近日，在《北京市實(shí)施<中華人民共和國道路交通安全法>辦法<草案修改稿>》中，市人大法制辦建議取消“自行車要登記”條款，主要原因之一是“成本太高”。
今年年初，北京市取消了對(duì)“自行車和其它非機(jī)動(dòng)車車船使用稅”的征收，理由同樣是“成本太高”。
北京市地稅局的一份統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，為了征收不到市稅收萬分之四的“自行車和其它非機(jī)動(dòng)車車船使用稅”，地稅局近年花費(fèi)的征收成本已經(jīng)達(dá)到了實(shí)際征收稅款的30％～40％。
北京市財(cái)政局一位工作人員直率地說：“這個(gè)稅稅收管理難度本來就大，征收成本和稅收額不成比例，取消了對(duì)大家都好。”
征管成本居高不下
伴隨中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，稅收收入的高速增長構(gòu)成中國稅收一個(gè)顯著特征。
國家稅務(wù)總局12日對(duì)外公布的前三季度稅收數(shù)據(jù)表明，全國稅收收入前三季度累計(jì)完成19257億元，比上年同期增長26.3％，增收4014億元。9月份全國稅收收入完成1916億，比上年同期增長21.4％，增收338億元。
但與此同時(shí)，我們的稅收征管成本也一直在高峰值域內(nèi)徘徊。
目前，能直接反映稅收征管成本高低的指標(biāo)是征收成本率和人均征稅額。
數(shù)據(jù)顯示，美國1992年稅收征收成本65億美元，占稅收收入總額11207億美元的0.58％，新加坡的征收成本率為0.95％，澳大利亞為1.07％，日本為1.13％，英國為1.76％。而在我國，據(jù)國家稅務(wù)總局公布的數(shù)據(jù)測算，1994年稅制改革前，我國稅收征收成本率為3.12％，1994年稅制改革和稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)后，1996年的征收成本率約為4.73％。“征收成本率的計(jì)算需要有關(guān)稅務(wù)行政費(fèi)用的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，實(shí)際數(shù)字可能比這個(gè)數(shù)字還要大一些�！敝袊悇�(wù)學(xué)會(huì)理事、中山大學(xué)稅收與理財(cái)研究中心主任楊衛(wèi)華教授對(duì)記者說。
據(jù)相關(guān)專家估算，到上世紀(jì)末，中國的稅收成本率約為5％～8％。其中東部及沿海地區(qū)較低，為4％～5％，如山東為4.3％，廣東為4.7％；西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)較高，為10％左右，如內(nèi)蒙為9.6％，貴州為11％；中部地區(qū)大致為7％～8％，如河北省1998年為7.96％。
在人均征稅額方面，我國則較西方發(fā)達(dá)國家偏低。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院副院長劉桓教授也指出：“中國的稅收成本高是一個(gè)不爭的事實(shí)。”
楊衛(wèi)華教授認(rèn)為，我國生產(chǎn)力水平不高，沒有完全改變農(nóng)業(yè)國的狀況，稅源分散，征收難度大，是造成的征管成本居高不下的原因之一。
對(duì)此，吉林省九臺(tái)市國稅局春陽分局局長李安民深有體會(huì)。他舉例說：現(xiàn)在國家有新的規(guī)定，提高了稅收起征點(diǎn)。提高以后，一些個(gè)體戶沒有達(dá)到起征點(diǎn)的就不征收稅款了。但對(duì)這些個(gè)體戶，也同樣需要管理，需要對(duì)其及時(shí)做稅收收入情況典型調(diào)查。這些沒有達(dá)到起征點(diǎn)的個(gè)體戶，也許3、4、5月沒有達(dá)到起征點(diǎn)，但是到7、8、9月或者春節(jié)期間，他就達(dá)到起征點(diǎn)了，這時(shí)就要收稅。
“有很多工作是隱性的，雖然不一定能征到稅，但從檔案建設(shè)和手續(xù)管理，都不能少。這些工作雖然體現(xiàn)不出稅收收入，但這個(gè)成本你卻必須要付出�！崩畎裁裾f。
“客觀分析，與美國等發(fā)達(dá)國家相比，經(jīng)濟(jì)整體水平和總量上的差距，是造成我們稅收成本高的一個(gè)基本原因�！眲⒒附淌诜治鲋赋�，雖然目前中國經(jīng)濟(jì)總體數(shù)量很大，但和美國的稅收收入相比較還差很多。比如，同樣對(duì)一個(gè)企業(yè)進(jìn)行登記認(rèn)證、稅款征收，假定同樣需要一個(gè)小時(shí)，但美國的一個(gè)企業(yè)很大，一個(gè)小時(shí)征稅可能會(huì)征出一百萬，但中國企業(yè)最后可能只能征收到五萬。二者相差很多時(shí)候在十倍乃至二十倍以上，所以同樣辦成一件事情，比較而言，我們就缺少規(guī)模效應(yīng)、效率。
“換句話說，這是我們所說的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的決定作用，經(jīng)濟(jì)條件所決定的基數(shù)大小�！眲⒒附淌谡f。
另一方面，稅收法制的不健全，納稅人納稅意識(shí)不強(qiáng)，同樣很難在短時(shí)間內(nèi)有很大改善的。
征管體制之弊？
稅收征管體制自身的不斷完善是降低稅收征管成本必不可少的舉措。
今年8、9月間，國家稅務(wù)總局舉行了全國征管工作會(huì)議，“建立比較完善的稅收管理員制度”成為會(huì)議一項(xiàng)重要議題。這看似在恢復(fù)過去的專管員制度，但實(shí)際是一種“螺旋式上升”。
“專管員制度被新征管模式取代后，雖然可以較好地克服產(chǎn)生腐敗等問題，但對(duì)稅源的監(jiān)控比較差，不如在專管員制度下這么清楚，這種變動(dòng)也使得我們的稅收效率受到一定的影響�！眲⒒附淌诮榻B。
