日前，國家稅務(wù)總局發(fā)布《個(gè)人所得稅自行納稅申報(bào)辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），根據(jù)該《辦法》，從今年起，年收入超過12萬元、在兩處以上地方取得薪金等五類情形須向稅務(wù)部門自行申報(bào)納稅。有媒體對此評論，“中國正在邁向新納稅時(shí)代；年入12萬以上的國人，成為舊體制向新制度轉(zhuǎn)軌的尷尬群體”。12萬的標(biāo)準(zhǔn)合理嗎？中國的稅制改革將去往何方？圍繞個(gè)稅自行申報(bào)與稅制改革，我們走訪了有關(guān)專家。
“代扣代繳”容易導(dǎo)致反向調(diào)節(jié)
新京報(bào)：能否介紹一下《辦法》出臺的背景？
施正文：去年我國修訂了《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》及其《實(shí)施條例》。新法第八條規(guī)定，“個(gè)人所得超過國務(wù)院規(guī)定數(shù)額的，在兩處以上取得工資、薪金所得或者沒有扣繳義務(wù)人的，以及具有國務(wù)院規(guī)定的其他情形的，納稅義務(wù)人應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定辦理納稅申報(bào)�！毙抻喓蟮摹�實(shí)施條例》第三十六條具體規(guī)定了五種自行申報(bào)的情形，并授權(quán)國家稅務(wù)總局制定管理辦法。國家稅務(wù)總局根據(jù)授權(quán)出臺《個(gè)人所得稅自行納稅申報(bào)辦法（試行）》，是貫徹個(gè)人所得稅法及實(shí)施條例的必然要求。
目前我國不同人群收入差距過大，原因之一是對高收入者的稅收征管不力。代扣代繳的前提是扣繳義務(wù)人掌握納稅義務(wù)人的具體收入，從實(shí)際來看，通過這種方式扣繳的納稅義務(wù)人往往收入比較低；而高收入者的收入呈現(xiàn)來源多、分散、隱蔽等特點(diǎn)，對他們的所有收入實(shí)行代扣代繳，在現(xiàn)實(shí)中往往很難做到。按照代扣代繳模式加強(qiáng)個(gè)稅征管，容易起到反向調(diào)節(jié)作用，即工薪階層繳納的稅賦越來越多。為發(fā)揮個(gè)稅對高收入者的調(diào)節(jié)作用，把高收入者的稅征到手，有必要進(jìn)一步強(qiáng)化自行申報(bào)。
更加嚴(yán)格地控制稅源
新京報(bào)：《辦法》的出臺，是否意味著對高收入人群個(gè)稅征收的方式進(jìn)行變革？這種變化會帶來怎樣的影響？
李煒光：這次個(gè)稅改革最明顯的變化，一是強(qiáng)化自行申報(bào)制度，二是實(shí)行雙向申報(bào)，說通俗了就是給錢的和拿錢的都得申報(bào)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的收入水平在提高，收入來源多樣化，稅收征管面臨的情況越來越復(fù)雜，特別是一些富人，“為富不露”、“為富不稅”，這樣，原來規(guī)定只在一個(gè)單位代扣代繳顯然不適應(yīng)形勢需要了，這就有了強(qiáng)化高收入者的納稅行為的個(gè)稅新制度出臺。
應(yīng)該說，新制度的規(guī)定是十分嚴(yán)格甚至十分嚴(yán)厲的。納稅人和扣繳義務(wù)人都必須辦理全員全額扣繳申報(bào)，客觀上形成了高收入者的雙重申報(bào)，形成對納稅人的交叉監(jiān)管，堵塞了稅收征管中的一些漏洞。稅務(wù)機(jī)構(gòu)可以較準(zhǔn)確地獲知個(gè)人收入信息的渠道，對稅源的控制比以前會有明顯增強(qiáng)，納稅人（特別是富人階層）偷逃稅的機(jī)會減少，難度增大。這就有利于強(qiáng)化對高收入者的稅收調(diào)節(jié)力度，個(gè)稅征收的“老大難”問題———“富人”逃稅和輕稅收負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象，將得到一定的遏制。
新辦法出臺，在一定程度上可以推動我國個(gè)人所得稅稅制從分類稅制向綜合與分類結(jié)合稅制過渡，從這個(gè)意義上說是一個(gè)積極的變化。但叫我看合理完善的稅制本來就應(yīng)該是這樣子，或者說應(yīng)該更完善合理。富者多納稅，窮人少納稅，甚至不納稅，所得稅的精髓就體現(xiàn)在這里———公平。
