個稅改革：重效率還是重公平

　　800元的扣除標準自1980年起就開始實施，25年一直未變，顯然早已不適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展和居民的實際收入水平�！秱�人所得稅法》的修訂工作已進入如火如荼的階段。在亟待解決的問題背后，隱含的是公平與效率理念的沖突。

　　備受矚目的個人所得稅改革邁出了真正意義上的第一步。7月26日，國務(wù)院常務(wù)會議討論并原則通過了《中華人民共和國個人所得稅法修正案（草案）》，并決定，該草案進一步修改后，由國務(wù)院提請全國人大常委會審議。

　　個人所得稅法要修訂了，這一關(guān)系到千萬人切身利益的法律的修改再次引起百姓的熱切關(guān)注。距離1980年《中華人民共和國個人所得稅法》（下稱《個稅法》）“誕生”之時起，25年過去了，雖然歷經(jīng)幾次“小修小補”，但仍沒有擺脫其“老態(tài)龍鐘”之勢。以起征點為例，1980年《個稅法》確定， 800元是個人所得稅的起征點。彼時，我國職工年均工資只有1459元（1987年統(tǒng)計），而到了2003年，這個數(shù)字已經(jīng)達到14040元。職工月平均工資早已超過了800元。正如很多人抱怨的，在上海、深圳等城市，月薪1500元都很難過日子了，難道還要交稅嗎？“二十多年來，中國人的收入至少提高了十幾倍，物價也上漲了這么多，而個人所得稅扣除標準卻一直沒有變化，這顯然不合理�！比珖�人大代表、全國人大財政經(jīng)濟委員會委員程法光說。

　　在國家財政部和稅務(wù)總局多次研究個人所得稅改革問題后，7月26日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上終于決定：“《中華人民共和國個人所得稅法修正案（草案）》經(jīng)進一步修改后，由國務(wù)院提請全國人大常委會審議，修改個人所得稅法中相關(guān)的條款。”

　　《個稅法》又要經(jīng)歷一次“大手術(shù)”了。然而，工資、薪金所得稅的扣除額應(yīng)當定為多少、稅率是采用統(tǒng)一稅率、是實行綜合稅制還是實行分類稅制度、如何體現(xiàn)納稅人的權(quán)利、如何加強對個人所得稅的監(jiān)管等問題，都是令《個稅法》修改遭遇一波三折的主要原因，在這些原因的背后，隱含的則是公平與效率理念的沖突。

　　要效率？要公平？

　　效率與公平可謂是此次個人所得稅法修改的核心問題。

　　在這一問題上，立法界和學界見仁見智。不少人認為，如果個人所得稅法不以效率為重，只簡單地讓“收入多者多納稅，收入少者少納稅，沒有收入者不納稅”，那么后果就是稅后收益愈趨于平等，愈可能產(chǎn)生罰勤獎懶的負面效應(yīng)。

　　曾參與過個人所得稅法的制定和第一次修訂工作的北京大學教授劉隆亨也認為要在堅持效率優(yōu)先的前提下，強化個人所得稅對收入分配的調(diào)節(jié)作用，促進社會公平。他認為，老百姓對《個稅法》的修改，最關(guān)心的有兩點，一是稅負增不增；二是對高收入階層的收入能不能加以限制。所以此次修訂《個稅法》關(guān)鍵就在兩點：不能增加普通百姓的負擔；加大對高收入者收入的調(diào)節(jié)。

　　但也有學者認為，稅收是通過再分配調(diào)節(jié)初次分配中出現(xiàn)的收入分配不公，稅法作為第二次調(diào)節(jié)的工具來調(diào)節(jié)分配，調(diào)節(jié)的目的是公平，而非效率。稅法追求的核心價值在于公平，其次在于效率，公平是第一位的，公平促進社會和諧，也促進效率發(fā)展。

　　現(xiàn)實中社會貧富分化問題日漸突出，這種觀點不無道理；然而，無疑公平也不能以效率作為犧牲的代價，于是，如何實現(xiàn)兩者的平衡便成為稅法修改面臨的最為重要的問題。

　　45%的邊際稅率應(yīng)動搖

　　我國現(xiàn)行《個稅法》對工薪所得適用最高邊際稅率為45%，有專家認為這個稅率從實際情況來看一點也不低。

　　國家征收的個人所得稅用作什么了？有業(yè)內(nèi)人士提供了答案：在政府的公共服務(wù)中，有一些是專門向個人提供的。個人所得稅就是為了彌補這部分開支。這些專門面向個人的公共服務(wù)主要包括：社區(qū)治安，公共醫(yī)療，公共教育，公共退休計劃等，其中大部分為福利性開支。政府征收個人所得稅的多少，應(yīng)當主要取決于政府福利性開支的多少。凡是個人所得稅稅率高、稅入多的國家，政府提供的公共福利也極為豐厚。如歐洲一些國家，個人所得稅最高稅率超過50％，但與此同時，政府也包辦了個人“從搖籃到墓地”的各種福利，如終身公費醫(yī)療、從小學直到大學的公費教育、全民退休計劃等。另一些國家，以美國為代表，信奉“小政府”理論，提供的個人福利比較少，沒有公費醫(yī)療也沒有公費的大學教育，其個人所得稅也就相應(yīng)較低，最高稅率為33％�！斑@樣一比，我國的個人所得稅稅率目前最高為45％，即使將來要降到40％，也還比美國高出一大塊�！�

