今年上半年財稅數(shù)據(jù)亮麗出爐。2008年半年的財稅收入相當于1994年分稅制改革那一年財政全年收入的10倍。數(shù)據(jù)的背后，除了經(jīng)濟增長這個強勁因素之外，來自財稅系統(tǒng)的說法是，25%來自稅務(wù)機構(gòu)的制度貢獻。國稅地稅兩套稅務(wù)機構(gòu)并行，即是此制度保障�！澳壳皣�、地稅的走勢再次成為人們討論的現(xiàn)實問題。
分家
28年前（1981年），老梅稅專畢業(yè)后進入到湖北省黃梅縣稅務(wù)系統(tǒng)工作，是稅務(wù)系統(tǒng)地地道道的“老人”。那時候，他還年輕，大家都叫他“小梅”。
他剛參加工作那會兒，各級財政和稅務(wù)還都是一個單位，從省里到市、縣，包括基層稅務(wù)部門，財政和稅務(wù)都在一起辦公，是一套班子，兩塊牌子，稅務(wù)歸屬財政口管轄。
1983年底的時候，財政和稅務(wù)分家了，兩套班子分別負責財政和稅務(wù)，按照當時規(guī)定，稅務(wù)局要比同級財政部門低半級。此后十年，這一安排逐步穩(wěn)定下來。老梅因為之前一直做稅務(wù)，于是順理成章地被分到了稅務(wù)局。
時間來到1994年，老梅平靜的生活忽然被打破了�！拔覀冏钤缡悄瓿鯊膱蠹埳峡吹蕉悇�(wù)局要分家的消息的�！碧崞疬@次分家，老梅至今記憶猶新。
一場史上最大的財稅體制改革已經(jīng)啟動，當時實行的地方財政包干制，將被“分稅制”財政體制替代，中央地方“行政性分權(quán)”就此邁向“經(jīng)濟性分權(quán)”體制改革大道。
新的財稅體制需要有相應(yīng)的機構(gòu)來執(zhí)行，中國的稅收管理體制的改革也得以同步推進。國地稅的分家，正是這幕改革中的制度設(shè)計成敗關(guān)鍵之一。
1993年4月19日，國務(wù)院機構(gòu)改革，將國家稅務(wù)局更名為國家稅務(wù)總局，并升格為國務(wù)院直屬機構(gòu)（此前是由財政部歸口管理）。12月20日，國務(wù)院發(fā)出通知，將國家稅務(wù)總局的機構(gòu)規(guī)格由副部級調(diào)整為正部級。
“14年啦，分家那年我剛好30歲，一切就像發(fā)生在昨天�！崩厦份p輕地說，語氣平靜。
2008年的春天，國務(wù)院機構(gòu)改革“大部委制”的實踐，又重新勾起了國稅地稅從分家到合并的話題。來自廣東的全國人大代表為此帶去了合并建議。
本報記者獲悉，財政部財政科學研究所、發(fā)改委宏觀研究院等智囊機構(gòu)，目前已經(jīng)承接一項名為推進“政府間財政關(guān)系”大課題的研究。
財政部財政科學研究所所長賈康說，從中長期目標看，財政體制改革非常重要的內(nèi)容便是，需對當前整個分稅制財政體制進行系統(tǒng)化的調(diào)整與規(guī)范，逐步劃清政府事權(quán)，減少財政層級，完善地方稅體系，改進轉(zhuǎn)移支付制度安排，并推動配套改革。這其中，便包括了對稅收征管體制的改革、完善。
上篇
困局1993，中央財政的尷尬，切實保障中央財政收入的穩(wěn)定增長和宏觀調(diào)控能力的增強，成為“國地稅分家”最直接的初衷；背水一戰(zhàn)，體現(xiàn)在稅收管理體制上，不僅僅是1994年的國地稅分家，而且還突出強化了對國稅系統(tǒng)人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)的全面掌控，“一竿子插到底”。
1993：中央財政的尷尬
1994年之前，中國政府從上到下只有一套稅務(wù)機構(gòu)。中央稅收主要靠地方稅務(wù)局征收。1993年10月17日，國家體改委宏觀司提交給國務(wù)院一份“關(guān)于財稅體制改革方案的補充意見和加強操作方案準備工作”的建議報告。
報告中明確提出，“（此番財稅體制改革）通過設(shè)立中央和地方兩套稅務(wù)機構(gòu)，中央和地方政府各自保持穩(wěn)定的稅基，防止互相交叉和侵蝕，改變中央向地方要錢的被動局面�！�
之前的“大連會議”文件中也提出，有必要設(shè)立中央、地方兩套征管機構(gòu)，必須改變中央收入一定程度上依靠地方稅務(wù)局的局面。
這道出了中國財政當時的真相：1993年，財稅體制改革前夕，中國中央政府的財政，正陷入極其艱難的窘境。
數(shù)據(jù)顯示，中央財政收入占全國財政收入的比重，已由1984年的40.5％一路下滑至1993年的22.0％，中央財政的收支甚至必須依靠地方財政的收入上解才能平衡。
