財稅體改新動向

    嘉賓：王保安  高培勇  李曉西  劉佐  李俊生

    主持人：王紅茹

    積極財政政策何去何從

    主持人：剛剛結束的十六屆三中全會一方面明確了進一步深化財政改革，完善財政政策，發(fā)揮財政政策在刺激經(jīng)濟增長優(yōu)化結構，和調(diào)整分配方面的作用，另一方面也強調(diào)了完善財政政策的有效適用方式。您如何評價當前我國的積極財政政策？

    王保安（財政部綜合司司長）：首先肯定，這幾年的財政政策明顯呈積極的態(tài)勢，盡管各種手段的運用有所調(diào)整，各種力度之間有所變化，但是總體趨勢還是積極的。首先表現(xiàn)在我國發(fā)行的長期建設國債6年來共發(fā)行了8千億元，對經(jīng)濟增長的拉動作用非常明顯。其次，從1998年到2002年，中央財政發(fā)行的2700億特別國債，提高了國有銀行的資本充足率。第三，通過完善財政體制，突出財政政策的目標、方向、作用，推動區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。從這幾個方面來說，積極的財政政策一直處于積極的態(tài)勢。不能因為某些特別指標和所占比例的變化，就說我們的積極財政政策已經(jīng)淡出，不積極了。

    主持人：再過幾天就要召開一年一度的中央經(jīng)濟工作會議了，據(jù)我所知，今年經(jīng)濟工作會議的一個重要的問題，就是為明年的積極財政政策定調(diào)。您估計這個基調(diào)會如何定？

    高培勇（中國社會科學院財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所副所長）：與以往不同的是，我認為這次財政政策的定調(diào)非常艱難。我所說的艱難，不僅僅是來源于到目前為止專家對中國目前經(jīng)濟形勢判斷的差異，即便大家對中國經(jīng)濟形勢的判斷是一致的，積極財政政策的抉擇也是進退維谷的。如果大家都認為，目前中國的經(jīng)濟形勢并沒有過熱，那就要進一步繼續(xù)實施積極的財政政策，這就面臨幾個方面的問題：首先，經(jīng)過長達五至六年的時間，我們已經(jīng)積累了高達兩萬多億元的國債，長期下去，會不會引發(fā)由于國債的長駐風險而帶來的財政的整體風險，以至于整個國家的風險？其次，中國的經(jīng)濟增長已經(jīng)形成了對于長期發(fā)行的國債的依賴，中國經(jīng)濟的增長有9個百分點來源于積極財政政策的支撐，這需要引起重視；再有，目前已經(jīng)形成了一大批與積極財政政策命運密切聯(lián)系的特定的利益集團，他們的進與退和積極的財政政策緊密相關。反過來，如果大家都認定目前的經(jīng)濟形勢已經(jīng)過熱了，積極財政應當急剎車，這樣也會帶來一系列的問題，比如，如果積極財政政策淡出，目前用大量的國債資金興建的一大批待建工程需要的后續(xù)資金的來源就解決不了，“爛尾工程”會因此而形成。應該看到，積極財政政策對經(jīng)濟的增長力度是繼續(xù)削弱的，它的邊際效益是遞減的。因此，不管言進，還是言退，都很艱難，很難找到最優(yōu)方案。

    主持人：如果我們只能在艱難的處境中尋找解決的辦法，那這個解決辦法是什么呢？

    高培勇：如果在艱難的處境中尋找一種次優(yōu)的辦法，我覺得目前有幾點要注意：一、過去6年的積極財政政策盡管取得很大的成效，但還是有缺憾的，主要表現(xiàn)在成本很高，效益相對不太高。如果明年要繼續(xù)實施積極財政政策，需要調(diào)整格局；二、積極財政政策在短期內(nèi)還難以言退，起碼在明年不能言退。因為中國太需要經(jīng)濟增長，中國所積累的各種矛盾太需要經(jīng)濟增長所提供的空間來加以消化，如果言退，可能由此帶來的效益不足以彌補它的損失；第三，即便大家都認為中國經(jīng)濟太熱了，已經(jīng)到了積極財政政策言退、宏觀經(jīng)濟政策走勢必須重大調(diào)整的時候，我們也要考慮到經(jīng)濟的、社會的、政治的諸多方面的因素，對退出的安排瞻前顧后；第四，要認識到改革是支撐經(jīng)濟增長最重要的來源。

