中國政府預(yù)算的約束機(jī)制不強(qiáng)，歷來是個老大難問題。這些年，在公共財政體制的建設(shè)進(jìn)程中，預(yù)算管理制度本身的改革取得了一些突破性進(jìn)展。但是，政府預(yù)算約束機(jī)制的宏觀環(huán)境，還存在著問題。不僅政府預(yù)算的約束機(jī)制在總體上仍處于相對弱化狀態(tài)，甚至有了某些加強(qiáng)的跡象。
其中一個搶眼的事情，就是超預(yù)算收支規(guī)模的持續(xù)膨脹�？疾熘袊斦杖胍�(guī)模的增長，必須區(qū)分“增收”和“超收”兩個口徑。同以上年實際數(shù)字為參照系得到的“增收”額有所不同，“超收”是以當(dāng)年的預(yù)算數(shù)字為參照系而計算出來的財政收入增長額。也就是說，它是突破了既有預(yù)算規(guī)模的控制而處于預(yù)算框架之外或超計劃的財政收入增長額。
從1994年改寫了財政收入持續(xù)下降的歷史之后，我國每年都會有為數(shù)不小的“超收”。少則幾百億元，多則上千億元。到2004年，“超收”額達(dá)到了巔峰。在那一年，伴隨著財政收入躍上26396億元的高臺，列在“超收”欄下的數(shù)字是2826億元。事實上，如果按照規(guī)范化的口徑，將基于特殊考慮而用于解決出口退稅陳欠的那一筆1288億元的支出還原，當(dāng)年的財政收入就要改寫為27684億元，“超收”額也要改寫為4114億元了。這個“超收”數(shù)字，占到了當(dāng)年財政收入和財政增收額的15％和69％。
如此巨大的“超收”，錢都到哪里去了？同“超收”的計算口徑相仿，每年財政支出規(guī)模大于預(yù)算數(shù)字的部分，便形成所謂“超支”。在中國現(xiàn)行的預(yù)算管理體制格局下，每年形成的“超收”，幾乎都是不打任何折扣地轉(zhuǎn)化為當(dāng)年的“超支”。而且，基本的情形是，“超收”多少就“超支”多少。在“超收”與“超支”之間，是一列高度相關(guān)的“直通車”。還是舉2004年的例子，高達(dá)4114億元的“超收”額，既沒用于彌補(bǔ)當(dāng)年的財政赤字，也未留作當(dāng)年的預(yù)算盈余，而是直接的、全部的轉(zhuǎn)化為當(dāng)年的財政“超支”。
剛剛過去的2005年，又是一個“超收”和“超支”的年份。在年初人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算中，財政收入的預(yù)算數(shù)字為29255億元，實際的財政收入規(guī)模則為31628億元。兩相比較，“超收”2373億元。而且，還是與2004年同樣的緣由，如果將用于解決出口退稅陳欠的那一筆584億元的支出還原，事實上的“超收”數(shù)額就是2957億元了。這樣一筆巨額的“超收”會有怎樣的用途？在體制格局未有什么變化的條件下，恐怕還是跳不出以往的“超收”引致“超支”、“超收”推動“超支”的老路子。
“超收”是一件好事情。做事總要花錢，有未許下任何“婆家”、可機(jī)動調(diào)用的“超收”的錢，畢竟為政府解決目前面臨的一系列棘手問題提供了相應(yīng)的空間。但是，如果換一個角度，接著問上幾個問題，追蹤到的線索可能就發(fā)人深思了。
之所以會有規(guī)模如此之大、持續(xù)如此之久的財政“超收”，一個很重要的原因，在于我們歷年沿用的預(yù)算收入規(guī)模測定辦法，都是在GDP的計劃增幅上外加2至3個百分點(diǎn)。如在2005年，GDP的計劃增幅為8％，據(jù)此測定的財政收入增幅便為11％（8％＋3％）。但是，在過去的12年中，年財政收入實際增幅為16.3％。預(yù)算與實際增幅的距離如此之遠(yuǎn)，巨額的財政“超收”也就不足為奇。那么，為什么要固守這樣一種頗有些僵化格調(diào)的測定辦法而不適時調(diào)整？筆者以為，現(xiàn)在是到了調(diào)整的時候了。
而“超收”與“超支”之間的“直通車”，在很大程度上源于現(xiàn)行的預(yù)算管理體制：“超收”收入的動用和決策基本上在行政系統(tǒng)內(nèi)完成，而未納入人民代表大會的審批視野。即便在形式上要走某些程序，通常的情形是，先支用，后通報。本來應(yīng)互為條件的財政赤字和財政超收，也互不搭界、各行其道。仍以2004年的財政“超收”和財政赤字為例，“超收”4114億元，赤字3192億元。依一般原則，即便要動用“超收”，也要在彌補(bǔ)赤字之后才可進(jìn)行。那樣做的話，真正能夠動用并用于“超支”的“超收”規(guī)模不過922億元。然而，實際的操作結(jié)果是，3192億元的財政赤字依舊，“超收”則全部轉(zhuǎn)化為“超支”。在這一操作過程中，不僅整個財政支出規(guī)模得以跳出預(yù)算控制而急劇膨脹起來，政府部門擴(kuò)張支出的欲望被極大的刺激起來，而且，財政赤字同財政收支平衡之間的相關(guān)度被弱化了，政府預(yù)算的完整性、嚴(yán)肅性被打破了。問題是，是否真的有必要實現(xiàn)如此多的“超支”？花錢的事情是否真的到了必需躍出預(yù)算規(guī)模控制線的緊迫地步？是否真的值得以弱化預(yù)算約束機(jī)制的代價來維系“收多少錢花多少錢、能收多少錢就花多少錢”的格局？
這種狀況長期持續(xù)，同人民代表大會對于政府預(yù)算審議制約機(jī)制的弱化不無關(guān)系。正是在政府預(yù)算的審議氛圍有欠莊重、政府預(yù)算的審議力度比較薄弱，甚至不合時宜地取消政府預(yù)算口頭報告議程的情勢下，人民代表大會對于政府預(yù)算的監(jiān)督制約作用才會在某種程度上走了過場，形同虛設(shè)。人民代表和人民代表大會的一個根本職責(zé)，就是代表納稅人審批好政府預(yù)算，代表納稅人監(jiān)督政府部門用好每一筆稅款。在發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明的進(jìn)程中，如何才能走出一條既適合中國國情，又可有效強(qiáng)化人民代表大會對于政府預(yù)算約束機(jī)制的路子，是我們應(yīng)認(rèn)真思考的問題。
