“我很高興這個項目在經過10個月的協(xié)商與推敲后，能夠在新年的鐘聲敲響之前簽署�！�2004年12月30日，在聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）和中國政府合作的“促進減貧的財稅改革能力建設項目”（以下簡稱：“新項目”）的文件簽字儀式上，財政部副部長樓繼偉當著數十位中外與會嘉賓的面，直白地表達了他對這個項目的企盼與焦慮：“我希望有關各方能夠密切配合，履行承諾，確保項目的順利實施�！�
從表面上看，這是一個技術援助項目，新項目由UNDP、英國國際發(fā)展部、財政部和國家稅務總局共同出資，總投入1000萬美元。由UNDP出面組織IMF、世界銀行等國際資深專家，為中國的財稅改革提供理論和技術的支持。項目從簽字之日起啟動實施。
但項目涉及到五大領域卻非同一般：財政扶貧政策研究、預算編制與管理改革、國庫與會計制度改革、稅收立法與政策研究、稅收監(jiān)管能力建設——這是雙方在歷時10個月，對我國財稅體制改革的歷史、現狀及當前熱點難點問題進行了系統(tǒng)的梳理，甄選出的目前國內財稅改革中所有的重點難點——正如樓繼偉所說的：“新項目的設計與今后幾年的財稅改革重點相吻合�！倍撠熢擁椖繄�(zhí)行管理商務部中國國際經濟技術交流中心主任王粵的解釋則更直接：“這個改革是本國的需求驅動型的，定下來肯定要做的。有了外援，會做得更好、更快�！�
十年前，正是在UNDP的援助下，中國進行了全面的財政稅務改革此舉奠定了近十年來分稅制的骨骼。十年后的今天，UNDP再做馮婦，是否意味著中國正在孕育著全新價值取向的新一輪財稅改革？歷經四年的敲打，在UNDP等國際組織的幫助下，中國政府決定再用四年的時間，在全國范圍內攻堅第四輪財稅改革。
中央地方重劃財權與事權
變革風暴總是隱藏在不經意間的背后。
在會上，官員們提得最多的兩個詞是：“公共財政建設”和“財政減貧”。而新項目的名稱叫“促進減貧的財稅改革能力建設項目”。在項目中排在第一位的也是“財政扶貧政策研究”。對于這個不太引人注意的名詞，專家們的解釋揭開了隱在背后的變化：它所代表的內容是中國政府將要解決目前中央與地方尤其是縣一級政府中的財權與事權嚴重失衡的問題。
其實，中央政府已經認識到其中存在弊端并已付諸行動。UNDP駐華代表項目官侯新岸介紹，早在2000年開始的上一期項目（據樓繼偉介紹，財政部從2000年就開始與UNDP、IMF、世界銀行合作，開展了“財稅政策與管理改革”項目，為中國的財政改革，特別是公共支出改革，稅制改革以及政府間財政關系等方面提供意見和建議）中就有中央政府和地方政府的事權和財權重新劃分的課題�！斑@也是我們在這一期項目中研究和探討的重點�！�
而且這次選擇的突破口更加縱深化，“這一期項目的重點實質上是放在縣一級財政的事權和財權的調查和摸底工作�！焙钚掳督榻B，“在新項目中，我們會做一個目前縣一級財政的收支情況調查。根據這個調查，我們就可以找出一些問題來，再進行分析，才能給予適合的改革�！�
地方財政或可舉債
UNDP的項目，正與目前正在熱議的以放開市政債券發(fā)行管制為首的地方財政改革相契合。
對于中國地方財政的種種問題，賈康認為，歸根到底是一個現代化轉軌過程中的財政制度安排問題，制度安排得好，運行的問題將一通百通。應當從1994年財稅配套改革的基本制度成果出發(fā)，按照建立公共財政框架的方向，在適度簡化政府層級的前提下按照“一級政府、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”的原則構造完整的多級財政，同時改進和完善中央自上而下的財力轉移支付制度。
而省以下財政體制回避不開的一個問題是一級政府怎樣解決“一級舉債權”的問題。我國《預算法》規(guī)定地方政府不許發(fā)債，但地方通過各種變通的形式，實際上已經在發(fā)債。這幾年，積極財政政策執(zhí)行以后，每年一千億元以上規(guī)模的國債，有相當大的部分（開始時是一半左右）由中央轉借給地方政府來使用，地方承擔還本付息的職責，實際也就是地方債。從經濟關系本身來說，地方政府作為一級政權，有一級財政，在接受中央級協(xié)調制約的前提下，應該有一級舉債權。
“目前在中國發(fā)行市政債券已經具備了必要條件，但不是充分條件。因為我們相關的法律和信用體系還不足支撐。在整套體系還沒有建立起來的情況下，你要是輕易給他開一個口子，很可能會加劇財政風險�！敝醒胴斀洿髮W財經研究所長王雍君在接受本報的采訪時認為，“但最終還是要給地方政府一個舉債權。所以建立和完善相應的信用評級和法律體系，就尤為重要�！�
而建立一套信用評級體系需要有精確的數目字管理基礎。侯新岸介紹，“目前，實現這種數目字管理基礎的科目預算已經在中央政府部一級完成了基本的編制工作�！�
這一點，從2004年12月21日全國財政工作會議上，財政部部長金人慶的講話得到了印證。他表示2005年財政部要全面深化預算管理制度改革。將會加快建立科學規(guī)范的政府收支分類體系；擴大基本支出預算改革范圍，穩(wěn)步推進行政單位實物費用定額改革，實施項目預算滾動管理；同時，要清理整頓行政事業(yè)性收費項目，擴大收支脫鉤、編制綜合財政預算的改革試點部門，加強結余資金管理。
在這期項目中更大的突破是——還會有績效預算體系建設的工作�！绊椖拷M通過對《預算法》進行修改，對各地政府和部委的預算，要和結果掛鉤。如一般的大型投資項目，你不能光說我投資了多少項目，投了多少億，那最后還要說你的效果如何�！焙钚掳督榻B。
有了上述基礎后，還有一個法律保障——“稅收立法和政策研究”，也是此次技術援助五大項目之一。
集權化國庫制度改革
在這一輪為期四年的財稅改革技術援助中，不全部是“放”，還有“收”的動作。
因為中國財政性資金的繳庫和支付方式是通過征收機關和預算單位設立多重銀行賬戶進行的。而這種分散的資金收付方式導致“在使用中缺乏有效的監(jiān)管的方式是到了不改不行的時候。”王雍君認為。
為此，在新項目中，將對國庫集中收付制度改革向全國推廣提供技術支持。2000年，我國在UNDP等機構的技術支持與援助下，啟動了財政國庫管理制度改革——在全面清理預算單位銀行賬戶的基礎上，建立起統(tǒng)一規(guī)范的國庫單一賬戶體系。目前，國庫集中支付改革試點已經從2001年的水利部、科技部、國務院法制辦等6部委擴大到140個中央部門、30個省區(qū)、市的省級預算單位、150多個地市和部分縣級。收入收繳改革擴大到50個中央部門。
而在12月21日的會上，金人慶也表示，2005年要在中央部門全面實行國庫集中支付制度改革，深化實施改革的預算單位級次，中央補助地方�？钜矊嵭兄苯又Ц对圏c。對中央部門和單位要全面實行非稅收入收繳管理制度改革。
“這里面將有很多問題。首先是你的系統(tǒng)、技術、人員怎么去配套？會計制度如何與國際接軌？”侯新岸介紹，“所以二期的工作會很多�！�
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