    主持人：積極的財政政策實施6年來，對經(jīng)濟增長的推動作用不言而喻，那這一政策是否還需要調(diào)整和完善呢？

    王保安：回答應該是肯定的。因為任何一項政策的出臺，都可能隨著政策、作用、環(huán)境條件的變化，隨著作用對象的變化進行調(diào)整。積極財政政策確實是宏觀調(diào)控在現(xiàn)階段的主要工具。但在市場經(jīng)濟條件下，政府調(diào)控肯定是在市場條件的基礎上，相對的、適時的和適度的進行。

    主持人：根據(jù)當前的形勢，下一步積極的財政政策該如何走？

    王保安：我認為，還要繼續(xù)保持積極財政政策的連續(xù)性，同時，面臨變化的情況和制度改革的需要，適當?shù)卣{(diào)整完善積極的財政政策。在維持一種積極態(tài)勢不變的情況下，要保持適度規(guī)模。從目前看，適度規(guī)模不能降下來。因為還要調(diào)整三大存量，包括糧食補貼、對農(nóng)民的支補、逐步取消國有企業(yè)的經(jīng)營性虧損補貼。高培勇：在目前比較艱難的格局中，我認為要在保持積極財政政策連續(xù)性的前提下，強調(diào)八個字，“降低力度，調(diào)整投向”。“降低力度”——到目前為止，過去的五至六年間每年為積極財政政策的實施而增發(fā)的國債，大體是1500億，從明年開始，我認為在這個基礎上應該逐漸減弱�！罢{(diào)整投向”——過去積極財政政策的國債資金，大量投向于重點建設項目，今后能否堅持多個方面的兼容？主持人：明年經(jīng)濟總體是否會過熱？財政體制改革對明年的經(jīng)濟綜合影響會怎樣？

    李曉西（北京師范大學經(jīng)濟與資源研究所所長）：今年前三季度，糧食總產(chǎn)是8700億斤，數(shù)量有所擴大，但現(xiàn)在糧食價格還沒有達到1996年的糧價水平，明年糧食全面推動價格水平上升的可能性比較�。怀�了食品和服務價格上漲比較明顯，其余商品價格都是下降的，商品供大于求的總額一直沒有變化。今年以來，我國的證券市場總體上是萎靡不振，根本不存在過熱；外商投資的增長總體看比較強勁，但近3個月以來，實際利用外資開始下滑。這些經(jīng)濟總體不熱的跡象，加大了我國經(jīng)濟增長的空間，預示著我國明年的經(jīng)濟不會過熱。

    與此同時，今年我國出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構的冷熱不均、投資和消費增長有所失衡、沿海和內(nèi)地發(fā)展差距的拉大、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)和中小企業(yè)增長偏慢等等，都會使得我國明年的財政政策的重點有所調(diào)整，力度有所控制。

    新一輪稅改值啟動良機？

    1994年的稅制改革，是新中國成立以來規(guī)模最大、范圍最廣、內(nèi)容最深刻、力度最強的結構性改革，初步實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟體制下的傳統(tǒng)稅制向市場體制和開放型經(jīng)濟下的新稅制的平穩(wěn)過渡，初步搭起了與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的稅收制度框架。

    主持人：從1997年到2002年，國內(nèi)生產(chǎn)總值呈現(xiàn)一種平穩(wěn)的狀態(tài)，而在同一時期，稅收收入增長幅度就比較大。我國稅收收入增長的原因是什么？

