第四輪財稅改革預謀發(fā)動

    “我很高興這個項目在經(jīng)過10個月的協(xié)商與推敲后，能夠在新年的鐘聲敲響之前簽署。”2004年12月30日，在聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）和中國政府合作的“促進減貧的財稅改革能力建設(shè)項目”（以下簡稱：“新項目”）的文件簽字儀式上，財政部副部長樓繼偉當著數(shù)十位中外與會嘉賓的面，直白地表達了他對這個項目的企盼與焦慮：“我希望有關(guān)各方能夠密切配合，履行承諾，確保項目的順利實施�！�

    從表面上看，這是一個技術(shù)援助項目，新項目由UNDP、英國國際發(fā)展部、財政部和國家稅務(wù)總局共同出資，總投入1000萬美元。由UNDP出面組織IMF、世界銀行等國際資深專家，為中國的財稅改革提供理論和技術(shù)的支持。項目從簽字之日起啟動實施。

    但項目涉及到五大領(lǐng)域卻非同一般：財政扶貧政策研究、預算編制與管理改革、國庫與會計制度改革、稅收立法與政策研究、稅收監(jiān)管能力建設(shè)——這是雙方在歷時10個月，對我國財稅體制改革的歷史、現(xiàn)狀及當前熱點難點問題進行了系統(tǒng)的梳理，甄選出的目前國內(nèi)財稅改革中所有的重點難點——正如樓繼偉所說的：“新項目的設(shè)計與今后幾年的財稅改革重點相吻合�！倍�負責該項目執(zhí)行管理商務(wù)部中國國際經(jīng)濟技術(shù)交流中心主任王粵的解釋則更直接：“這個改革是本國的需求驅(qū)動型的，定下來肯定要做的。有了外援，會做得更好、更快�！�

    十年前，正是在UNDP的援助下，中國進行了全面的財政稅務(wù)改革�煷伺e奠定了近十年來分稅制的骨骼。十年后的今天，UNDP再做馮婦，是否意味著中國正在孕育著全新價值取向的新一輪財稅改革？歷經(jīng)四年的敲打，在UNDP等國際組織的幫助下，中國政府決定再用四年的時間，在全國范圍內(nèi)攻堅第四輪財稅改革。

    中央地方重劃財權(quán)與事權(quán)

    變革風暴總是隱藏在不經(jīng)意間的背后。

    在會上，官員們提得最多的兩個詞是：“公共財政建設(shè)”和“財政減貧”。而新項目的名稱叫“促進減貧的財稅改革能力建設(shè)項目”。在項目中排在第一位的也是“財政扶貧政策研究”。對于這個不太引人注意的名詞，專家們的解釋揭開了隱在背后的變化：它所代表的內(nèi)容是中國政府將要解決目前中央與地方尤其是縣一級政府中的財權(quán)與事權(quán)嚴重失衡的問題。

    其實，中央政府已經(jīng)認識到其中存在弊端并已付諸行動。UNDP駐華代表項目官侯新岸介紹，早在2000年開始的上一期項目（據(jù)樓繼偉介紹，財政部從2000年就開始與UNDP、IMF、世界銀行合作，開展了“財稅政策與管理改革”項目，為中國的財政改革，特別是公共支出改革，稅制改革以及政府間財政關(guān)系等方面提供意見和建議）中就有中央政府和地方政府的事權(quán)和財權(quán)重新劃分的課題�！斑@也是我們在這一期項目中研究和探討的重點�！�

    而且這次選擇的突破口更加縱深化，“這一期項目的重點實質(zhì)上是放在縣一級財政的事權(quán)和財權(quán)的調(diào)查和摸底工作�！焙钚掳督榻B，“在新項目中，我們會做一個目前縣一級財政的收支情況調(diào)查。根據(jù)這個調(diào)查，我們就可以找出一些問題來，再進行分析，才能給予適合的改革�！�

    地方財政或可舉債

    UNDP的項目，正與目前正在熱議的以放開市政債券發(fā)行管制為首的地方財政改革相契合。

    對于中國地方財政的種種問題，賈康認為，歸根到底是一個現(xiàn)代化轉(zhuǎn)軌過程中的財政制度安排問題，制度安排得好，運行的問題將一通百通。應(yīng)當從1994年財稅配套改革的基本制度成果出發(fā)，按照建立公共財政框架的方向，在適度簡化政府層級的前提下按照“一級政府、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的原則構(gòu)造完整的多級財政，同時改進和完善中央自上而下的財力轉(zhuǎn)移支付制度。

