財政部國庫司有關(guān)負(fù)責(zé)人就修訂印發(fā)《政府財務(wù)報告編制辦法（試行）》等三項制度答記者問

2020年1月3日 來源：國庫司

　　為進(jìn)一步推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革，近日，財政部對現(xiàn)行政府財務(wù)報告編制辦法和操作指南進(jìn)行修訂，印發(fā)了《政府財務(wù)報告編制辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）、《政府部門財務(wù)報告編制操作指南（試行）》（以下簡稱《部門指南》）和《政府綜合財務(wù)報告編制操作指南（試行）》（以下簡稱《綜合指南》）等三項制度。財政部國庫司有關(guān)負(fù)責(zé)人就相關(guān)問題回答了記者提問。

　　問：請您簡要介紹一下建立政府財務(wù)報告制度的意義和框架體系是什么？

　　答：政府財務(wù)報告包括政府部門財務(wù)報告和政府綜合財務(wù)報告。部門財務(wù)報告由政府部門編制，反映本部門（單位）的財務(wù)狀況和運(yùn)行情況；政府綜合財務(wù)報告由各級財政部門編制，反映各級政府整體的財務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財政中長期可持續(xù)性。

　　建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度是黨的十八屆三中全會提出的一項重大改革任務(wù)，也是《預(yù)算法》的明文規(guī)定。通過編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告，全面、準(zhǔn)確反映各級政府資產(chǎn)負(fù)債和成本費(fèi)用等財務(wù)狀況和運(yùn)行情況，為強(qiáng)化政府資產(chǎn)管理、降低行政成本、提升運(yùn)行效率、防范財政風(fēng)險，促進(jìn)財政可持續(xù)發(fā)展等提供信息支持，是加快完善系統(tǒng)完備、法治健全、權(quán)責(zé)清晰、公平普惠、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的現(xiàn)代財政制度，服務(wù)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項基礎(chǔ)工作。

　　2014年國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），對此項改革進(jìn)行了頂層設(shè)計，明確要求建立政府會計準(zhǔn)則體系和政府財務(wù)報告制度框架體系，包括制定政府會計基本準(zhǔn)則和具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南，健全完善政府會計制度；制定政府財務(wù)報告編制辦法和操作指南；建立健全政府財務(wù)報告審計和公開制度。按照《改革方案》要求，財政部于2015年制定發(fā)布了政府財務(wù)報告編制辦法和操作指南等三項制度，初步構(gòu)建起政府財務(wù)報告制度框架體系，為開展政府財務(wù)報告編制試點工作提供基本規(guī)范。

　　問：為什么要對三項制度進(jìn)行修訂？

　　答：2015年啟動試點時，由于行政事業(yè)單位日常會計核算仍以收付實現(xiàn)制為主，編制政府財務(wù)報告需要對有關(guān)核算數(shù)據(jù)按照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則進(jìn)行調(diào)整，當(dāng)時印發(fā)的編制辦法和操作指南基于原有會計制度，側(cè)重于如何對數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)整。2017年，財政部印發(fā)《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》，自2019年1月1日起施行。新的制度實行“雙基礎(chǔ)、雙報告”的政府會計核算模式，要求行政事業(yè)單位采用“平行記賬”，同步進(jìn)行權(quán)責(zé)發(fā)生制財務(wù)會計核算和收付實現(xiàn)制預(yù)算會計核算，從制度層面解決了政府財務(wù)報告編制的核算基礎(chǔ)問題。同時，試點過程中既積累了一些經(jīng)驗，也遇到了一系列問題，需要在制度中加以規(guī)定。綜合上述情況，我們組織對《辦法》、《部門指南》和《綜合指南》等三項制度進(jìn)行了全面修訂。

　　問：政府部門財務(wù)報告的編制范圍做了哪些調(diào)整？企業(yè)化管理事業(yè)單位和企業(yè)下屬的事業(yè)單位是否需要編制？

　　答：試點初期，將財務(wù)報告編制范圍暫定與部門決算一致，便于組織開展試點工作，是完全必要的?，F(xiàn)階段，要全面開展編制工作，就必須準(zhǔn)確界定部門財務(wù)報告編制范圍，并在一定時期內(nèi)保持相對穩(wěn)定。