1994年以來，過去“一員到戶、各稅統(tǒng)管，集征、管、查于一身”的專管員征管模式在全國范圍內(nèi)逐步被新的征管模式取代。但“集中征收、重點(diǎn)稽查”的新征管模式也有一定的局限性。
“很多地方就把稅收工作的規(guī)律理解成稽察是重中之重，這就錯(cuò)了�；焓且环N事后監(jiān)督，這樣既加大了納稅成本，也加大了征稅成本。那么多企業(yè)，管理沒搞好，信息不通，問題就會(huì)出現(xiàn)很多�！睏钚l(wèi)華教授分析。
同時(shí)楊衛(wèi)華教授指出，1994年分稅制改革后，國地稅的分家也是造成目前我國征管成本偏高的重要原因。
有數(shù)據(jù)顯示，1994年稅制改革后，一方面，我國稅收收入得到了快速增長，1993年～1995年，工商稅收收入以年均9O0多億元的速度遞增。另一方面，機(jī)構(gòu)分設(shè)后，人員大量增加，致使1995年人均征稅額增長不高，大大低于每年稅收收人15％以上的增長速度。稅制改革增加了稅源，機(jī)構(gòu)分設(shè)又增加了大量人員，人均征稅額的增加低于稅收總量的增長幅度，征收的效率實(shí)際上是下降了。
“當(dāng)年稅務(wù)機(jī)構(gòu)分家有其必要性的一面，可以加強(qiáng)稅收的管理，特別是對(duì)于保證中央的收入起到了重要作用。但我們分設(shè)最大的問題是，什么都要搞兩套，搞對(duì)稱，致使人員、經(jīng)費(fèi)大幅度上升。為什么有些資源不可以共享以節(jié)約成本呢？”楊衛(wèi)華教授表示。
“我國的稅收之所以高收入與高成本并存，是因?yàn)槲覈谳^長時(shí)間內(nèi)對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)只考核收入不考核成本。”在財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康教授看來，地方政府為調(diào)動(dòng)稅務(wù)部門完成收入的積極性，普遍實(shí)行稅收任務(wù)完成情況與自身經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，且實(shí)行經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)的政策。這就必然導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)在征管出發(fā)點(diǎn)上往往更多考慮如何最大限度地組織稅收收入，而對(duì)稅收成本的高低卻很少考慮。
我國建國50年來，稅務(wù)部門基本上沒有對(duì)稅收進(jìn)行成本核算，全國總成本、分稅種成本都沒有一個(gè)準(zhǔn)確數(shù)字可供考核。即便是當(dāng)前公布出來的少數(shù)區(qū)域性成本，其統(tǒng)計(jì)口徑差別也很大，缺乏可比性。當(dāng)前我國各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)和統(tǒng)計(jì)部門，對(duì)稅務(wù)部門的考核，主要是對(duì)稅收任務(wù)完成情況、稅收增長率、稅收的查補(bǔ)入庫情況等進(jìn)行考核；只有經(jīng)費(fèi)核算，沒有成本核算。
因此，賈康教授指出，要建立稅收成本核算體系，規(guī)范稅收成本考核制度。只有強(qiáng)化成本管理，才能促進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)講求效率；再次，要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，豐沛稅源，使稅源相對(duì)集中，才能減少成本，增加收入。
「名詞解釋」
稅收成本
關(guān)于稅收成本的概念有兩種涵義，一種是狹義的稅收成本即征管成本，是指稅務(wù)機(jī)關(guān)為組織稅收收入所付出的費(fèi)用，一般只局限于稅務(wù)系統(tǒng)本身的直接征收成本；另一種是廣義的稅收成本即包括征管成本和納稅成本，是稅務(wù)機(jī)關(guān)為取得稅收收入和納稅人為繳納稅款所要支付的費(fèi)用。稅務(wù)機(jī)關(guān)為組織稅收入庫而發(fā)生的全部費(fèi)用，包含稅務(wù)人員的工資、獎(jiǎng)金、住房、福利費(fèi)，稅務(wù)機(jī)關(guān)辦公用房、配套設(shè)施及辦公經(jīng)費(fèi)，稅收征收管理和稅制改革費(fèi)用等。納稅人辦理納稅事務(wù)所涉及到的費(fèi)用，包括納稅人按照稅法進(jìn)行稅務(wù)登記、納稅申報(bào)、發(fā)票管理、賬簿管理以及聘用會(huì)計(jì)師、稅務(wù)師、律師指導(dǎo)、代理涉稅事項(xiàng)等費(fèi)用。
反映稅收成本的指標(biāo)可以有許多種，目前國內(nèi)尚沒有權(quán)威、完整的稅收成本統(tǒng)計(jì)資料，這里進(jìn)行比較分析的只能是稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收征管成本。目前能直接反映稅收征管成本高低的指標(biāo)是征收成本率和人均征稅額。
（一）征收成本率：征收成本率是本期（一般為1年）稅務(wù)機(jī)關(guān)費(fèi)用總支出與本期稅收收入的比例。
（二）人均征稅額：是一定時(shí)期（一般為1年）稅收收入的總量與稅務(wù)人員數(shù)量之間的比例。這是一個(gè)比較簡便、準(zhǔn)確也易于統(tǒng)計(jì)的指標(biāo)。一般地說，人員數(shù)與所支付的經(jīng)費(fèi)是成正比的，人員少，花費(fèi)則少，征稅成本率也低。同樣，人均征稅額越高，效率就越高。
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