    李俊生（中央財經(jīng)大學副校長）：我國稅收收入的增長有很多客觀原因：一是內(nèi)在的動力驅(qū)使政府不得不增加稅收收入。自1992年黨的十四大正式提出我國經(jīng)濟體制的改革目標是為了建立社會主義市場經(jīng)濟體制之時，我國各級政府的職能開始從全能型向有限型轉(zhuǎn)化，而在轉(zhuǎn)化過程中，政府要承擔在體制轉(zhuǎn)換中的體制補償，確保這種轉(zhuǎn)型的過渡是平穩(wěn)的，所以才有過去所說的“花錢買機制”，“政府財政要為制度轉(zhuǎn)型買單”等等。這實際上都帶有制度轉(zhuǎn)換的補償性。

    二是外在的壓力。1997年前后，亞洲發(fā)生金融危機，對我國經(jīng)濟產(chǎn)生很大的影響。我國經(jīng)濟受到外界的干擾，經(jīng)濟的發(fā)展速度必然要減慢。而經(jīng)濟保持高速發(fā)展又是保證社會穩(wěn)定的一個重要的前提條件。正是這種內(nèi)、外的壓力，迫使政府不得不不斷地增加財政赤字。這也是促使我國稅收增加的原因。

    主持人：我國的經(jīng)濟體制改革已經(jīng)有25年，在這25年當中，我國的稅收政策也已形成了它的一些特點，這些特點是什么？

    李俊生：我國的稅收政策有兩個特點：一是從數(shù)量上看，我國稅收收入的增長速度超過了經(jīng)濟增長的速度。如果不考慮財政支出層面，僅僅考慮稅收層面，我們國家的稅收政策實際上帶有緊縮性財政政策的特點。二是傳統(tǒng)的間接性的稅種收入增長乏力，而直接稅的稅種增長潛力比較大。

    主持人：稅制是財稅政策的重要組成部分，它也因直接涉及納稅人的切身利益而被廣泛關注。很多納稅人反映他們的負擔非常重，具體說，除了稅收之外，負擔更重的是那些稅收以外的收費以及攤派，甚至一些亂收費、亂攤派，下一步我國的稅制改革能解決這個問題嗎？

    劉佐（國家稅務總局稅收科學研究所所長）：我認為首先應該合理地調(diào)整稅收負擔或者叫宏觀稅賦。我國的宏觀稅賦，從1994年稅制改革以后，曾經(jīng)出現(xiàn)過幾年的下降，但從1998年物價開始回升后也隨之上升，到去年底達到16.2%.

    很多納稅人反映他們的負擔非常重，甚至除了稅收之外，還有稅收以外的收費以及攤派，這種稅費關系混亂的局面，也擾亂了正常的財政、稅收制度的貫徹執(zhí)行，破壞了立法的統(tǒng)一性和財政制度的統(tǒng)一性，甚至還產(chǎn)生了一些腐敗現(xiàn)象。所以，我認為，下一步應該以稅費改革為突破口，進行大規(guī)模的稅費改革，讓稅收真正成為國家財政收入最主要的來源。同時通過減輕納稅人的稅外負擔，合理地提高稅收占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，實現(xiàn)我國稅收、財政制度的最大值。

    主持人：我們國家稅制結構方面存在的一個很突出的問題是直接稅和間接稅的比例很不適當。下一步稅制改革會不會在這方面有所突破？

    劉佐：優(yōu)化稅制結構應該是下一步我們稅制改革的一個重要問題。目前我國稅制結構的確存在直接稅和間接稅的比例很不適當?shù)膯栴}。以2002年為例，僅增值稅、消費稅、營業(yè)稅、關稅四項就占了我國稅收總額的60%多，企業(yè)所得稅、個人所得稅只占稅收總額的20%多。而社會保障稅、財產(chǎn)稅之類的稅收更是微乎其微，可以說，真正的社會保障稅還沒有真正地建立。當然，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和企業(yè)經(jīng)濟效益的提高，隨著民營經(jīng)濟和大量外商投資經(jīng)濟的增長，我國的直接稅將會有一個比較大的增長。這幾年的實踐已經(jīng)說明了這一點，最明顯就是個人所得稅。1981年全國的個人所得稅是500萬，到去年已經(jīng)達到了1211億。另外，社會保障稅的開征，一些財產(chǎn)稅的開征，也會從稅收制度上幫助我們解決這個問題。