　　修訂后，部門財務(wù)報告編制范圍由原來“納入部門決算管理范圍的行政單位、事業(yè)單位和社會團(tuán)體”修改為“部門及部門所屬的行政事業(yè)單位，與同級財政部門有預(yù)算撥款關(guān)系的社會團(tuán)體”，“企業(yè)（集團(tuán)）下屬事業(yè)單位不編制政府部門財務(wù)報告”。調(diào)整的重點是明確不同管理方式下的部分事業(yè)單位是否納入編制范圍。

　　第一，部門所屬的自收自支事業(yè)單位和企業(yè)化管理事業(yè)單位全部納入編制范圍。從性質(zhì)上講，這兩類單位仍是國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)或其他組織舉辦的，從事教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育等活動的社會服務(wù)組織，是政府整體的組成部分。將其作為編制主體，有利于全面反映政府整體財務(wù)狀況和運(yùn)行情況，與這些事業(yè)單位的財政供給方式、財務(wù)管理模式以及是否執(zhí)行政府會計制度沒有必然關(guān)系。

　　第二，企業(yè)（集團(tuán)）下屬事業(yè)單位，鑒于其財務(wù)數(shù)據(jù)已并入企業(yè)（集團(tuán)）財務(wù)報表，反映在企業(yè)整體財務(wù)狀況和運(yùn)行情況中，故不要求其編制政府部門財務(wù)報告，以避免出現(xiàn)重復(fù)。

　　問：政府財務(wù)報告主要包括哪些具體內(nèi)容？此次修訂有何調(diào)整？

　　答：從報告文本結(jié)構(gòu)看，政府部門財務(wù)報告主要由財務(wù)報表和財務(wù)分析兩部分構(gòu)成；政府綜合財務(wù)報告主要由財務(wù)報表、政府財政經(jīng)濟(jì)分析和政府財政財務(wù)管理情況三部分構(gòu)成。

　　這次修訂集中對財務(wù)報表進(jìn)行調(diào)整。一是主要會計報表由三種精簡為兩種，保留資產(chǎn)負(fù)債表和收入費(fèi)用表，刪除了當(dāng)期盈余與預(yù)算結(jié)余差異表。主要考慮是，部門財務(wù)報告編制范圍調(diào)整以后，會出現(xiàn)與部門決算編制范圍不一致的情況，從合并財務(wù)報表層面看，當(dāng)期盈余與預(yù)算結(jié)余總額缺乏比較的基礎(chǔ)和意義。刪除該表，并不影響大部分行政事業(yè)單位按照政府會計制度要求編制本單位當(dāng)期盈余與預(yù)算結(jié)余差異表，用于分析權(quán)責(zé)發(fā)生制下當(dāng)期盈余與收付實現(xiàn)制下預(yù)算結(jié)余的差異情況。二是根據(jù)政府會計準(zhǔn)則和制度規(guī)定，各單位要分別從單位活動類型和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類兩個維度核算反映收入費(fèi)用情況，因此本次修訂將收入費(fèi)用表設(shè)計為兩張表格，以滿足部門財務(wù)管理需要。

　　問：編制政府財務(wù)報表時，為什么要對政府內(nèi)部經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或事項進(jìn)行抵銷處理？

　　答：部門財務(wù)報表和綜合財務(wù)報表都屬于合并財務(wù)報表。與一般匯總報表相比，合并財務(wù)報表要對政府內(nèi)部各主體之間債權(quán)債務(wù)、收入費(fèi)用等事項進(jìn)行抵銷處理，目的是避免資產(chǎn)、負(fù)債、收入、費(fèi)用相關(guān)項目金額虛增，使合并財務(wù)報表反映的信息更為準(zhǔn)確。這既是政府財務(wù)報告編制工作的特點、重點，也是與行政事業(yè)性國有資產(chǎn)報告的不同之處。