　　中國人民大學教授顧海兵也認為，我國目前個人所得稅5%的起征點是比較合理的，然而將最高的邊際稅率定為45%顯得有些高�！昂侠淼亩惵蕬�(yīng)當既能獲得財政收入，又能刺激生產(chǎn)，因而不宜過高，這也是國外政府經(jīng)常使用減稅政策的原因。”他如是解釋。

　　中國人民大學教授郭慶旺從稅制改革國際比較的角度認為，二戰(zhàn)后西方國家力圖使用稅收手段解決分配不公問題，經(jīng)過40年的應(yīng)用發(fā)現(xiàn)，稅收沒有這方面的作用，高收入者的逃稅、避稅等使其無法實現(xiàn)調(diào)節(jié)。然后，很多國家經(jīng)常通過較大幅度的減稅方案，不斷降低稅率，以提高稅收的社會效率。如美國把原先 11%至50%的14級超額累進稅率改為15%和28%兩級，英國將原來27%至60%的6級超額累進稅率改為25%、40%兩級。

　　另外，過高的稅率還因容易誘發(fā)納稅人偷逃稅行為而降低稅法的效率。而低稅率的實行，不僅能刺激生產(chǎn)、投資的增長，提高勞動生產(chǎn)效率，促進社會總需求擴張，而且使得納稅人不至于為逃避太大的資金損失而隱藏收入甚至鋌而走險偷逃稅，稅法的執(zhí)行率會大大提高。因此，降低稅率也有利于提高稅法實施的效率。

　　平衡之路

　　在我國，個人所得稅的征收采用的是分類所得稅模式，主要分為工資薪金所得、勞務(wù)報酬所得、個體工商戶的生產(chǎn)經(jīng)營所得等11項，對工資薪金采用9 級超額累進稅率，對于其他所得主要采用比例稅率。業(yè)內(nèi)人士認為，這種分類會造成相同收入的納稅人由于收入來源不同應(yīng)納稅額不同的結(jié)果，便是一種不公的表現(xiàn)。

　　一般認為，稅收公平“是指不同納稅人之間稅收負擔程度的比較：納稅人條件相同的納同樣的稅，條件不同的納不同的稅�！彼�包括兩層含義，即橫向公平和縱向公平。橫向公平是指經(jīng)濟條件或納稅能力相同的人應(yīng)負擔相同數(shù)額的稅收，即同等情況同等稅負；縱向公平是指經(jīng)濟條件或納稅能力不同的人，應(yīng)繳納不同的稅，即不同情況不同稅負。

　　某稅法專家就建議，橫向公平要從實質(zhì)上來看，既要避免形式公平而實質(zhì)不公平的現(xiàn)象，個人所得稅法的公平不僅僅是對所得而言，還應(yīng)考慮納稅人的其它相關(guān)情況，如果兩個家庭收入相同，但家庭中需要撫養(yǎng)的人有多有少，則在計征所得稅時若對兩家同等征稅，就不公平；縱向公平可以累進稅率和比例稅率的例子加以說明，累進稅率可以使高收入者負擔比低收入者更高比例的稅額，從而在再分配中影響高、低收入者在初次分配時形成的格局；而比例稅率卻對初次分配格局影響不大，可見適用累進稅率比適用比例稅率更符合稅收縱向公平的要求。

　　在效率上，為充分體現(xiàn)稅收的行政效率、經(jīng)濟效率和社會效率，個人所得稅法應(yīng)在納稅主體、征稅項目、稅率的確定方面加以修改。尤其應(yīng)當考慮把工薪所得適用的稅率降至與其他國家大體相當?shù)乃�平，以避免由于稅負過重而造成人才和資金的外流，削弱我國經(jīng)濟發(fā)展后勁。

　　同時在考慮了效率之后，國家可以通過其它途徑來補充實現(xiàn)公平，中國人民大學教授高培勇、中央財經(jīng)大學教授計金標就都認為，一方面要強化個人所得稅對個人收入分配的調(diào)節(jié)作用，另一方面要加大政府對低收入者的財政支持力度，加快社會保障體系的建立，這不僅有利于稅制改革的推行，也有利于樹立稅務(wù)部門的良好形象。

　　據(jù)稱這些意見在修改稿中有不同程度的體現(xiàn)。而在稅法的修改的具體內(nèi)容上，雖然外界對此多有猜測，但實際上定稿還是有待全國人大常委會的審議，個人所得稅法的修改草案提出后，“提交全國人大常委會，具體的內(nèi)容怎樣，只有通過后才是定案”。另外一位參與討論的稅制研究專家慎重地說。