水平,從而削弱境內(nèi)商品和境內(nèi)企業(yè)的國際競爭力,而且會通過出口退稅環(huán)節(jié),在事實(shí)上形成對進(jìn)出口商品價(jià)格水平的差別影響。在歐美經(jīng)濟(jì)形勢面臨相當(dāng)不確定性、貿(mào)易保護(hù)主義泛濫的今天,這顯然會進(jìn)一步帶來或激化國際貿(mào)易領(lǐng)域的摩擦。

  諸如此類的例子,還可列出許多。所有這一切都說明,如同中國現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)處于非調(diào)整不可的關(guān)口一樣,中國現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)以及由此而形成的稅收收入結(jié)構(gòu)已經(jīng)到了非調(diào)整不可的地步。調(diào)整的方向是不言而喻的,這就是:在適當(dāng)降低宏觀稅負(fù)水平的前提下,減少間接稅,增加直接稅;減少來自于企業(yè)繳納的稅,增加來自于居民繳納的稅。

  將結(jié)構(gòu)性減稅的謀劃放入如此的背景之下,一個顯而易見的結(jié)論肯定會接踵而來:可以也應(yīng)當(dāng)進(jìn)入結(jié)構(gòu)性減稅視野的,主要是那些由企業(yè)繳納、走價(jià)格通道轉(zhuǎn)嫁的間接稅。

  減稅的重點(diǎn)鎖定于增值稅

  增值稅“擴(kuò)圍”改革試點(diǎn)方案,可以使增值稅稅收負(fù)擔(dān)水平有較大幅度下調(diào)。

  接下來的問題是,減稅的重點(diǎn)是什么?注意到如下幾個事實(shí),增值稅應(yīng)當(dāng)被鎖定為減稅的重點(diǎn):

  其一,增值稅的“擴(kuò)圍”改革試點(diǎn)方案已經(jīng)公布,營業(yè)稅終歸要被增值稅“吃掉”的趨勢已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn),倘若不同時出臺其他的配套措施,“擴(kuò)圍”后的增值稅收入所占份額,將一下子躥升至50%以上。故而,從減少間接稅、增加直接稅的方向論,減稅的主要對象,無疑應(yīng)當(dāng)鎖定份額最大、收入最多的稅種增值稅。

  其二,從減稅效應(yīng)最大化的初衷論,減稅的主要對象,當(dāng)然要鎖定于企業(yè)法人所繳納的份額最大、收入最多、呈進(jìn)一步增長態(tài)勢的稅種增值稅。

  其三,增值稅“擴(kuò)圍”或稱營業(yè)稅改征增值稅的改革試點(diǎn)方案已經(jīng)公布,可以抓住增值稅“擴(kuò)圍”改革的契機(jī),同時推出降低稅率措施。兩者雙管齊下,求得增值稅稅收負(fù)擔(dān)水平達(dá)較大幅度下調(diào)。

  恰好,從正在謀劃中的增值稅“擴(kuò)圍”改革方案看,它的實(shí)施,至少可在三個線索上帶來減稅效應(yīng):

  隨著增值稅逐步“擴(kuò)圍”至營業(yè)稅的“地盤”,因營業(yè)稅無抵扣而導(dǎo)致的重復(fù)征稅現(xiàn)象,將會通過相關(guān)行業(yè)改繳營業(yè)稅為增值稅而趨于減少。從而,相關(guān)行業(yè)原承擔(dān)的稅負(fù)水平將由此得以減輕。此其一。

  隨著增值稅逐步“擴(kuò)圍”至營業(yè)稅的“地盤”,因增值稅轉(zhuǎn)型改革而帶來的兩稅稅負(fù)失衡矛盾隨增值稅稅負(fù)的下降而使?fàn)I業(yè)稅稅負(fù)相對上升,將會通過相關(guān)行業(yè)改繳營業(yè)稅為增值稅而趨于緩解。從而,相關(guān)行業(yè)原承擔(dān)的稅負(fù)水平將由此得以減輕。此其二。

  隨著增值稅逐步“擴(kuò)圍”至營業(yè)稅的“地盤”并新增兩檔較低稅率,因普遍適用17%和13%兩檔較高稅率而呈現(xiàn)的以往增值稅整體稅負(fù)偏高格局,或?qū)ㄟ^相關(guān)行業(yè)適用11%和6%兩檔較低稅率,或可能通過所有行業(yè)普遍改用新的較低稅率,而趨于下降。從而,增值稅的整體稅負(fù)水平將由此得以拉低。此其三。

  增值稅“擴(kuò)圍”牽動財(cái)政體制格局的調(diào)整

  一旦失掉了自主財(cái)源的支撐,地方財(cái)政將會蛻變?yōu)橐粋“預(yù)算支出單位”。

  增值稅“擴(kuò)圍”,也是在我國現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制面臨一系列新的問題和矛盾的形勢下推出的。這些新的問題和矛盾,顯然與分稅制涉及的第一大稅種增值稅密切關(guān)聯(lián),更無疑會隨增值稅的“擴(kuò)圍”而引發(fā)新的、更復(fù)雜的問題和矛盾。

  一個十分突出的問題和矛盾是,隨著增值稅逐步“擴(kuò)圍”至地方政府幾乎唯一的主體稅種營業(yè)稅的“地盤”,原屬于地方政府的固定收入將趨于減少。即便可以將原營業(yè)稅改征增值稅后的稅收收入原封不動地“還給”地方政府,那也只能算是一種權(quán)宜之計(jì)、臨時安排,而非體制性調(diào)整。

  更為重要的是,一旦失掉了自主財(cái)源的支撐,越來越依賴于中央政府轉(zhuǎn)移支付來平衡的地方財(cái)政,將會因此蛻變?yōu)橐粋個“預(yù)算支出單位”而不再能算作“一級政府財(cái)政”。事情走到這一步,不僅諸如開征以地產(chǎn)稅為代表的財(cái)產(chǎn)稅等方面的行動有了強(qiáng)大的動力,而且,實(shí)行了18年之久的現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制,也會因此獲得啟動新一輪調(diào)整的強(qiáng)大的推力。

  作者為中國社會科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易研究所所長、BMW中經(jīng)智庫專家

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