　　問：如何對政府內(nèi)部經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項進(jìn)行抵銷？具體有哪些規(guī)定？

　　答：制定抵銷處理規(guī)則，主要涉及抵銷事項和抵銷范圍，總的思路是從易到難，循序漸進(jìn)。

　　關(guān)于抵銷事項，主要是對被合并主體之間發(fā)生的債權(quán)債務(wù)和收入費(fèi)用分別進(jìn)行抵銷。其中抵銷債權(quán)債務(wù)時，涉及到已計提的壞賬準(zhǔn)備需要沖回，這次修訂補(bǔ)充了相應(yīng)規(guī)定。實際工作中還有一些特殊情況，比如部分應(yīng)抵銷事項，由于單位之間處理習(xí)慣不一樣，一方記資產(chǎn)，另一方記費(fèi)用，或者一方記負(fù)債，另一方記收入等，相關(guān)項目無法匹配。鑒于此類事項十分復(fù)雜，擬請部門單位先行探索抵銷方法，待條件成熟后，再統(tǒng)一加以完善。

　　關(guān)于抵銷范圍，這里指的是合并財務(wù)報表所涉及的單位范圍，與合并報表編制主體相關(guān)。具體來說，如某一部門編制合并財務(wù)報表，須抵銷本部門、本系統(tǒng)內(nèi)行政事業(yè)單位之間的業(yè)務(wù)事項。涉及系統(tǒng)外單位的抵銷事項則由上一級合并報表編制主體處理。財政部門編制政府綜合財務(wù)報表時，應(yīng)將屬于政府內(nèi)部各主體之間的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項進(jìn)行抵銷，包括部門與部門之間，財政和部門之間，以及財政內(nèi)部不同資金主體之間發(fā)生的業(yè)務(wù)事項。

　　問：這次修訂設(shè)置了10萬元的抵銷門檻，是如何考慮的？

　　答：設(shè)置抵銷門檻是國際上編制政府綜合財務(wù)報告國家的通行做法，如英國、新西蘭等都有抵銷門檻的規(guī)定。這次修訂設(shè)置抵銷門檻為10萬元，是從實際情況出發(fā)，按照重要性原則確定的。綜合分析中央和地方試點情況，10萬元以下的抵銷事項筆數(shù)多（大約占60%）、總額小，但處理成本高、效率低，工作量大，部門單位反映比較集中。設(shè)置抵銷門檻對財務(wù)報表的可靠性及政府財務(wù)狀況分析不會產(chǎn)生太大的實際影響，卻可以大幅減輕工作量，抓大放小，反而有利于提高報告質(zhì)量。需要強(qiáng)調(diào)的是，應(yīng)避免機(jī)械理解這一規(guī)定，10萬元以下且可以確認(rèn)一致的內(nèi)部交易事項，原則上應(yīng)抵盡抵，不受門檻限制。

　　問：政府部門既要編制財務(wù)報告，也要編制部門決算報告，兩套報告有什么關(guān)系？

　　答：政府部門同時編制部門財務(wù)報告和決算報告，今后將成為一項常規(guī)工作?！墩畷嫓?zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》第五條已經(jīng)闡述了其必要性。

　　決算報告的目標(biāo)是向決算報告使用者提供與政府預(yù)算執(zhí)行情況有關(guān)的信息，綜合反映政府會計主體預(yù)算收支的年度執(zhí)行結(jié)果，有助于決算報告使用者進(jìn)行監(jiān)督和管理，并為編制后續(xù)年度預(yù)算提供參考和依據(jù)。決算報告的使用者包括各級人民代表大會及其常務(wù)委員會、各級政府及其有關(guān)部門、政府會計主體自身、社會公眾和其他利益相關(guān)者。

