我國自1994年稅制改革以來，確立了對貨物和加工、修理修配勞務征收增值稅，對其他勞務和無形資產(chǎn)、不動產(chǎn)征收營業(yè)稅，增值稅和營業(yè)稅兩稅并存的格局。這在當時是與我國市場經(jīng)濟發(fā)展階段和稅收征管水平相適應的，并對促進我國市場經(jīng)濟的健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但隨著改革開放的深入，我國經(jīng)濟的市場化和國際化程度日益提高，社會分工進一步細化，新的經(jīng)濟形態(tài)不斷出現(xiàn)，貨物銷售和勞務提供的界線日趨模糊，增值稅和營業(yè)稅并存所暴露出來的問題日益突出。因此，面對新的國際、國內(nèi)經(jīng)濟形勢，研究擴大增值稅征收范圍，把營業(yè)稅并入增值稅，已是當務之急。另一方面，隨著信息技術(shù)在稅收領域的發(fā)展和應用，我國稅收征管水平不斷提高，為合并增值稅和營業(yè)稅，對貨物和勞務全面征收增值稅創(chuàng)造了條件。
關于擴大增值稅征收范圍的必要性，社會上已多有共識，但在擴大增值稅征收范圍的具體步驟上仍存在分歧：一種意見主張分步“擴圍”，即先選擇一些與貨物生產(chǎn)聯(lián)系緊密的服務行業(yè)如交通運輸、建筑安裝等納入增值稅征收范圍，同時相應調(diào)減營業(yè)稅的征收范圍，并隨著實踐經(jīng)驗的積累，再不斷擴大增值稅乃至全面合并營業(yè)稅；另一種意見主張全面“擴圍”，即原則上徹底取消營業(yè)稅，將現(xiàn)行營業(yè)稅征收對象全面納入增值稅征收范圍，對貨物和勞務統(tǒng)一征收增值稅。
2011年3月第十一屆人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年（2011年～2015年）規(guī)劃綱要》在其第四十七章《加快財稅體制改革》中明確提出，要“擴大增值稅征收范圍，相應調(diào)減營業(yè)稅等稅收”。并在第十七章第二節(jié)《完善服務業(yè)政策》中提出，要“結(jié)合增值稅改革，完善生產(chǎn)性服務業(yè)稅收制度”。這似乎說明在決策層面傾向于分步擴大增值稅征收范圍，并優(yōu)先考慮將生產(chǎn)性服務納入增值稅征收范圍。
主張分步“擴圍”意見的，主要是考慮增值稅“擴圍”不僅僅涉及增值稅制度本身的調(diào)整，更涉及稅制結(jié)構(gòu)以及相關體制的深刻變化，改革難度大。采取分步“擴圍”，改革力度逐步展開，先易后難，符合通常的改革邏輯。更重要的是，在現(xiàn)行增值稅歸國稅系統(tǒng)管理，收入75%以上歸中央；營業(yè)稅主要歸地稅系統(tǒng)管理，收入主要歸地方的格局下，增值稅征收范圍的逐步調(diào)整對國稅、地稅職能和中央、地方收入的影響都是漸進的，相對較小的，對稅收征管體制的配套改革要求相對不緊迫。因此，分步“擴圍”改革的取向是比較穩(wěn)妥的，似乎也比較切合實際。但筆者認為，其根本缺點是“治標不治本”，不利于增值稅制的“頂層設計”。
之所以要擴大增值稅征收范圍，是因為現(xiàn)行增值稅與營業(yè)稅并存格局存在諸多弊端，其主要表現(xiàn)在四個方面。
第一，增值稅、營業(yè)稅并存，重復征稅，不利于社會專業(yè)化分工，不符合市場經(jīng)濟發(fā)展的根本要求。我們知道，對貨物征收增值稅，對主要勞務征收營業(yè)稅，且營業(yè)稅主要按營業(yè)額全額征收。需要注意的是，貨物生產(chǎn)需要消耗勞務和其他貨物，勞務提供也需要消耗貨物和其他勞務，因此貨物銷售和勞務提供實際都存在重復征稅。在市場化程度日益加深、社會分工不斷深化的今天，重復征稅無疑不利于社會分工，也不利于市場公平。
第二，增值稅、營業(yè)稅并存，重復征稅，不利于服務業(yè)發(fā)展，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和優(yōu)化，不利于經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。對服務業(yè)原則上按營業(yè)額全額征收，使服務業(yè)稅負過重，而且重復征稅的弊端容易阻礙新興服務業(yè)如現(xiàn)代物流業(yè)等的發(fā)展。因此，增值稅的改革與完善，應立足于宏觀經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求。當今我國經(jīng)濟的根本任務是轉(zhuǎn)型，要從根本上轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。而推動服務業(yè)大發(fā)展正是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的戰(zhàn)略重點。就稅制而言，解決服務業(yè)重復征稅問題，消除工業(yè)征增值稅、主要服務業(yè)征營業(yè)稅的割裂局面，為服務發(fā)展創(chuàng)造公平合理的稅收環(huán)境是當務之急。
