隱性負擔暴露 農業(yè)稅改革遭遇“倒逼效應”

　　新一期的《瞭望》刊文稱，免征農業(yè)稅后，盡管農民政策性負擔減下來了，可一些隱性負擔隨之暴露。鄉(xiāng)村債務成因復雜，債務問題正引發(fā)一系列不穩(wěn)定因素。農業(yè)稅改革后暴露出的鄉(xiāng)村債務等深層次問題，正在對農村體制改革形成“倒逼效應”。

　　農債猛如虎

　　“撫順鎮(zhèn)正在迎來一個討債高峰。我一年接到的法院傳票不下50份，至少也得拿出50天到法院應訴�！奔�林省洮南市撫順鎮(zhèn)黨委書記徐德福一臉無奈地說。吉林省免征農業(yè)稅試點以來，這位“九品芝麻官”想不到自己竟成了“楊白老”，到處被逼債。

　　免征農業(yè)稅后，盡管農民政策性負擔減下來了，可一些隱性負擔隨之暴露：有培訓費、材料費、防疫費、村級招待費、地圖款、新樓建成贊助費等20余種。農安縣畜牧中心站有一年向全縣農民收取畜禽防疫費80余萬元，加價35萬元，加價款除購買疫苗和器械外，主要用于畜牧站人員工資、辦公樓取暖費、電話費、報刊費、招待費等。吉林省蛟河市慶嶺鎮(zhèn)楊木溝村因修“村村通”公路負債581萬元，人均7120元，僅此一項就遠遠超過了稅費改革前的農民負擔水平。

　　在徐德福看來，免稅免不了農村的歷史欠賬，更免不掉農村的隱性負擔。吉林省許多農村干部認為，農業(yè)稅的減免，讓農村鄉(xiāng)村債務和隱性負擔等深層次問題充分暴露了出來，農村債務問題現(xiàn)在成了免征農業(yè)稅后暴露的頭等難題。

　　吉林省有關部門獲悉，免征農業(yè)稅后調查發(fā)現(xiàn)，到2004年末，全省鄉(xiāng)均債務758萬元，村均負債120.7萬元。在4個試點單位，鄉(xiāng)均債務加上無效債權，實際負債總額982.5萬元。

　　一位官員介紹，鄉(xiāng)村債務成因復雜，包括興辦學校、修路等公益事業(yè)拖欠貸款形成的歷史陳欠，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟形成的債務，“政績工程”和“形象工程”形成的債務等等。而且，債務問題正引發(fā)一系列不穩(wěn)定因素。

　　他說，“免征農業(yè)稅后，一些債權人紛紛向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體討債，有的地方甚至把供養(yǎng)五保戶、敬老院、優(yōu)撫資金和對村級轉移支付資金，判決執(zhí)行給債權人�！币蜻�不起債務，長春市雙陽區(qū)曾經有28名村委會主任被司法機關處罰。公主嶺市一些村為了不影響正常工作，專門選出一人應付討債官司，接受司法機關處罰，農村稱之為“扛蹲”。吉林省洮南市一些農村一到過年，村干部全部回避，有的村委會主任只留一份辭職報告應付討債人。

　　為此，前不久召開的吉林省免征農業(yè)稅改革試點工作會議提出，今后將通過清收債權、盤活資產、建立償債基金以及國家扶持幾個方面，對于陳欠提出“一債一策”的化解方法，探索化解鄉(xiāng)村債務的有效方法。比如對于鄉(xiāng)村兩級所欠貸款，吉林省要求在清理核定、完善手續(xù)基礎上，本著雙方共贏和盤活呆滯貸款的辦法，不計復息，不計罰息，按人民銀行規(guī)定的基準貸款利率計息。

　　但那位官員說，這些措施雖然有利于解決農債等農業(yè)稅引發(fā)的問題，而且也已經初現(xiàn)效果。但仍然屬于應急，缺乏穩(wěn)固的制度基礎，并非減輕農民負擔的長效機制。

　　逼出“三配套”

　　為盡快緩解由免征農業(yè)稅所引發(fā)的一系列深層次問題，去年冬天以來，吉林省在公主嶺市、洮南市、長春市雙陽區(qū)、敦化市四個縣級單位，開展了以改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、改革縣鄉(xiāng)財政管理體制、改革農村義務教育管理體制為主要內容的免征農業(yè)稅“三配套”改革試點工作。

　　據吉林省農村稅費改革試點工作領導小組負責人介紹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革目的是優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局，轉變政府職能，合理設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構。吉林省要求能撤并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)盡量撤并，撤并比例不低于30%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口一般不低于2.5萬人。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構原則上設立“三室一所”：即黨政辦公室、經濟辦公室、社會管理辦公室和財政所。各地不得擅自改變或加掛牌子。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機構原則上設置兩個服務中心和若干站所，兩個服務中心即農村經濟管理服務中心、畜禽防疫服務中心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務中心和站所實行雙重管理、以縣主管部門管理為主的體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設立自收自支的事業(yè)單位。而法院、公安及司法等部門，可由上級向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐機構。