    主持人：我國在稅種設置方面，與國際通行的稅種相比，有沒有差距？下一步的稅制改革目標在這方面是否需要完善？

    劉佐：在下一步稅制改革當中，我們的一個重要任務，就是要完善各個稅種，特別是主體稅種。從總體上看，我們國家在稅種設置方面，大多數(shù)稅種已經(jīng)比較符合國際上通行的稅種的基本做法，但從這些稅種的具體稅制的設置和具體的規(guī)定來看，還很不完善。比如，個人所得稅制，現(xiàn)在還是實行二十多年前的分項稅收制，已經(jīng)不能適應當前經(jīng)濟發(fā)展的情況和個人收入的情況。根據(jù)國家統(tǒng)計局的調(diào)查，到2002年，全國已經(jīng)有53%的職工的月工資超過了800元，也就是說有一半以上的職工現(xiàn)在已經(jīng)進入了個人所得稅的納稅群體。這是一個很大的納稅群體。那么，如何科學地設置征稅的模型，把納稅人的收入綜合起來？如何科學地確定稅前扣除項目和標準？如何科學地確定適當?shù)亩惵�？在這些方面，我國還有必要進一步改革和調(diào)整。

    主持人：綜上所述，我國新一輪稅制改革啟動的時機是否已經(jīng)到來？

    劉佐：在過去的25年中，我國稅制進行了兩次大的改革。第一次，在1983年到1984年，推行了國有體制改稅和工商稅制的全面改革，初步適應了當時提出的社會主義有計劃的商品經(jīng)濟的需要；1994年按照黨的十四大和黨的十四屆三中全會關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制的戰(zhàn)略目標，進行了建國以來規(guī)模最大、范圍最廣大、內(nèi)容最深刻的改革。從那個時候到現(xiàn)在經(jīng)過了10年的實踐和理論上的準備，我認為我們國家新一輪稅制改革的時機已經(jīng)到來，特別是這次黨的十六屆三中全會明確提出了稅制改革的基本原則和一些主要內(nèi)容，為我們下一步稅制改革指明了目標方向和主要任務。

    財稅政策新趨向

    主持人：除了財稅體制改革與財政政策緊密相聯(lián)外，經(jīng)濟走勢的判斷和財政政策也分不開，它是形成宏觀政策傾向的重要依據(jù)。請您就明年經(jīng)濟形勢的預計和財稅體制的要求，談談明年的財稅政策的特征？

    李曉西：我個人認為明年財稅政策的特征有4點：一、按照減稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管的原則，穩(wěn)固推進稅收改革，相對形成明年總體上有利于減稅負的積極財政政策。這將對內(nèi)資企業(yè)有較大的刺激作用。這種影響使增值稅由生產(chǎn)型改為消費型，由此推進高科技企業(yè)的發(fā)展。這種轉(zhuǎn)型有利于企業(yè)擴大投資，尤其有利于新增固定資產(chǎn)較多的企業(yè)。二、出口退稅機制的改革，將對明年出口有較大影響，也會使財政政策具有一定制止經(jīng)濟過熱的作用�，F(xiàn)在國務院已經(jīng)決定，明年的出口退稅是以2003年出口退稅實額為基數(shù)，對超基數(shù)部分由中央和地方按照75%、25%的比例來分攤，這對明年的出口肯定會有所抑制，可能也會對經(jīng)濟的過熱有所抑制。三、公共財政體制的建設，對明年財政政策形成了一種既要保持積極，但力度又有所減弱的效果。四、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的財政收支的思路，創(chuàng)造條件逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅收的統(tǒng)一，不僅對農(nóng)業(yè)發(fā)展有促進作用，也將有助于提升消費需求和減少投資需求�，F(xiàn)在的財政支出是輕農(nóng)村，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以后，將會有利于加大對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付，尤其是有利于加大對中西部農(nóng)村的支持力度。