　　財務(wù)報告的目標(biāo)是向財務(wù)報告使用者提供與政府的財務(wù)狀況、運(yùn)行情況（含運(yùn)行成本）和現(xiàn)金流量等有關(guān)信息，反映政府會計主體公共受托責(zé)任履行情況，有助于財務(wù)報告使用者作出決策或者進(jìn)行監(jiān)督和管理。政府財務(wù)報告使用者包括各級人民代表大會常務(wù)委員會、債權(quán)人、各級政府及其有關(guān)部門、政府會計主體自身和其他利益相關(guān)者。

　　至于兩套報告的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)既有聯(lián)系又有區(qū)別，各有側(cè)重、互為補(bǔ)充、有機(jī)銜接。

　　問：根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，各級政府財政部門既要編制財政決算報告，也要編制政府綜合財務(wù)報告。兩者有什么不同？

　　答：從原理上講，財政決算報告和政府綜合財務(wù)報告的關(guān)系，與前述部門決算報告、部門財務(wù)報告之間的關(guān)系大體接近。兩者的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下兩點：第一，報告目的不同。財政決算報告主要從流量方面，反映年度預(yù)算收支執(zhí)行情況，通過與當(dāng)年預(yù)算對比發(fā)現(xiàn)問題，為科學(xué)編制預(yù)算、開展預(yù)算監(jiān)督等提供支持。政府綜合財務(wù)報告主要從存量和流量兩個方面，通過編制資產(chǎn)負(fù)債表和收入費(fèi)用表，反映政府整體財務(wù)狀況和運(yùn)行情況，為開展政府信用評級、加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理、防范財政風(fēng)險，促進(jìn)財政中長期可持續(xù)發(fā)展等提供支持。第二，編制方法不同。財政決算報表主要根據(jù)財政總預(yù)算會計數(shù)據(jù)編制，政府綜合財務(wù)報表不僅需要財政總預(yù)算會計數(shù)據(jù)，還需要將財政與部門、部門與部門、財政內(nèi)部不同資金主體之間的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和事項進(jìn)行抵銷合并，相對來說方法較為復(fù)雜、難度更大。

　　問：近年來政府財務(wù)報告編制試點工作進(jìn)展如何，下一步有何打算？

　　答：按照《改革方案》要求，2016年財政部印發(fā)《關(guān)于開展2016年度政府財務(wù)報告編制試點工作的通知》，確定原國土資源部、原國家林業(yè)局等2個中央部門和山西省、黑龍江省、上海市、浙江省、廣東省、海南省和重慶市等7個地方作為首批試點單位，于2017年著手編制上一年度政府財務(wù)報告。2018年，試點范圍擴(kuò)大到20個中央部門和20個地方，并選擇4個地方試點編制上下級合并的行政區(qū)政府綜合財務(wù)報告。2019年，試點范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到40個中央部門和36個地方，并選擇12個地方試點編制上下級合并的行政區(qū)政府綜合財務(wù)報告。

　　總體上講，試點工作比較順利，有效發(fā)揮了探索路子、積累經(jīng)驗的作用，形成了一些可復(fù)制、可推廣的做法。一是組織有序。相關(guān)部門和地方高度重視試點工作，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，做實系統(tǒng)部署，注重業(yè)務(wù)培訓(xùn)，細(xì)化會計核算，保證了試點工作的順利推進(jìn)。二是成效明顯。從匯總數(shù)據(jù)看，基本反映了試點部門、地方的財務(wù)狀況和運(yùn)行情況，也反映出財務(wù)管理中一些值得重視的問題。就試點單位而言，大家普遍認(rèn)為，參加試點對于貫徹執(zhí)行新的政府會計制度，加強(qiáng)預(yù)算、資產(chǎn)、績效管理，不斷提升財政財務(wù)管理水平，起到了非常大的牽引作用。

　　下一步，將按照《改革方案》要求，一是繼續(xù)擴(kuò)大政府財務(wù)報告編制試點范圍，總結(jié)試點經(jīng)驗，鞏固試點成果。二是加強(qiáng)與審計部門溝通，推動制定政府財務(wù)報告審計制度。三是研究制定適合我國國情的政府財務(wù)報告公開制度。