稅務(wù)師階層必將壯大
新京報(bào)：與代扣代繳不同，自行申報(bào)拉近了納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)的直接聯(lián)系。這對納稅人心理會有怎樣的影響？
施正文：扣繳方式最大的問題在于不利于培養(yǎng)納稅人意識。在扣繳方式下，人們拿的是稅后的工資，只是關(guān)心自己最終拿到多少錢，而根本不關(guān)心自己被扣繳了多少稅、扣繳是否正確；至于將來這些稅款怎么使用，他就更加不關(guān)心了。因?yàn)闆]有直接和稅務(wù)局打交道，沒有親自計(jì)算自己納了多少稅，所以真正承擔(dān)稅款的納稅義務(wù)人實(shí)際上沒有直接參加到稅收法律關(guān)系中來。這就不利于保護(hù)納稅人權(quán)利，不利于提高納稅人意識。
中國目前實(shí)行的主要是以商品稅為主體的間接稅制，個(gè)人好像只是消費(fèi)者，企業(yè)好像是交稅者，但實(shí)際上，企業(yè)將稅款轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上，真正的納稅人仍然是作為消費(fèi)者的個(gè)人；但在間接稅制下，消費(fèi)者又感覺自己沒有納稅。這是很尷尬的。隨著個(gè)人所得稅收入的快速增加，我國稅制中的直接稅比重將迅速提升，如果再實(shí)行自行申報(bào)，則可以在較大程度上使納稅人能夠直接參與到稅收法律關(guān)系中來，更好地行使和維護(hù)納稅人權(quán)利，培養(yǎng)納稅意識。
新京報(bào)：納稅人與稅務(wù)官直接打交道，理論上聽起來很美，但是否對納稅人有些勉為其難？
施正文：納稅人直接和稅務(wù)機(jī)關(guān)打交道，會對納稅人提出更高的要求，比如要更加關(guān)注稅，關(guān)注稅法。但稅法知識專業(yè)門檻很高，每個(gè)人不可能都對稅法很精通，這就如同人們可以了解一些醫(yī)學(xué)常識、法律常識，而不必人人都成為醫(yī)師、律師一樣。
所以稅收代理市場發(fā)展的前景是比較樂觀的，作為中介代理機(jī)構(gòu)的律師和稅務(wù)師階層的壯大就是必然趨勢。國外很多發(fā)達(dá)國家都是由律師、會計(jì)師和稅務(wù)師代理納稅人來辦理有關(guān)事項(xiàng)的。比如美國有接近一億的納稅人，但很少有人親自去稅務(wù)部門交稅，大部分都委托律師和會計(jì)師代為辦理。
12萬：一個(gè)粗略計(jì)算出來的數(shù)字
新京報(bào)：《辦法》最受關(guān)注內(nèi)容之一的是年所得12萬元以上的納稅人，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定納稅申報(bào)。這個(gè)12萬元的規(guī)定是怎么計(jì)算出來的？
李煒光：這個(gè)問題應(yīng)當(dāng)由制度的設(shè)計(jì)者來回答，不過在我看來，這可能是個(gè)粗略計(jì)算出來的數(shù)字，目的是讓稅務(wù)部門有一個(gè)查詢依據(jù)。制度的設(shè)計(jì)者大概認(rèn)為這大體符合目前中國城市居民的平均收入水平。一個(gè)月一萬元，加起來12萬元，應(yīng)該是這樣吧？
根據(jù)比較普遍接受的看法，所謂高收入者，應(yīng)該是人均收入的10倍。據(jù)北京統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)字，2005年北京城市居民人均可支配收入為8800多元，這樣看，12萬元的“富人標(biāo)準(zhǔn)”也還不大離譜。前些時(shí)候我國規(guī)定名表征收消費(fèi)稅，也是以一萬元為標(biāo)準(zhǔn)，一萬元以上的才征收，那也是個(gè)估算出來的數(shù)字，大體符合社會實(shí)際情況而已，并不是非常嚴(yán)格。
新京報(bào)：在全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在明顯差距的情況下，統(tǒng)一按照這個(gè)數(shù)字規(guī)定是否真正能起作用？
李煒光：謹(jǐn)慎地說可以。
