中央、地方暗中“博弈” 減免稅背后分權(quán)調(diào)查

    全國(guó)范圍內(nèi)的減免稅普查大幕已經(jīng)拉開(kāi)，按計(jì)劃到10月初結(jié)束。從6月30日《減免稅普查實(shí)施方案》頒布至今，各地方稅務(wù)部門(mén)不僅僅需要完成稅務(wù)總局下達(dá)的普查任務(wù)，更多地是要趕在統(tǒng)計(jì)結(jié)果出籠之前盡快清理本地的違規(guī)減免稅政策。

    開(kāi)發(fā)區(qū)面臨壓力

    從8月初開(kāi)始，全國(guó)各地的省級(jí)國(guó)稅局就開(kāi)始籌劃全省的稅收征管工作會(huì)議�！耙环矫媸菧p免稅普查，一方面是上級(jí)對(duì)地方減免稅施壓，最近這一個(gè)月真是馬不停蹄。”江蘇省國(guó)稅局稅收征管處的一位官員說(shuō)。

    據(jù)這位官員透露，為了籌劃全省的稅收征管工作會(huì)議，江蘇省國(guó)稅局已經(jīng)組成八個(gè)調(diào)研小組，分赴江蘇各個(gè)地級(jí)市進(jìn)行情況摸底，“加強(qiáng)稅收征管，了解減免稅清理狀況”是這次調(diào)研的主要目的，“各地已經(jīng)聞風(fēng)而動(dòng)”。

    事實(shí)上，從1994年我國(guó)實(shí)行分稅制以來(lái)，國(guó)家對(duì)于減免稅的清查工作就一直在進(jìn)行，只是今年的力度尤甚。最近的一次是在今年3月開(kāi)始的清理檢查開(kāi)發(fā)區(qū)稅收優(yōu)惠政策。據(jù)國(guó)稅總局的官方網(wǎng)站資料顯示，這次全國(guó)性的檢查發(fā)現(xiàn)了擴(kuò)大稅收優(yōu)惠適用范圍、提高優(yōu)惠比例、延長(zhǎng)優(yōu)惠期限、違規(guī)減免稅收等問(wèn)題。違規(guī)企業(yè)累計(jì)少繳稅款達(dá)4.3億元。稅務(wù)機(jī)關(guān)同時(shí)還清理出不符合稅法規(guī)定的地方違規(guī)涉稅文件88份。

    對(duì)于招商引資工作走在全國(guó)前頭的江蘇省而言，各個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)面臨的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，為了吸引外資，在減免稅的政策制定上，各地更是花樣迭出。許多開(kāi)發(fā)區(qū)已突破兩免三減半的企業(yè)所得稅的優(yōu)惠底線，五免五減半的政策在一些地方暗地執(zhí)行。而此次減免稅普查帶來(lái)的壓力，讓各個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)的弦越繃越緊。

    按照我國(guó)現(xiàn)行的稅法制度，就地方稅而言，省級(jí)地方政府在中央授權(quán)的范圍內(nèi)有一定的減免權(quán)，而省以下則沒(méi)有擅自減免的權(quán)限。包括企業(yè)所得稅在內(nèi)的一些中央和地方的共享稅種，地方則完全沒(méi)有減免的權(quán)限。

    但現(xiàn)實(shí)狀況是，一些地方政府為了實(shí)現(xiàn)其招商引資的目標(biāo)，在稅法規(guī)定的減免稅政策之外，施以更多的稅收優(yōu)惠，其中對(duì)于共享稅種的減免“相當(dāng)于變相減少了中央收入�！鄙虾Ｘ�(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授胡怡建說(shuō)。

    而此次減免稅普查的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容，就是針對(duì)減免方式中“退庫(kù)減免”的調(diào)查，按照《減免稅普查實(shí)施方案》的表述，“退庫(kù)減免”指已征收入庫(kù)但通過(guò)審批辦理的退庫(kù)減免，包括由稅務(wù)部門(mén)審批辦理的即征即退減免、其他退庫(kù)減免和由財(cái)政部門(mén)審批辦理的流轉(zhuǎn)稅先征后返減免。

    減免稅“變形記”

    面對(duì)國(guó)稅總局的強(qiáng)硬態(tài)度，地方政府的減免稅方式在逐步轉(zhuǎn)變乃至“升級(jí)”，胡怡建教授認(rèn)為，“在中央和地方的博弈過(guò)程中，也推動(dòng)了減免稅政策的變革�！�

    按照胡怡建的理解，現(xiàn)在各地正在執(zhí)行的各種減免稅政策可以分為兩大類(lèi)，一類(lèi)是，中央統(tǒng)一規(guī)定的、地方在中央指導(dǎo)下進(jìn)行的減免稅；另一類(lèi)，則可以稱(chēng)作地方自費(fèi)改革所設(shè)立的減免稅，以長(zhǎng)三角地區(qū)為代表，而問(wèn)題主要集中在這一類(lèi)。