一個例子是，由于收入嚴重不足，從1980年代末到1990年代初，中央財政曾兩次向地方財政“借錢”，而且借而不還。1980年代中期“能源交通基金”，1989年的“預算調(diào)節(jié)基金”，都是為了維持中央財政正常運轉(zhuǎn)而采取的非常措施。
“這種情況在世界各國極其罕見，在很大程度上促成了中央政府調(diào)控能力的弱化和中央財政的被動局面，宏觀政策意圖的貫徹難以得到充分的財力保證�！必斦控斦茖W研究所所長賈康教授對本報記者分析道。
1993年7月23日，時任國務(wù)院副總理朱镕基來到全國財政、稅務(wù)工作會議現(xiàn)場，對所有參加會議的人員說：“在現(xiàn)行體制下，中央財政十分困難，現(xiàn)在不改革，中央財政的日子過不下去了�！�
“一竿子插到底”
“中央、地方面臨持續(xù)博弈，在信息不對稱情況下，如果不能有直屬機構(gòu)來切實保障中央稅收的有效實現(xiàn)，分稅制改革就可能面臨失敗的結(jié)局�！焙邶埥惥忠晃辉H歷過當年改革的人士對記者說。
在財政包干體制下，在地方增加的收入中，地方財政留得多，中央財政分得少，導致中央財政在新增收入中的份額逐步下降。實行財政包干體制的頭兩年，1988、1989年，地方組織的財政收入比上年增加的部分，中央財政只分得不到5%，而地方財政卻分到90%以上。
當時的國家體改委宏觀司十分憂慮于稅制的積弊，“漏洞百出，不少地方政府有減免稅收、逃避上解的積極性，而沒有增收的積極性，逃稅漏稅范圍廣，數(shù)額巨大”。
背水一戰(zhàn)。體現(xiàn)在稅收管理體制上，就不僅僅是1994年的國地稅分家，而且還突出強化了對國稅系統(tǒng)人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)的全面掌控，“一竿子插到底”。
1993年12月9日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國家稅務(wù)總局關(guān)于組建在各地的直屬稅務(wù)機構(gòu)和地方稅務(wù)局實施意見》。
其中，關(guān)于領(lǐng)導體制及人員管理，該文件規(guī)定，國家稅務(wù)局系統(tǒng)實行國家稅務(wù)總局垂直管理的領(lǐng)導體制。在機構(gòu)、編制、經(jīng)費、領(lǐng)導干部職務(wù)的審批等方面，將按照下管一級的原則，實行垂直管理。地方各級國家稅務(wù)局正、副局長由上一級國家稅務(wù)局審批任免（按中央規(guī)定，地方各級國家稅務(wù)局黨組正、副書記和黨組成員、紀檢組長由上一級國家稅務(wù)局黨組審批任免）。
省級地方稅務(wù)局，則實行地方人民政府和國家稅務(wù)總局雙重領(lǐng)導，以地方政府領(lǐng)導為主的管理體制。
這樣，稅務(wù)機構(gòu)分設(shè)，分別征收，分級征管，一定程度上更有效地保護了中央利益不受地方的蠶食。
難題
國地稅分設(shè)的構(gòu)想，在醞釀之初便困難重重。“從中央到地方，當時的稅務(wù)系統(tǒng)反對聲一片�！眹惪偩忠晃焕项I(lǐng)導向本報記者回憶道。
主要的理由集中于兩個擔心：一旦分家，兩個班子兩套人馬，機構(gòu)重疊，現(xiàn)有人員不足，將可能大量增員，給國家造成很大的征稅成本壓力；一家企業(yè)將面對兩家稅務(wù)局，納稅人可能會疲于應(yīng)付，大大增加了稅收成本。
“一個稅務(wù)局就夠了，有必要分家嗎？”和很多同事一樣，老梅當時的第一反應(yīng)就是不理解。
老梅印象中，湖北省黃梅縣稅務(wù)局是1994年6月份分的家�！霸瓉淼亩悇�(wù)局大樓歸給地稅局，我們這些分到國稅局的人搬出來，新蓋了一幢樓，然后慢慢安頓下來�！�
而從知道稅務(wù)局分家的消息那一刻，大家就已經(jīng)在議論紛紛了�！巴聜兊姆磻�(yīng)都很強烈，大伙都在想方設(shè)法分進國稅局�！�
這背后的理由并不復雜：當時一個比較普遍的認識是，地稅局最后要歸到地方、歸到縣里來管，而國稅局有著“國”字招牌，歸中央來管，用老梅的話說，聽上去后者就比前者更“榮耀”。
分家的時候，領(lǐng)導干部的配置似乎從側(cè)面印證了大家的感覺：原來的老稅務(wù)局長擔任了縣國稅局首任局長，地稅局的一把手則由原來的二把手接任。
事實上，從省到市縣，當時的分配幾乎都是循此規(guī)則。雖然沒有什么文件說明，但無形中，地稅局似乎就比國稅局低了半格。
從征管范圍來看同樣如此。地稅局看上去與國稅局在征管稅收的種類上旗鼓相當，但細看起來還是有不同，增值稅、消費稅等大稅種統(tǒng)統(tǒng)交給了國稅局，地稅局則主要負責土地增值稅、城市建設(shè)維護稅等小稅種的征收，顯得弱勢。