我國稅收征管水平一直沒有得到有效的改善，稅收監(jiān)控歷來很弱，各地情況千差萬別，但總起來看實(shí)施后情況會稍好一點(diǎn)。當(dāng)然，稅收征管是個(gè)很復(fù)雜的事情，也不能把所有希望都寄托在這一個(gè)制度上。
我國目前城鄉(xiāng)差距、東西部差距仍然相當(dāng)大，一個(gè)人月收入2000元在北京就能解決溫飽問題，但在西部一些地方就可以成為高收入者，實(shí)行全國統(tǒng)一的稅法，北京的窮人繳的稅可能比農(nóng)村的富人要多得多。我國個(gè)人所得稅屬于中央和地方共享稅種，如果允許地方擁有一定的調(diào)整空間和一定的浮動范圍，比如根據(jù)價(jià)格指數(shù)調(diào)整，建立個(gè)人所得稅應(yīng)稅收入、級距、費(fèi)用扣除等與價(jià)格指數(shù)（通貨膨脹）之間的聯(lián)動機(jī)制和彈性空間，每年由地方根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長情況作出相應(yīng)的調(diào)整，可能更符合我國地區(qū)差異大的現(xiàn)實(shí)情況。
但這樣做好像也有問題。
如果由各地自行決定征稅標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)人當(dāng)然希望按照高收入地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)繳稅，又難以阻止跨省區(qū)的收入支付行為，還是會導(dǎo)致新的不公平。要根本解決這個(gè)問題，沒有更好的辦法，只有隨著經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，在基本消除了地區(qū)差距以后才有可能。
加強(qiáng)對高收入階層的稅收監(jiān)控
新京報(bào)：這個(gè)規(guī)定是否需要進(jìn)一步細(xì)化？
李煒光：像北京、上海、廣州這些特大城市居民個(gè)人收入的平均水平肯定要高些。年收入12萬元，在北京也就是大體相當(dāng)于一個(gè)白領(lǐng)階層人士的年收入水平，算不上“高收入者”。我國征收個(gè)稅是以個(gè)人為單位而不是以家庭為單位征收的，假如一個(gè)家庭，其余成員都沒有工作，只有一個(gè)人工作，即使他年薪在12萬元以上，生活可能依然不富裕。反之，假如一個(gè)家庭每個(gè)人都工作，每個(gè)人的收入都接近但不到12萬元，他們不用申報(bào)，但是，他們的家庭收入總和可能是多個(gè)12萬元。
目前真正的高收入者實(shí)際上是那些壟斷行業(yè)的中高層管理人員，那些獲取暴利的房地產(chǎn)老板、煤老板，還有那些靠貪污受賄發(fā)財(cái)?shù)母瘮」賳T，他們或不想“自行申報(bào)”，或不敢“自行申報(bào)”，稅務(wù)部門能確保把他們的稅征上來嗎？畢竟監(jiān)控不可能無處不在。
新京報(bào)：還需要哪些配套措施？
李煒光：個(gè)稅關(guān)鍵是控制稅源，每個(gè)納稅人有多少收入來源，都?xì)w總在一個(gè)賬戶里。
根本的辦法是實(shí)行金融實(shí)名制，建立個(gè)人收入的信用化體系，推廣信用證和個(gè)人支票制度，建立對個(gè)人收入、支出的結(jié)算信息系統(tǒng)。在這個(gè)前提下，將納稅人所有的收入都?xì)w并在一個(gè)身份證號碼下面———或者是一個(gè)單獨(dú)的納稅人編碼，他從事各種活動的收入，如不動產(chǎn)獲得的收益、繼承遺產(chǎn)的收益、銀行利息收入、工資薪金收入等所有金融方面的信息，都必須填寫該代碼。這些信息從各部門（福利部門、銀行、海關(guān)、公司、企業(yè)雇主等處）匯集到稅務(wù)部門，通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行集中處理，“綜合”成為個(gè)人所得稅的計(jì)稅依據(jù)。
此外，還要構(gòu)建調(diào)節(jié)收入分配的一攬子稅收體系，包括社會保障稅或繳費(fèi)、個(gè)人財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)與贈與稅、資本利得稅以及福利稅等。