    而省以下財政體制回避不開的一個問題是一級政府怎樣解決“一級舉債權(quán)”的問題。我國《預算法》規(guī)定地方政府不許發(fā)債，但地方通過各種變通的形式，實際上已經(jīng)在發(fā)債。這幾年，積極財政政策執(zhí)行以后，每年一千億元以上規(guī)模的國債，有相當大的部分（開始時是一半左右）由中央轉(zhuǎn)借給地方政府來使用，地方承擔還本付息的職責，實際也就是地方債。從經(jīng)濟關(guān)系本身來說，地方政府作為一級政權(quán)，有一級財政，在接受中央級協(xié)調(diào)制約的前提下，應(yīng)該有一級舉債權(quán)。

    “目前在中國發(fā)行市政債券已經(jīng)具備了必要條件，但不是充分條件。因為我們相關(guān)的法律和信用體系還不足支撐。在整套體系還沒有建立起來的情況下，你要是輕易給他開一個口子，很可能會加劇財政風險�！敝醒胴斀�(jīng)大學財經(jīng)研究所長王雍君在接受本報的采訪時認為，“但最終還是要給地方政府一個舉債權(quán)。所以建立和完善相應(yīng)的信用評級和法律體系，就尤為重要�！�

    而建立一套信用評級體系需要有精確的數(shù)目字管理基礎(chǔ)。侯新岸介紹，“目前，實現(xiàn)這種數(shù)目字管理基礎(chǔ)的科目預算已經(jīng)在中央政府部一級完成了基本的編制工作�！�

    這一點，從2004年12月21日全國財政工作會議上，財政部部長金人慶的講話得到了印證。他表示2005年財政部要全面深化預算管理制度改革。將會加快建立科學規(guī)范的政府收支分類體系；擴大基本支出預算改革范圍，穩(wěn)步推進行政單位實物費用定額改革，實施項目預算滾動管理；同時，要清理整頓行政事業(yè)性收費項目，擴大收支脫鉤、編制綜合財政預算的改革試點部門，加強結(jié)余資金管理。

    在這期項目中更大的突破是——還會有績效預算體系建設(shè)的工作�！绊椖拷M通過對《預算法》進行修改，對各地政府和部委的預算，要和結(jié)果掛鉤。如一般的大型投資項目，你不能光說我投資了多少項目，投了多少億，那最后還要說你的效果如何�！焙钚掳督榻B。

    有了上述基礎(chǔ)后，還有一個法律保障——“稅收立法和政策研究”，也是此次技術(shù)援助五大項目之一。

    集權(quán)化國庫制度改革

    在這一輪為期四年的財稅改革技術(shù)援助中，不全部是“放”，還有“收”的動作。

    因為中國財政性資金的繳庫和支付方式是通過征收機關(guān)和預算單位設(shè)立多重銀行賬戶進行的。而這種分散的資金收付方式導致“在使用中缺乏有效的監(jiān)管的方式是到了不改不行的時候�！蓖跤壕�認為。

    為此，在新項目中，將對國庫集中收付制度改革向全國推廣提供技術(shù)支持。2000年，我國在UNDP等機構(gòu)的技術(shù)支持與援助下，啟動了財政國庫管理制度改革——在全面清理預算單位銀行賬戶的基礎(chǔ)上，建立起統(tǒng)一規(guī)范的國庫單一賬戶體系。目前，國庫集中支付改革試點已經(jīng)從2001年的水利部、科技部、國務(wù)院法制辦等6部委擴大到140個中央部門、30個�。搮^(qū)、市��?shù)氖〖夘A算單位、150多個地�撌校敽筒糠挚h級。收入收繳改革擴大到50個中央部門。

    而在12月21日的會上，金人慶也表示，2005年要在中央部門全面實行國庫集中支付制度改革，深化實施改革的預算單位級次，中央補助地方�？钜矊�實行直接支付試點。對中央部門和單位要全面實行非稅收入收繳管理制度改革。

    “這里面將有很多問題。首先是你的系統(tǒng)、技術(shù)、人員怎么去配套？會計制度如何與國際接軌？”侯新岸介紹，“所以二期的工作會很多�！