    在國(guó)稅總局頻繁的減免稅清查之下，地方稅務(wù)部門(mén)的減免稅方式也相應(yīng)發(fā)生演變，由最初的直接減免演變?yōu)椤跋日骱蠓怠钡男问�，再轉(zhuǎn)變到間接減免而由地方財(cái)政補(bǔ)貼的方式。

    所謂的先征后返，表現(xiàn)為一定時(shí)期內(nèi)稅收入庫(kù)，但過(guò)一段時(shí)間之后又返還給企業(yè)或納稅人。如果弄不清減免稅中稅收返還的確切數(shù)字，很可能把返還的部分計(jì)入稅收收入中，造成財(cái)政收入的虛增。

    在違規(guī)的“先征后返”遭遇國(guó)稅總局的打擊之后，地方政府又有了變通的對(duì)策。據(jù)記者了解，江蘇的有些地方，將減免稅作為政府財(cái)政預(yù)算支出的增項(xiàng)，而不是按財(cái)政收入的減項(xiàng)來(lái)計(jì)算�！凹磧�(yōu)惠的部分由地方財(cái)政補(bǔ)貼，這樣并不影響到整個(gè)稅收收入�！蹦暇┦袊�(guó)稅局政策研究室一位工作人員說(shuō)，因此稱(chēng)之為自費(fèi)改革。

    據(jù)接近國(guó)稅總局的知情人士透露，今年6月，中央曾召開(kāi)過(guò)關(guān)于企業(yè)所得稅兩法合一的討論會(huì)議，會(huì)上已是第八稿討論。這位與會(huì)者透露，其中與減免稅相關(guān)的內(nèi)容涉及到以下幾個(gè)方面：第一，以前減免稅的優(yōu)惠是地區(qū)導(dǎo)向?yàn)橹�，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向?yàn)檩o，將來(lái)要調(diào)整為以產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向?yàn)橹�，地區(qū)優(yōu)惠為輔；第二是對(duì)應(yīng)企業(yè)所得稅的兩法合一，內(nèi)外資企業(yè)的減免稅優(yōu)惠也要逐步統(tǒng)一；第三，要多考慮科技創(chuàng)新企業(yè)、環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)、再就業(yè)方面的減免稅優(yōu)惠。

    據(jù)胡怡建教授介紹，對(duì)外資企業(yè)征收所得稅是在普通優(yōu)惠的基礎(chǔ)上，按經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、三個(gè)經(jīng)濟(jì)三角區(qū)等不同層次，實(shí)施不同的優(yōu)惠。這種多層次的地區(qū)性稅收優(yōu)惠政策，在促進(jìn)重點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上起到了積極作用，但同時(shí)也加劇了沿海與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，拉大了地區(qū)差距。

    上述與會(huì)人士介紹，“取消地區(qū)稅收優(yōu)惠，實(shí)行同等待遇；實(shí)行行業(yè)優(yōu)惠政策，并使其體現(xiàn)國(guó)家政策導(dǎo)向”將是減免稅改革的一個(gè)大方向。

    集權(quán)還是分權(quán)

    從目前國(guó)家嚴(yán)控減免稅的大環(huán)境來(lái)看，集權(quán)還是主流。但合理劃分稅權(quán)，給予地方政府和事權(quán)相對(duì)應(yīng)的稅權(quán)，在學(xué)界和業(yè)界有較高的呼聲。

    在目前實(shí)施的分稅制下，雖然中央稅、地方稅已大致明確，地方稅的征管權(quán)也基本上下劃到地方一級(jí)，但稅權(quán)高度集中的狀況尚未完全打破。

    過(guò)度集中型的稅權(quán)管理模式很難符合中國(guó)各地復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)情況和千差萬(wàn)別的稅源狀況，不利于地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一，也不利于地方政府利用稅收杠桿調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)的正常健康發(fā)展。

    中國(guó)稅務(wù)學(xué)會(huì)“稅權(quán)劃分問(wèn)題”課題組的研究表明，稅權(quán)的縱向劃分一直沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一、穩(wěn)定的規(guī)則。其實(shí)際劃分是由中央政府即國(guó)務(wù)院通過(guò)頒布行政法規(guī)來(lái)加以規(guī)定的。這就使得稅權(quán)劃分的過(guò)程，成為中央與地方博弈的過(guò)程，從而使集權(quán)——放權(quán)——收權(quán)的循環(huán)變得不可避免。

    胡怡建教授也認(rèn)為，中央這輪普查減免稅的主要目的，一方面在于摸清地方減免稅的總體情況，為新一輪稅制改革作好準(zhǔn)備；另一方面，從合理分權(quán)的角度說(shuō)，不僅僅是要發(fā)現(xiàn)地方減免稅存在的問(wèn)題，也要發(fā)現(xiàn)某些合理之處，“該放的權(quán)利還是要放�！