稅制轉(zhuǎn)換已經(jīng)開題
新京報(bào)：這次個(gè)稅自行申報(bào)的范圍還是以高收入人群為主，今后有沒有可能推而廣之到所有納稅人呢？
施正文：中國的個(gè)人所得稅制也面臨向現(xiàn)代個(gè)人所得稅制轉(zhuǎn)化的問題。國際通行的個(gè)人所得稅制主要有兩種模式：一是分類所得稅制：按照所得來源的不同分別課稅，適用不同稅率，扣除數(shù)額也不一樣。二是綜合所得稅制：把各種所得混在一起，適用累進(jìn)稅率綜合扣除。從目前來看，不僅僅是發(fā)達(dá)國家，而且包括非洲一些發(fā)展中國家，都實(shí)行綜合稅制，因?yàn)檫@更加有利于調(diào)節(jié)收入差距，實(shí)現(xiàn)稅收公平合理。所以綜合申報(bào)個(gè)人所得稅不必然和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度在一起。
一般來說，分類稅制實(shí)行源泉扣繳征收方式，綜合稅制則實(shí)行自行申報(bào)方式。
我們可能不會一下子過渡到綜合稅制，但要通過綜合與分類相結(jié)合的過渡最終走向綜合稅制。以高收入群體為試點(diǎn)，以后應(yīng)該逐步擴(kuò)大到所有納稅人都采用自行申報(bào)方式納稅，這是一個(gè)發(fā)展趨勢，目前的做法是為將來的稅制轉(zhuǎn)換提供經(jīng)驗(yàn)和過渡，算是一個(gè)開題。
納稅人公益訴訟制度呼之欲出
新京報(bào)：公民納稅，為的是購買國家提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。隨著自行申報(bào)的進(jìn)一步落實(shí)，納稅人意識的覺醒，人們對政府用稅的關(guān)注也會增長。這種情況下，政府該如何在用好稅的同時(shí)接受納稅人的監(jiān)督？
施正文：總的原則來說，政府用稅應(yīng)更多轉(zhuǎn)向公共服務(wù)、公共產(chǎn)品方面，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，最大程度滿足納稅人最基本的需要，而不能打著“公共利益”的旗號，將稅金用于部門利益甚至公權(quán)私用。在國家機(jī)關(guān)之間、中央與地方之間、政府不同的發(fā)展事業(yè)之間，稅款要有合理、公平、均衡的分配布局。政府采購應(yīng)該公平、公正、公開、透明，使采購更加合理、節(jié)約。政府投資，應(yīng)該更加傾斜于基礎(chǔ)設(shè)施、高新產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、民主化、透明化，加強(qiáng)對這些方面的問責(zé)機(jī)制建設(shè)，可以逐步設(shè)立完善聽證、專家咨詢等程序。
從政府外部來看，要加強(qiáng)人大對政府預(yù)算案的監(jiān)督，改進(jìn)人大的會議制度，從而更加便于加強(qiáng)對政府收支的監(jiān)督。此外還要發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)的作用。審計(jì)部門應(yīng)該站在納稅人的立場，而不是站在用稅人立場監(jiān)督用稅人財(cái)政財(cái)務(wù)收支。現(xiàn)在的審計(jì)監(jiān)督，只能監(jiān)督本級政府的各個(gè)部門和下級政府，而不能監(jiān)督本級政府以及其他國家機(jī)關(guān)；審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置不是垂直，容易受到地方政府的制約，其中立性、權(quán)威性、獨(dú)立性有待增強(qiáng)。
此外就是引入納稅人的公益訴訟制度。所謂納稅人公益訴訟制度，就是公民以納稅人的身份對政府支出的違法行為、征稅中的不公平行為等向法院提起訴訟。日本、美國等國都有這項(xiàng)制度，而且發(fā)揮了重要作用。為了更好地實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)定的納稅人監(jiān)督權(quán)利，我們應(yīng)建立此制度，從而更好地監(jiān)督國家機(jī)關(guān)為納稅人服務(wù)。