　　在縣鄉(xiāng)財政管理體制改革方面，吉林省將健全公共財政制度，原來由“三提五統(tǒng)”承擔的農村社會事業(yè)經費納入縣鄉(xiāng)財政，打足預算，不留缺口。同時，改革縣鄉(xiāng)財政管理方式，實行“省直管縣”、“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的辦法。合理劃分事權財權，將農村義務教育經費、鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設費、農民大病救助資金列入縣級財政支出范圍，農村計劃生育、優(yōu)撫、敬老院費用和散養(yǎng)五保戶供養(yǎng)費列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出。改革還明確縣鄉(xiāng)財政支出責任，凡屬縣級政府承擔的財政支出，同級財政要積極籌措自給予以保障，不以任何形式轉嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

　　在推進農村義務教育管理體制改革方面，吉林省在試點單位鞏固和完善以縣為主的農村義務教育管理體制，優(yōu)化教育資源，嚴格教職工編制管理，適度撤并中小學校。在公主嶺市和洮南市，鄉(xiāng)村不少中小學教職工還實施了全員聘用制。

　　據吉林省人大農業(yè)與農村委員會調查，目前三項改革都在積極推進。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機制改革方面，到今年春天，四個試點單位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數由原來的86個減少到60個，撤并比例達30%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)內設行政機構由228個減少到了149個，事業(yè)單位由706個減少到了478個。

　　農官自我轉變

　　精兵簡政，但鄉(xiāng)村干部的事不是少了，而是多了。特別是，吉林省免征農業(yè)稅和配套措施實行以來，一些基層鄉(xiāng)村干部在經歷了痛苦的調整期后，也逼迫著自己轉變心態(tài)，逐步走出過去“要錢要糧干部”的工作模式。

　　公主嶺市農委主任劉明富介紹，“現(xiàn)在干部主動下基層，主要做三項工作：一是研究穩(wěn)定問題，化解矛盾；二是幫助農民研究農畜產品銷路；三是幫助農戶提供技術服務和信息咨詢。”朝陽坡鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長寧少勇形象地說，村屯干部是“赤腳醫(yī)”，小毛病不出村屯就地解決；包村干部是“主治醫(yī)”，處理村屯干部解決不了的問題；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記及副書記是“專家門診”，專門“會診”一些大問題。

　　從習慣管理到學會服務與引導，也正在成為越來越多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選擇。大安市太山鎮(zhèn)進步村黨支部書記靠養(yǎng)殖梅花鹿獲得經濟效益后，鎮(zhèn)長秦國寶挨村宣傳這位村干部，鼓勵農民到養(yǎng)殖場參觀。在秦國寶眼中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部需要有所為有所不為，對農民不搞行政手段逼迫，而要典型引導，提供政策與信息，規(guī)范市場秩序，把決定權讓給農民。

　　吉林省農委副主任陳巳說，年初農委下鄉(xiāng)搞調研時，發(fā)現(xiàn)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在免征農業(yè)稅后無事可做，現(xiàn)在看來要做的事情還很多，只不過以前做了許多不應該做的事。這種錯位在免征農業(yè)稅后曾困擾了不少干部。免稅之后的農村基層組織面臨職能和工作方式創(chuàng)新的問題。

　　長春市農委主任劉芝歧補充說，過去干部認為“管住”農村和農民，把稅費收上來就是政績，實際上帶領農民致富、服務廣大農戶才是鄉(xiāng)村干部真正的職責所在，免征農業(yè)稅的新形勢逼著鄉(xiāng)村干部實現(xiàn)自己工作職能的“歸位”。

　　“一事一議”仍需制度“護駕”

　　盡管免征農業(yè)稅配套改革試點為全面深化改革提供了豐富的經驗，但記者在采訪中注意到，諸如“一事一議”等基層民主建設以及其他一些方面，問題的苗頭也正開始顯現(xiàn)。

　　“一事一議”主要是為了應對免征農業(yè)稅后農村公益事業(yè)發(fā)展的問題�；鶎痈刹糠从�，“一事一議”往往到農村變了味，有事難議。伊通縣農辦副主任幺乃玉稱，現(xiàn)在農民組織起來非常難，除發(fā)直補款時人能來齊，其余時間連會都開不起來。而且議事扯皮，最終形不成規(guī)定的過半或2／3以上同意的意見，導致反復議而不決。今年伊通突發(fā)性降雨多，西葦鎮(zhèn)一些村屯十幾個橋涵和道路被沖壞，修復事宜反復議不成，導致一些農作物爛在地里，銷不出去。

　　公主嶺市南崴子街道長興村黨支部書記馬海說，免征農業(yè)稅后，原來鄉(xiāng)村承擔的公益事業(yè)失去了財力保障，修路、修橋、植樹造林、校舍的維護等基礎設施建設基本陷于停滯狀態(tài)，而“一事一議”籌資籌勞的辦法難以施行。

　　在他看來，一方面應該采取誰投資、誰受益的原則，鼓勵企業(yè)或個人投資辦公益事業(yè)；另一方面“一事一議”應該有法可依，使之逐步走上法制化軌道。農安縣萬金塔鄉(xiāng)婁家村農民王彥彬對此表示贊同，“在農民意識不夠、相關法規(guī)沒有約束的時候，國家應該完善一個農村免稅后的議事機制�！