第三，增值稅、營業(yè)稅兩稅并存，重復征稅，不利于貨物和勞務的出口實現(xiàn)徹底退稅，制約了我國產(chǎn)品和勞務參與國際公平競爭，削弱了我國產(chǎn)品和勞務在國際市場的競爭力，而且扭曲了我國外貿(mào)結(jié)構(gòu)。增值稅在短短半個世紀內(nèi)能夠普及全球，一個很重要的原因就是，增值稅零稅率機制可以實現(xiàn)徹底退稅，對內(nèi)，有利于提高本國產(chǎn)品和勞務在國際市場上的競爭力；對外，有利于形成國際公平競爭的稅收機制，因為“出口退稅、進口征稅”的機制可以確保來自不同國家的貨物和勞務面對相同的稅負，即都按輸入國的稅制征稅。換言之，增值稅是一個與經(jīng)濟全球化相適應的稅種。但我國增值稅征收范圍主要限于貨物銷售，對主要勞務提供征收營業(yè)稅，這一方面由于重復征稅的因素，貨物出口難以實現(xiàn)真正的徹底退稅，從而削弱我國產(chǎn)品在國際市場上的競爭力；另一方面更為嚴重的是，由于對勞務提供征收營業(yè)稅，對我國勞務出口缺乏出口退（免）稅的制度安排，我國勞務出口難以以不含稅價格進入國際市場，在很大程度上限制我國勞務出口的發(fā)展，使我國外貿(mào)出口的結(jié)構(gòu)過于依賴貨物出口。
第四，增值稅、營業(yè)稅兩稅并存，重復征稅，使稅收征管更加復雜，影響稅制運行效率。特別是在目前增值稅歸國稅系統(tǒng)管理，營業(yè)稅主要歸地稅系統(tǒng)管理的情況下，兩稅并存容易造成許多征管方面的矛盾，例如增值稅與營業(yè)稅征管范圍的爭議往往導致國稅局、地稅局稅收管轄權(quán)的沖突。企業(yè)在多元化經(jīng)營戰(zhàn)略下存在著跨行業(yè)經(jīng)營的需要。對于既從事增值稅應稅項目，又從事營業(yè)稅應稅項目的企業(yè)而言，雖然目前在增值稅和營業(yè)稅制度中均對混合銷售以及兼營行為在稅收處理上作出了相應規(guī)定，但是，在實踐征管中，由于增值稅和營業(yè)稅分屬共享稅與地方稅收入，分別由國稅局和地稅局征收，導致兩個稅務機關經(jīng)常在認定混合銷售和兼營業(yè)務的適用稅種時，發(fā)生矛盾與爭議。這種矛盾與爭議既體現(xiàn)為稅務機關之間的沖突，也體現(xiàn)為中央與地方在稅收管轄問題上的博弈，而其結(jié)果則往往會導致納稅人無所適從、兩面受壓。
因此，筆者認為，分步“擴圍”改革，不能從根本上解決上述增值稅、營業(yè)稅兩稅并存弊端。其實際意義僅僅在于優(yōu)先納入增值稅征收范圍的行業(yè)可以部分緩解重復征稅問題，但同時會產(chǎn)生新的劃分行業(yè)界線的矛盾。分步“擴圍”對稅務機構(gòu)職能和中央、地方收入的影響小，但不等于沒有影響，暫時的回避問題不等于解決問題。事實上，每擴大一步征收范圍，都需要考慮國稅、地稅機構(gòu)職能的變化和對中央、地方收入分配的影響。而且，在增值稅納入全國人大立法的計劃背景下，分步“擴圍”改革過渡性明顯，不利于立法的“頂層設計”。
因此，筆者仍然主張全面“擴圍”的改革思路，建議取消營業(yè)稅，將貨物銷售和勞務提供全面納入增值稅征收范圍。全面“擴圍”改革的優(yōu)點在于“對癥下藥”，是一種“釜底抽薪”選擇，可以從根本上消除上述提及的重復征稅和影響國際競爭力的制度性缺陷，也符合現(xiàn)代型增值稅的發(fā)展潮流，有利于建立和健全規(guī)范統(tǒng)一的現(xiàn)代型增值稅制。當然，全面“擴圍”改革力度大，影響面廣，難度大，因此特別要處理好兩個實際問題：一是服務業(yè)全面納入增值稅征收范圍帶來的征管問題；二是營業(yè)稅征收對象改征增值稅對國稅、地稅系統(tǒng)征管范圍和中央、地方稅收收入分配的影響問題。
總之，增值稅是一個符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求的稅種，它有利于社會分工的細化；是一個符合改變經(jīng)濟發(fā)展方式的稅種，它有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和優(yōu)化；是一個符合經(jīng)濟全球化發(fā)展的稅種，它有利于促進生產(chǎn)要素的國際間自由流動，有利于提高國內(nèi)產(chǎn)品和勞務的國際競爭力。因此，取消營業(yè)稅，全面擴大增值稅征收范圍，既是我國完善社會主義市場機制、加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的內(nèi)在要求，也是順應經(jīng)濟全球化發(fā)展、提升我國稅制國際競爭力的必然選擇。 （作者單位：國家稅務總局稅收科學研究所）
